ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 888/2020

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova la data de 12 iulie 2016, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, anularea deciziei nr. 12309/08.04.2016 de soluționare a contestației, dar și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/03.02.2016, urmate de exonerarea de la plata debitului stabilit.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 19 din 17 ianuarie 2017 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiuni și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului, s-a arătat că sentința pronunțată este rezultatul unei interpretări și aplicări greșite a dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014, conform cărora verificările realizate de către Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale nu pot avea ca obiect procedurile derulate anterior semnării contractului de finanțare, întrucât încheierea contractului este precedată de o serie de etape și acte premergătoare, în cursul cărora se verifică eligibilitatea proiectului și este evaluată cererea de finanțare, iar semnarea contractului de finanțare confirmă regularitatea etapelor precontractuale, care se bucură, astfel, de prezumția de legalitate și veridicitate. De asemenea, prevederile O.U.G. nr. 66/2011 nu permit analizarea legalității contractului de finanțare și a actelor pregătitoare, ci vizează exclusiv modalitatea de executare, de către beneficiar, a obligațiilor contractuale. Un argument în acest sens îl reprezintă și modul de reglementare al competențelor diferitelor structuri din cadrul A.F.I.R., competența de verificare a aspectelor de eligibilitate aparținând unei alte structuri decât cea care realizează controalele ulterioare. În acest context, s-a arătat că intimata-pârâtă nu avea competența de a stabili, cu ocazia unui control efectuat în perioada de monitorizare, încălcarea criteriilor de eligibilitate stabilite de lege pentru aprobarea cererii de finanțare. Recurenta-reclamantă a apreciat că procedura de control derulată de intimata-pârâtă este nelegală și din prespectiva faptului că verificările trebuie să se circumscrie mandatului primit în condițiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011. În cazul de față, mandatul reprezentanților A.F.I.R. nu viza o eventuală verificare a modului de derulare a procedurilor administrative anterioare încheierii contractului și implementării proiectului (verificarea formală a documentației, verificarea substanțială a eligibilității și evaluarea tehnico-economică a proiectului), câtă vreme mandatul a avut un obiect documentar, ce viza doar cererea de finanțare, contractul de finanțare și dosarul cererii de plată pentru tranșa I și II. În privința termenului de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor, de 90 de zile de la data finalizării cercetării, recurenta a arătat că, potrivit art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, termenul este unul de decădere, iar nerespectarea lui de către A.F.I.R. atrage nulitatea actelor efectuate după expirarea sa. Un alt motiv de nelegalitate invocat de reclamantă a vizat greșita aplicare, de către pârâta A.F.I.R., a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011, astfel cum au fost interpretate de C.J.U.E. în hotărârea pronunțată în cauza C 434/12 Slancheva sila EOOD, din perspectiva analizării elementului obiectiv și a celui subiectiv, necesare pentru a concluziona asupra creării de condiții artificiale. Expunând considerentele și soluția instanței europene, recurenta a susținut că interpretarea C.J.U.E. este obligatorie pentru toate țările membre, simpla existență a unor împrejurări comune nu este suficientă pentru a dovedi caracterul artificial al condițiilor necesare pentru plata ajutorului, iar pârâta A.F.I.R. avea obligația de a face dovada unei coordonări intenționate între persoanele juridice și/sau un terț, în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor. Recurenta a criticat și greșita aplicare a Notei directoare pentru auditori nr. 22, instrument de lucru pus la dispoziția statelor membre de către Comisia Europeană, în scopul identificării condițiilor artificiale. Astfel, pârâta a dispus sancționarea reclamantei pentru pretinse nereguli, întemeindu-și decizia de sancționare exclusiv pe existența unor elemente comune ale proiectelor, fără a verifica existența indicatorilor de fraudă. Or, din analiza notei directoare, rezultă că similitudinea proiectelor, sub aspectul existenței legăturilor de familie între beneficiari, nu reprezintă un indiciu de fraudă. De asemenea, instanța de fond a apreciat, în mod greșit, asupra opozabilității unor prevederi din Ghidul Solicitantului pentru accesarea Măsurii 112, deși acest ghid reprezintă doar un material tehnic, documentar, ale cărui prevederi nu se regăsesc în actele normative publicate în Monitorul Oficial. Un alt motiv de nelegalitate a vizat și neluarea în considerare, de către instanța de fond, a împrejurării că recurenta a depus întreaga documentație solicitată de funcționarii intimatei, iar aceștia au beneficiat sau puteau să beneficieze de suportul instituțiilor abilitate să furnizeze toate informațiile necesare pentru verificarea criteriilor de eligibilitate. În privința reținerilor instanței de fond referitoare la suprafața minimă pe care ar trebui să o aibă construcția, recurenta a arătat că pe de o parte s-a constatat în mod corect că nu există prevederi legale care să instituie obligativitatea respectării unor astfel de cerințe, astfel că nu se poate imputa o așa-zisă neregulă, iar pe de altă parte, controalele anterioare efectuate la fața locului nu s-au soldat cu impunerea de măsuri, neconstatându-se nereguli, animalele fiind întreținute corespunzător. În final, recurenta a criticat și împărtășirea întru-totul a susținerilor intimatei, instanța de fond ignorând argumentele reclamantei și probele administrate, ceea ce atrage incidența motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la nemotivarea hotărârii atacate.

Apărările formulate de intimată Intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ decizia nr. 12309/28.04.2016 și procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/5.02.2016, prin care pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a propus încetarea contractului de finanțare x/31.05.2013, retragerea ajutorului financiar nerambursabil acordat și a stabilit în sarcina reclamantei un debit în sumă totală de 177.780 RON. Măsurile au fost dispuse ca urmare a nerespectării dispozițiilor legale în materie și a constatării faptului că beneficiarul a creat condiții artificiale pentru obținerea de fonduri nerambursabile, prin fărâmițarea șau mutarea exploatației inițiale. Raportat la situația de fapt rezultată în urma propriului demers de analiză a probelor administrate în cauză, instanța de control judiciar constată legalitatea soluției de respingere a acțiunii pronunțate de Curtea de Apel Craiova și apreciază că aceasta nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În susținerea primului motiv de casare, recurenta-reclamantă a apreciat că prima instanță nu a examinat argumentele expuse prin actele procesuale depuse la dosarul cauzei, ci a analizat doar susținerile pârâtei A.F.I.R, astfel încât sentința recurată nu este motivată. Înalta Curte apreciază a fi nefondată această critică de nelegalitate și constată că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părți și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este neîntemeiată. Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză. Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinței recurate corespund modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale cuprinse în actele administrative contestate, nu reprezintă o necercetare în fond a cauzei, în sensul celor susținute de recurenta-reclamantă, în condițiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu ușurință din lecturarea hotărârii. Înalta Curte reține caracterul nefondat și al celui de al doilea motiv de recurs invocat de către reclamantă, sentința primei instanțe nefiind rezultatul unei interpretări și aplicări eronate a dispozițiilor legale în materie. Astfel, în motivarea criticii de nelegalitate referitoare la încălcarea principiului securității raporturilor juridice, recurenta-reclamantă a susținut imposibilitatea desfășurării unui control privitor la condițiile de eligibilitate ale proiectului, ulterior semnării contractului de finanțare, întemeindu-și argumentele pe dispozițiile art. 5 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014. Dispozițiile legale invocate se referă la una dintre atribuțiile de implementare tehnică a Programului național de dezvoltare rurală 2007-2013, stabilite de legiuitor în competența pârâtei, respectiv cea referitoare la "întreprinderea unor acțiuni privind promovarea, comunicarea, informarea și controlul, care să asigure buna derulare a proiectelor finanțate prin FEADR". Așadar, textul de lege nu reglementează și nu detaliază procedurile de control derulate de pârâta A.F.I.R, neputând lămuri chestiunea litigioasă dedusă judecății, referitoare la întinderea verificărilor pe care autoritatea le poate realiza cu ocazia controlului desfășurat ulterior încheierii contractului de finanțare. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că, potrivit art. 5 alin. (3) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014, în cadrul atribuției de plată a Agenției intră și "efectuarea de controale, ori de câte ori se consideră necesar, la beneficiarii proiectelor finanțate prin FEADR, după efectuarea plății, pentru a stabili dacă eligibilitatea și condițiile acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă să fie respectate". Totodată, prevederile art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanțare prevăd dreptul autorității contractante de a rezilia contractul și de a solicita beneficiarului restituirea sumelor primite ca finanțare, în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului. În raport de dispozițiile legale și de prevederile contractului semnat de părți, Înalta Curte constată că obiectivele controlului derulat de intimata-pârâtă după efectuarea plății nu privesc doar aspecte ulterioare semnării contractului de finanțare, ci cuprind și verificarea cerințelor de eligibilitate și de selecție ale proiectului, înscrise în Planul de afaceri, care au fost avute în vedere la încheierea contractului de finanțare și care trebuie menținute pe toată perioada de valabilitate a contractului, astfel cum beneficiarul s-a obligat potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Anexa I la contractul de finanțare. În privința motivelor de nelegalitate a procesului-verbal, referitoare la depășirea de către autoritatea de control a mandatului acordat în condițiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011 și la depășirea termenului maxim de finalizare a acțiunii de control și de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor, prevăzut de art. 21 alin. (23) din același act normativ, Înalta Curte constată că acestea nu au făcut obiectul cererii de chemare în judecată (nici al contestației administrative), fiind expuse, pentru prima dată, în cuprinsul cererii de recurs. Prin cererea de chemare în judecată adresată instanței de fond, recurenta-reclamantă a solicitat verificarea legalității actelor administrative prin prisma motivelor referitoare la: inexistența neregulii; încălcarea principiului securității juridice, sub aspectul caracterului nelegal al verificării cerințelor de eligibilitate după momentul semnării contractului de finanțare; nerespectarea principiului proporționalității; inopozabilitatea Ghidului Solicitantului pentru accesarea Măsurii 112. Apărările pârâtei s-au raportat, așadar, exclusiv la aceste aspecte, iar instanța de fond a analizat nelegalitatea procedurii de control doar prin raportare la motivele din cuprinsul acțiunii, având în vedere că nu a fost învestită cu examinarea aspectelor referitoare la depășirea limitelor mandatului legal și la nerespectarea termenului legal de întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor. Prin urmare, acest set de critici de nelegalitate nu poate face obiectul cercetării în recurs, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalității sentinței recurate și în cadrul căruia nu pot fi formulate pretenții noi, respectiv motive suplimentare de nelegalitate ale actelor administrative contestate. Înalta Curte constată că sunt nefondate și susținerile privind greșita aplicare a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011, a Notei directoare pentru auditori nr. 22 și a principiilor statuate în jurisprudența CJUE, referitoare la analizarea condițiilor create în mod artificial. Ca o primă observație, Înalta Curte constată că aceste argumente nu au fost expuse de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, însă, întrucât nu constituie critici noi de nelegalitate ale procesului-verbal contestat, ci considerente menite să sprijine motivul de nelegalitate referitor la inexistența neregulii, acestea pot fi examinate în recurs de către instanța de control judiciar, cu atât mai mult cu cât apărările formulate de pârâtă, în ambele cicluri procesuale, s-au întemeiat și pe dispozițiile din legislația europeană și pe jurisprudența C.J.U.E. indicate în cuprinsul cererii de recurs. Este de necontestat caracterul obligatoriu al interpretării realizată de C.J.U.E. prin hotărârile pronunțate în cauzele cu care a fost învestită, astfel cum a sesizat și reclamanta, însă, în speță, Înalta Curte nu poate decela un caz de aplicare neconformă, de către autoritatea de control, a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011 și ale Notei directoare pentru auditori nr. 22, astfel cum au fost interpretate în jurisprudența CJUE. De altfel, deși a redat, în cuprinsul cererii de recurs, într-o manieră amplă, considerentele C.J.U.E. cuprinse în hotărârea pronunțată la data de 12 septembrie 2013 în cauza Slancheva sila EOOD, insistând asupra caracterului lor obligatoriu, recurenta a omis a indica, concret, cum și în ce fel au fost nesocotite aceste considerente la emiterea procesului-verbal contestat. Singurele mențiuni se referă, într-o manieră generală, la faptul că pârâta A.F.I.R. a avut în vedere similitudini ale proiectelor și legături de familie între beneficiari, care nu pot avea semnificația creării unor condiții artificiale. În cauză, însă, autoritatea pârâtă nu a reținut similitudinea proiectelor sau legăturile de familie dintre beneficiarii unor proiecte similare, ci nerespectarea condițiilor de accesare a Măsurii 112, al cărei obiectiv viza, conform Ghidului Solicitantului, instalarea tinerilor fermieri, definită ca fiind activitatea de înființare și/sau preluare prin transfer de proprietate și/sau arendă/concesionare a unei exploatații agricole între 6-40 UDE. Totodată, în cuprinsul ghidului se arată că preluarea unei exploatații agricole reprezintă trecerea tuturor terenurilor agricole și a animalelor înregistrate în Registrul unic de identificare de la APIA sau în Registrul exploatațiilor de la ANSVSA/DSVSA/circumscripție veterinară de la cedent la cesionar, cu excepția locuinței și a terenului aferent locuinței (anexe gospodărești), iar fărâmițarea exploatațiilor agricole, în scopul creării în mod artificial de condiții necesare pentru a beneficia de aceste plăți și de a obține un avantaj, contravine obiectivelor FEADR. Or, reclamanta nu a respectat prevederile Ghidului Solicitantului, întrucât nu a cedat în integralitate exploatația, oprind o parte din efectivul de animale, cu scopul de a beneficia, la rândul său, de ajutor financiar nerambursabil. Ulterior, oferind informații incomplete, a declarat, în mod nereal, că îndeplinește condițiile de eligibilitate menționate în cererea de finanțare și anexele la aceasta, situație care intră sub incidența prevederilor art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanțare, sancționată cu rezilierea contractului de finanțare și retragerea sprijinului financiar nerambursabil. În consecință, se apreciază că pârâta a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale și contractuale, constatând existența unei nereguli la încheierea contractului de finanțare, motiv pentru care va respinge, ca nefondat, și setul de critici vizând greșita aplicare a legislației europene și a jurisprudenței C.J.U.E. Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține caracterul nefondat și al criticii referitoare la inopozabilitatea prevederilor Ghidului Solicitantului privind accesarea Măsurii 112, la caracterul informativ/material documentar, neobligatoriu al prevederilor ghidului. Pentru lămurirea aceatui aspect, este necesar a se recurge la examinarea prevederilor H.G. nr. 224/2008 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanțate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală prin Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013, precum și pentru noile angajamente juridice încheiate în perioada tranzitorie până la aprobarea Programului Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020 ("H.G. nr. 224/2008"). Potrivit art. 2 alin. (2) lit. a) și din această hotărâre de guvern, Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR) reprezintă documentul programatic elaborat potrivit Regulamentului Consiliului (CE) nr. 1.698/2005, în baza căruia vor fi accesate sumele alocate României pentru perioada de programare 2007-2013, iar Ghidul Solicitantului reprezintă o detaliere tehnică și financiară a fiecărei măsuri și cuprinde setul de informații necesare solicitantului pentru pregătirea, derularea și implementarea proiectului, elaborat pentru fiecare măsură de către Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (actual AFIR), fiind disponibil la sediul central al APDRP, la centrele regionale ale APDRP și la oficiile județene ale APDRP, precum și pe site-ul APDRP și al Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Așadar, Ghidul Solicitantului reprezintă mai mult decât un simplu material documentar, informativ, cuprinzând, detaliat pentru fiecare măsură în parte, condițiile de accesare ale ajutorului financiar și obligațiile asumate de beneficiar, fiecare ghid cuprinzând și fișa tehnică a măsurii, precum și modelele cererii de finanțare, formularele declarațiilor pe proprie răspundere date de solicitanți, precum și modelul contractului de finanțare și al anexelor acestuia, aferent măsurii respective. Prevederile Ghidului Solicitantului fac parte, așadar, din ordinea normativă a actelor care reglementează condițiile de acordare a ajutorului financiar, neputând fi primită susținerea referitoare la inopozabilitatea Ghidului Solicitantului privind accesarea Măsurii 112, cu atât mai mult cu cât dispozițiile sale au fost urmate și de către reclamantă, la depunerea propriului proiect. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,