ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3780/2020

Ședința publică din data de 23 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, la data de 18.03.2016, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat anularea Deciziei nr. 34610 din 18.09.2015 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.07.2015 emise de pârâtă.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 477 din 15 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta societatea A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, ca nefondată.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamanta societatea A. S.R.L., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta reclamantă a formulat, în esență, următoarele critici:

- încălcarea principiului neretroactivității, în contextul în care actul administrativ contestat a fost emis în baza O.U.G. nr. 66/2011, intrată în vigoare la data de 30.06.2011, iar contractul a fost încheiat anterior acestei date, respectiv în 7.07.2010;

- încheierea procesului-verbal în afara duratei de valabilitate a contractului; decăderea pârâtei din dreptul de constatare a neregulilor, fiind depășită perioada de monitorizare a contractului, cu încălcarea prevederilor art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011;

- nesocotirea principiului irevocabilității actului juridic anterior procesului-verbal contestat, emis de aceeași autoritate sub nr. x/16.12.2013 și prin care suspiciunea privind aceeași neregulă a fost infirmată; încălcarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul reluării activității de constatare a neregulilor, în pofida inexistenței unor date suplimentare;

- încălcarea principiului fundamental al dreptului la apărare, ca efect al propriilor constatări ale pârâtei, prin care ia act de faptul imposibilității reclamantei de a accede la documentație; prematuritatea sancțiunii;

- încălcarea principiului comunitar al proporționalității; lipsa neregulii, în condițiile inexistenței vreunui prejudiciu;

Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actele administrative reprezentate de Decizia nr. 34610 din 18.09.2015, emisă în soluționarea contestației administrative și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.07.2015.

Acțiunea sa a fost respinsă, prima instanță apreciind ca fiind temeinice și legale actele administrative contestate.

În ceea ce privește invocarea prin recursul reclamantei a art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, recurenta neformulând, de altfel, critici distincte pe acest aspect.

Or, dispozițiile legale menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

În speță, hotărârea recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluția de admitere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea sunt în parte similare cu susținerile părții adverse sau o nemulțumesc pe recurentă, răspunzând punctual criticilor recurentei reclamante.

Totodată, nu au fost identificate de instanța de recurs nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), în raport cu susținerile recurentei, Înalta Curte nu poate primi critica privind încălcarea principiului neretroactivității (pe motiv că actul administrativ contestat a fost emis în baza O.U.G. nr. 66/2011, intrată în vigoare la data de 30.06.2011, iar contractul de finanțare a fost încheiat anterior, la 7.07.2010) și nici pe aceea referitoare la încheierea procesului-verbal în afara duratei de valabilitate a contractului.

Astfel, cu privire la o situație juridică similară, Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat la 26.05.2016, în cauzele conexate C-260/14 și C-261/12, statuând că "principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale".

În hotărârea Curții s-a citat jurisprudența anterioară a acesteia, prin care a stabilit că, deși principiul securității juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, același principiu impune ca legea nouă să poată fi aplicată în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi.

Această din urmă condiție este necesar să fie verificată de instanța națională.

Ipoteza este îndeplinită în prezenta cauză, deoarece la data săvârșirii neregulii, dar și în prezent, era/este în vigoare Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune, iar potrivit art. 2 pct. 7 din Regulament, neregulă este "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic, care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al U.E., prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Regulamentul se aplică direct în legislația națională, astfel încât stabilirea unor corecții financiare în conformitate cu acesta respectă principiile securității juridice și protecției încrederii legitime.

În plus, în O.U.G. nr. 66/2011 nu este doar definită similar neregula (la art. 2), dar la art. 45 alin. (1) se prevede că "dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen de mai mare".

De asemenea, încheierea procesului-verbal "în afara duratei de valabilitate a contractului" are temei legal în chiar cuprinsul acestuia din urmă, emiterea actului administrativ situându-se, de altfel, în perioada de monitorizare prevăzută în contract.

În mod temeinic și legal prima instanță a constatat și faptul că nu a fost nesocotit nici "principiul irevocabilității actului juridic anterior".

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 "Activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor (…)".

Or, procesul-verbal anterior (nr. x/16.12.2013) a fost emis în urma analizării suspiciunii de neregulă constând doar în crearea de condiții artificiale de către recurenta reclamantă pentru obținerea finanțării nerambursabile în cadrul Măsurii 312, cu depășirea intenistății sprjinului financiar.

La noul control s-au verificat menținerea eligibilității proiectului și realizarea obiectivelor finanțate conform descrierilor formulate și angajamentelor asumate prin Cererea de finanțare, datele noi referindu-se la mișcările de personal între societatea recurentă și ceilalți beneficiari verificați, la legăturile dinte aceste societăți și societățile B. S.R.L. și C. S.R.L., clienți majoritari ai acestora.

În plus, s-a constatat neregula constând în nerespectarea criteriului de eligibilitate D., care nu a făcut obiectul actului administrativ emis anterior.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reținută în cauză nici vreo încălcare a dreptului la apărare al recurentei reclamante, care a avut posibilitatea efectivă de a cunoaște și contesta cuprinsul actelor administrative și a documentelor ce au fost avute în vedere la emiterea acestora, inclusiv în fața instanței de judecată, nefiind nici dovedită vreo vătămare ce ar fi fost suferită de parte în acest context.

Corect a fost înlăturată de către prima instanță și critica privind încălcarea principiului comunitar al proporționalității și lipsa neregulii ce ar decurge din inexistența unui prejudiciu.

Astfel, art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 stipulează că nu se efectuează nicio plată către beneficiarii în cazul în care s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Totodată, art. 5 din Regulament impune recuperarea în astfel de situații a sprijinului financiar necuvenit.

De asemenea, art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 definește neregula și prin raportare la un efect prejudiciabil potențial, iar nu efectiv ("prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general"), în același sens fiind și definiția neregulii cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Relevantă în acest sens este - așa cum instanța de recurs a arătat deja - și jurisprudența C.J.U.E., constant invocată în practica judiciară (inclusiv a instanței supreme) prin care s-a statuat că inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii (hotărârile din C-465/10 și C-199/03), statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării, regula generală fiind că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obținut prin săvârșirea unei nereguli.

Este nefondată și critica recurentei referitoare la lipsa temeiului contractual/legal al existenței unui criteriu de eligibilitate al "realizării viabilității minime obligatorii" pretins nerespectat.

Potrivit art. 3 alin. (1) din Contractul de finanțare, recurenta și-a asumat obligația de a respecta toate criteriile de eligibilitate înscrise în cererea de finanțare, iar aceasta din urmă prevede expres viabilitatea investiției drept criteriu de eligibilitate. Mai mult, prin Memoriul justificativ anexat cererii, conform Ghidului solicitantului, s-a prevăzut o valoare minimă de 10% pentru indicatorul de viabilitate (rata rezultatului de exploatare), cu raportări de 24,29% în fiecare an de implementare, valoare minimă care în mod evident nu a fost asigurată de către recurentă în anii ce au urmat implementării.

De altfel, recurenta se contrazice în susținerile sale, pe de o parte negând existența criteriului de eligibilitate în discuție, iar pe de altă parte invocând un pretins caz fortuit, nedovedit, care ar exonera-o de obligația de respectare a acestui criteriu.

Încălcarea dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, a fost nejustificat invocată de recurenta reclamantă, ca și încălcarea art. 1 alin. (6), art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, art. 286 și urm. din O.U.G. nr. 34/2006.

Astfel, nu se poate reține pretinsa nerespectare a dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Regulament, cele două nereguli constatate fiind ulterioare încheierii contractului de finanțare dintre părți.

Susținerea recurentei privind anularea mascată a contractului de finanțare este lipsită de temei, niciuna dintre prevederile legale invocate ca fiind încălcate necondiționând constatarea neregulii și stabilirea corecțiilor financiare de desființarea contractului, iar în speță neregulile nefiind nici contemporane încheierii acestuia, pentru a se putea constitui în cauze de anulare.

În ceea ce privește lipsa dovedirii existenței condițiilor artificiale "în sensul evidențierii prin actul de control doar a elementului subiectiv, nefiind probate intenția și avantajul obținut și contrar obiectivului schemei", Înalta Curte reamintește, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmărește, așa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Așa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Or, în speță, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare menționat reprezintă o reluare in integrum a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare la actele administrative contestate, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susțină ipoteza interpretării sau aplicării greșite a dispozițiilor legale incidente de către instanța de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunțate.

De altfel, Înalta Curte împărtășește considerentele și soluția primei instanțe sub aspectul reținerii fundamentate de către autoritatea intimată pârâtă a existenței condițiilor artificiale, având în vedere hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în Cauza C-434/12 Slancheva, dar și faptul că au fost probate o serie de legături existente între societatea recurentă și alte entități juridice (între care unele sunt, la rândul lor, beneficiare de fonduri nerambursabile) care conduc la concluzia unei acțiuni concertate în interesul și folosul unui beneficiar final unic, fiind creată o situație favorabilă artificială, prin eludarea reglementărilor în materie.

Contrar susținerilor recurentei reclamante, proba cu înscrisuri administrată în cauză a confirmat indicatorii externi (fizici), indicatorii structurali, legali, și indicatorii de afaceri (financiar-contabili) relevați de actele administrative contestate, astfel:

a) indicatori fizici - locurile de implementare și sediile sociale ale societății recurente și a celorlalte societăți în discuție sunt situate în aceeași localitate - Comuna Țintești, județul Buzău (existând chiar panouri publicitare E. S.R.L și F. S.R.L la aceeași adresă în Sat Țintești, Comuna Țintești, str. x, jud. Buzău); 3 dintre societăți au fost înființate la interval de câteva zile (E. S.R.L. la 26.10.2009, iar A. S.R.L. și G. S.R.L. la 12.10.2009), Cererile de finanțare pentru cele trei beneficiare fiind depuse la data de 06.11.2009; titlurile celor cinci proiecte verificate sunt identice "înființarea microîntreprinderii … prin dotarea cu echipamente performante în com. Țintești, jud. Buzău", respectiv "înființarea microîntreprinderii … prin dotarea cu echipamente performante, în com. Săhăteni, jud. Buzău".

b) indicatori funcționali, legali:

- existența necontestată a unor grade de rudenie/afinitate între persoanele din conducerea recurentei și a unora dintre societățile beneficiare de finanțare și ale societăților către care au fost prestate serviciile;

- o parte a angajaților societății recurentei și ale celorlalte societăți beneficiare de finanțare au figurat cu contracte de muncă la beneficiarii serviciilor prestate; au existat mișcări de personal între societățile beneficiare și chiar angajați simultan la două societăți;

- societățile beneficiare au avut membri evaluatori comuni în comisiile de evaluare constituite în vederea atribuirii contractelor de achiziție bunuri/servicii în cadrul celor 5 proiecte;

- trei dintre societățile beneficiare de finanțare au delegat atribuții de delegare/reprezentare către persoane din conducerea societăților către care au fost prestate serviciile.

c) indicatori de afacere/contabili/financiari:

Din contractele de prestări servicii și facturile prezentate reiese că societățile în discuție au prestat activitatea în cea mai mare parte către B. S.R.L. (fiind irelevant aspectul că acest client nu ar fi beneficiar de fonduri europene) și către alte societăți al cărui acționariat este format din aceleași persoane, respectiv: H., I., J.. Memoriile justificative anexate cererilor de finanțare au fost întocmite de aceeași firmă de consultanță, K. S.R.L.

Conform extraselor de cont atașate la cererea de plată, atât E. S.R.L., cât și celelalte 4 societăți figurează cu încasări de la B. S.R.L., pe baza acestor încasări fiind achitați furnizorii de servicii și/sau bunuri.

Or, chiar dacă acești indicatori, priviți distinct, nu constituie nereguli, priviți împreună conduc la concluzia evidentă a unei coordonări deliberate a societăților implicate în sensul creării unor condiții artificiale pentru a obține ajutor financiar nerambursabil necuvenit.

Este temeinică și legală constatarea instanței de fond în sensul că obiectivul general al Măsurii 312, de a sprijini crearea și dezvoltarea micro-întreprinderilor în vederea promovării spiritului întreprinzător și consolidării structurii economice nu a fost atins, și nici obiectivele specifice ce rezultă din Ghidul solicitantului.

Societatea recurentă nu a acționat ca o microîntreprindere autonomă, care să fie în măsură sa realizeze obiectivul general al Măsurii 312, de a promova spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă și de a consolida astfel structura economică în zona rurală.

Prin activitatea societății recurente nu au crescut și nu s-au diversificat serviciile pentru populația rurală, de vreme ce beneficiarii serviciilor, în proporție de 100% în intervalul 2012-2014 (aspect necontestat de reclamantă) sunt societăți comerciale (B. S.R.L. și C. S.R.L.) controlate de H., I., administratorul recurentei, și J..

În acest mod, structura economică a fost chiar afectată, prin împiedicarea obținerii de sprijin financiar de către cât mai multe întreprinderi.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale și contractuale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta societatea A. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 477 din 15 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 23 iulie 2020.