ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5555/2019

Ședința publică din data de 13 noiembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 12 iulie 2011, pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. PFA, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a solicitat anularea Deciziei nr. 11589 din 21.04.2016 privind soluționarea contestației administrative, a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 05.02.2016, precum și exonerarea reclamantei de la plata debitului stabilit prin procesul-verbal atacat.

Prin sentința civilă nr. 572 din 23 decembrie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. PFA, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Împotriva sentinței civile nr. 572 din 23 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. PFA, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamanta a susținut că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 5 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014, care prevăd că verificările realizate de către pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale ("AFIR") nu pot avea ca obiect procedurile derulate anterior semnării contractului de finanțare. Încheierea contractului este precedată de o serie de etape și acte premergătoare, în cursul cărora se verifică eligibilitatea proiectului și este evaluată cererea de finanțare, iar semnarea contractului de finanțare confirmă regularitatea etapelor precontractuale, care se bucură, astfel, de prezumția de legalitate și veridicitate.

A arătat reclamanta că prevederile O.U.G. nr. 66/2011 nu permit analizarea legalității contractului de finanțare și a actelor pregătitoare, ci vizează exclusiv modalitatea de executare, de către beneficiar, a obligațiilor contractuale. Un argument în acest sens îl reprezintă și modul de reglementare al competențelor diferitelor structuri din cadrul intimatei-pârâte AFIR, competența de verificare a aspectelor de eligibilitate aparținând unei alte structuri decât cea care realizează controalele ulterioare. În acest context, a susținut reclamanta, intimata-pârâtă nu avea competența de a stabili, cu ocazia unui control efectuat în perioada de monitorizare, încălcarea criteriilor de eligibilitate stabilite de lege pentru aprobarea cererii de finanțare.

Recurenta-reclamantă a susținut că procedura de control derulată de intimata-pârâtă este nelegală, din prespectiva faptului că verificările trebuie să se circumscrie mandatului primit în condițiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011. În cazul de față, mandatul a avut un obiect documentar, ce viza doar cererea de finanțare, contractul de finanțare și dosarul cererii de plată pentru tranșa I și II, nu și verificarea modului de derulare a procedurilor administrative anterioare încheierii contractului de finanțare și implementării proiectului.

În ceea ce privește termenul de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor, de 90 de zile de la data finalizării cercetării, recurenta a susținut că, potrivit art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, termenul este unul de decădere și că, nerespectarea lui de către intimata AFIR atrage nulitatea actelor efectuate după expirarea sa.

O altă critică de nelegalitate formulată de reclamantă se referă la greșita aplicare, de către pârâta AFIR, a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011, astfel cum au fost interpretate de CJUE în hotărârea pronunțată în cauza C 434/12 Slancheva sila EOOD, din perspectiva analizării elementului obiectiv și a celui subiectiv, necesare pentru a concluziona asupra creării de condiții artificiale. Expunând considerentele și soluția instanței europene, reclamanta a concluzionat în sensul că interpretarea CJUE este obligatorie pentru toate țările UE, că simpla existență a unor împrejurări comune nu este suficientă pentru a dovedi caracterul artificial al condițiilor necesare pentru plata ajutorului, astfel încât pârâta AFIR avea obligația de a face dovada unei coordonări intenționate între persoanele juridice și/sau un terț, în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Totodată, reclamanta a criticat și greșita aplicare, de către pârâta AFIR, a Notei directoare pentru auditori nr. 22, instrument de lucru pus la dispoziția statelor membre de către Comisia Europeană, în scopul identificării condițiilor artificiale. Astfel, pârâta a dispus sancționarea reclamantei pentru pretinse nereguli, întemeindu-și decizia de sancționare exclusiv pe existența unor elemente comune ale proiectelor, fără a verifica existența indicatorilor de fraudă. Or, din analiza notei directoare, rezultă că similitudinea proiectelor, sub aspectul existenței legăturilor de familie între beneficiari, nu reprezintă un indiciu de fraudă.

Recurenta-reclamantă a arătat că, în mod greșit instanța de fond a apreciat cu privire la opozabilitatea unor prevederi din Ghidul Solicitantului pentru accesarea Măsurii 112, în condițiile în care acest ghid reprezintă doar un material tehnic, documentar, ale cărui prevederi nu se regăsesc în actele normative publicate în Monitorul Oficial.

Recurenta a criticat neluarea în considerare, de către instanța de fond, a împrejurării că recurenta a depus întreaga documentație solicitată de funcționarii intimatei, iar aceștia au beneficiat sau puteau să beneficieze de suportul instituțiilor abilitate să furnizeze toate informațiile necesare pentru verificarea criteriilor de eligibilitate.

O ultimă critică formulată de reclamantă se referă la faptul că instanța de fond a confirmat susținerile intimatei, ignorând argumentele reclamantei, fiind incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., privitor la nemotivarea hotărârii atacate.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 29 martie 2017, intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale reiterând, în esență, apărările formulate în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. PFA este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Referitor la motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În susținerea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a apreciat că prima instanță nu a examinat argumentele pe care le-a expus prin actele procesuale depuse la dosarul cauzei, ci a analizat doar susținerile pârâtei AFIR, astfel încât sentința recurată nu este motivată.

Înalta Curte apreciază a fi nefondată această critică de nelegalitate, constatând că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părți și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este neîntemeiată.

Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză.

Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinței recurate corespund modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale cuprinse în actele administrative contestate, nu reprezintă o necercetare în fond a cauzei, în sensul celor susținute de recurenta-reclamantă, în condițiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu ușurință din lecturarea hotărârii.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

II.2. Referitor la motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând criticile formulate de reclamantă, Înalta Curte reține că acestea pot fi sintetizate astfel:

(i) încălcarea principiului securității raporturilor juridice, ca urmare a desfășurării unui control cu privire la aspecte premergătoare încheierii contractului de finanțare;

(ii) nelegalitatea procedurii de control desfășurată de către pârâtă, din două perspective:

- nerespectarea mandatului acordat autorității de control în condițiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011;

- nerespectarea termenului maxim de finalizare a acțiunii de control și de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor, în raport de prevederile art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011;

(iii) greșita aplicare, de către pârâta AFIR, a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011, în ceea ce privește analizarea condițiilor create în mod artificial, astfel cum au fost interpretate în jurisprudența CJUE, precum și greșita aplicare a Notei directoare pentru auditori nr. 22;

(iv) greșita aplicare a prevederilor Ghidului Solicitantului pentru accesarea Măsurii 112, din perspectiva lipsei caracterului de act normativ.

II.2.1. În motivarea criticii de nelegalitate referitoare la încălcarea principiului securității raporturilor juridice, recurenta-reclamantă a susținut imposibilitatea desfășurării unui control privitor la condițiile de eligibilitate ale proiectului, ulterior semnării contractului de finanțare, întemeindu-și argumentele pe dispozițiile art. 5 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014.

Înalta Curte constată că dispozițiile legale invocate se referă la una dintre atribuțiile de implementare tehnică a Programului național de dezvoltare rurală 2007-2013, stabilite de legiuitor în competența pârâtei, respectiv cea referitoare la "întreprinderea unor acțiuni privind promovarea, comunicarea, informarea și controlul, care să asigure buna derulare a proiectelor finanțate prin FEADR". Așadar, textul de lege nu reglementează și nu detaliază procedurile de control derulate de pârâta AFIR, neputând lămuri chestiunea litigioasă dedusă judecății, referitoare la întinderea verificărilor pe care autoritatea le poate realiza cu ocazia controlului desfășurat ulterior încheierii contractului de finanțare.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că, potrivit art. 5 alin. (3) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014, în cadrul atribuției de plată a Agenției intră și "efectuarea de controale, ori de câte ori se consideră necesar, la beneficiarii proiectelor finanțate prin FEADR, după efectuarea plății, pentru a stabili dacă eligibilitatea și condițiile acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă să fie respectate".

Totodată, prevederile art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanțare prevăd dreptul autorității contractante de a rezilia contractul și de a solicita beneficiarului restituirea sumelor primite ca finanțare, în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului.

În raport de dispozițiile legale și de prevederile contractului semnat de părți, Înalta Curte constată că obiectivele controlului derulat de intimata-pârâtă AFIR după efectuarea plății nu privesc doar aspecte ulterioare semnării contractului de finanțare, ci cuprind și verificarea cerințelor de eligibilitate și de selecție ale proiectului, înscrise în Planul de afaceri, care au fost avute în vedere la încheierea contractului de finanțare și care trebuie menținute pe toată perioada de valabilitate a contractului, astfel cum beneficiarul s-a obligat potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Anexa I la contractul de finanțare.

Pentru aceste considerente, constatând că, în cauză, nu se poate reține o încălcare a principiului securității raporturilor juridice, chestiunea dedusă judecății vizând, în realitate, nerespectarea de către reclamantă a unor dispoziții normative speciale și a obligațiilor contractuale asumate, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această critică de nelegalitate.

II.2.2. Înalta Curte va respinge, ca nefondate și criticile referitoare la nelegalitatea procedurii de control.

Înalta Curte constată că motivele de nelegalitate ale procesului-verbal contestat, referitoare la depășirea de către autoritatea de control a mandatului acordat în condițiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011 și la depășirea termenului maxim de finalizare a acțiunii de control și de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor, prevăzut de art. 21 alin. (23) din același act normativ, nu au făcut obiectul cererii de chemare în judecată (nici al contestației administrative), fiind expuse, pentru prima dată, în cuprinsul cererii de recurs.

Prin cererea de chemare în judecată adresată instanței de fond, recurenta-reclamantă a solicitat verificarea legalității actelor administrative prin prisma motivelor referitoare la: inexistența neregulii; încălcarea principiului securității juridice, sub aspectul caracterului nelegal al verificării cerințelor de eligibilitate după momentul semnării contractului de finanțare; nerespectarea principiului proporționalității; inopozabilitatea Ghidului Solicitantului pentru accesarea Măsurii 112.

Pe cale de consecință, apărările pârâtei s-au raportat exclusiv la aceste aspecte, iar instanța de fond a analizat nelegalitatea procedurii de control doar prin raportare la motivele din cuprinsul acțiunii, având în vedere că nu a fost învestită cu examinarea aspectelor referitoare la depășirea limitelor mandatului legal și la nerespectarea termenului legal de întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor.

Prin urmare, acest set de critici de nelegalitate nu poate face obiectul cercetării în recurs, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalității sentinței recurate și în cadrul căruia nu pot fi formulate pretenții noi, respectiv motive suplimentare de nelegalitate ale actelor administrative contestate.

II.2.3. Nefondate sunt și susținerile privitoare la greșita aplicare a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011, a Notei directoare pentru auditori nr. 22 și a principiilor statuate în jurisprudența CJUE, referitoare la analizarea condițiilor create în mod artificial.

Ca o primă observație, Înalta Curte constată că aceste argumente nu au fost expuse de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, însă, întrucât nu constituie critici noi de nelegalitate ale procesului-verbal contestat, ci considerente menite să sprijine motivul de nelegalitate referitor la inexistența neregulii, acestea pot fi examinate în recurs de către instanța de control judiciar, cu atât mai mult cu cât apărările formulate de pârâtă, în ambele cicluri procesuale, s-au întemeiat și pe dispozițiile din legislația europeană și pe jurisprudența CJUE indicate în cuprinsul cererii de recurs.

Este de necontestat caracterul obligatoriu al interpretării realizată de CJUE prin hotărârile pronunțate în cauzele cu care a fost învestită, astfel cum a sesizat și reclamanta, însă, în speță, Înalta Curte nu poate decela un caz de aplicare neconformă, de către autoritatea de control, a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011 și ale Notei directoare pentru auditori nr. 22, astfel cum au fost interpretate în jurisprudența CJUE.

De altfel, deși a redat, în cuprinsul cererii de recurs, într-o manieră amplă, considerentele CJUE cuprinse în hotărârea pronunțată la data de 12 septembrie 2013 în cauza Slancheva sila EOOD, insistând asupra caracterului lor obligatoriu, recurenta a omis a indica, concret, cum și în ce fel au fost nesocotite aceste considerente la emiterea procesului-verbal contestat. Singurele mențiuni se referă, într-o manieră generală, la faptul că pârâta AFIR a avut în vedere similitudini ale proiectelor și legături de familie între beneficiari, care nu pot avea semnificația creării unor condiții artificiale.

Din această perspectivă, Înalta Curte reține că neregula constatată de AFIR se referă la nerespectarea condițiilor de finanțare stabilite prin Ghidul Solicitantului pentru accesarea Măsurii 112, în sensul că reclamanta nu a preluat, integral, exploatațiile agricole deținute de înstrăinători (surorile reclamantei), cumpărând doar o parte a efectivului de animale deținut de acestea, iar divizarea exploatațiilor a condus la accesarea Măsurii 112 atât de către reclamantă, cât și de către unul dintre înstrăinători.

Prin urmare, în cauză nu s-a invocat o chestiune referitoare la similitudinea proiectelor sau la legăturile de familie dintre beneficiarii unor proiecte similare, ci la nerespectarea condițiilor de accesare a Măsurii 112, al cărei obiectiv viza, conform Ghidului Solicitantului, instalarea tinerilor fermieri, definită ca fiind activitatea de înființare și/sau preluare prin transfer de proprietate și/sau arendă/concesionare a unei exploatații agricole între 6-40 UDE. Totodată, în cuprinsul ghidului se arată că preluarea unei exploatații agricole reprezintă trecerea tuturor terenurilor agricole și a animalelor înregistrate în Registrul unic de identificare de la APIA sau în Registrul exploatațiilor de la ANSVSA/DSVSA/circumscripție veterinară de la cedent la cesionar, cu excepția locuinței și a terenului aferent locuinței (anexe gospodărești), iar fărâmițarea exploatațiilor agricole, în scopul creării în mod artificial de condiții necesare pentru a beneficia de aceste plăți și de a obține un avantaj, contravine obiectivelor FEADR.

Or, reclamanta nu a respectat prevederile Ghidului Solicitantului, preluând parțial exploatațiile agricole, oferind informații incomplete și declarând, în mod nereal, că îndeplinește condițiile de eligibilitate menționate în cererea de finanțare și anexele la aceasta, situație care intră sub incidența prevederilor art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanțare, sancționată cu rezilierea contractului de finanțare și retragerea sprijinului financiar nerambursabil.

După cum în mod corect a reținut și instanța de fond, în cuprinsul Planului de afaceri, reclamanta a menționat că exploatația este înființată în anul 2011, prin cumpărarea de pe piața liberă a unui efectiv de animale, fără a indica faptul că această cumpărare s-a realizat parțial, din două exploatații diferite, care nu au fost preluate integral. Acestor argumente, recurenta-reclamantă le-a opus susținerea privitoare la depunerea tuturor documentelor necesare pentru ca pârâta, eventual cu ajutorul altor instituții abilitate, să efectueze verificările referitoare la caracterul eligibil al proiectului. Însă această susținere nu poate fi primită, având în vedere că, independent de verificările pe care pârâta le efectuează cu privire la cererea de finanțare și documentația aferentă, reclamantei îi revine obligația de a-i aduce la cunoștință și de a-i pune la dispoziție autorității contractante toate informațiile și documentele pe care le deține cu privire la caracterul eligibil al proiectului.

Subsumat acestei critici, recurenta a învederat că nu-i aparține culpa întocmirii necorespunzătoare a documentației aferente proiectului finanțat, însă Înalta Curte reține că, pentru stabilirea existenței unei nereguli, este irelevantă persoana fizică/juridică autorizată care a consiliat și îndrumat reclamanta, consecințele întocmirii și depunerii unei documentații eronate/incomplete fiind suportate de beneficiarul finanțării.

În consecință, Înalta Curte apreciază că pârâta a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale și contractuale, constatând existența unei nereguli la încheierea contractului de finanțare, motiv pentru care va respinge, ca nefondat, și setul de critici vizând greșita aplicare a legislației europene și a jurisprudenței CJUE.

II.2.4. Înalta Curte apreciază a fi nefondată și critica referitoare la inopozabilitatea prevederilor Ghidului Solicitantului privind accesarea Măsurii 112.

În motivarea acestei critici, reclamanta a susținut caracterul informativ, neobligatoriu al prevederilor ghidului, apreciind, în esență, că nu-i poate fi opusă nerespectarea acestui material documentar.

Înalta Curte constată că, pentru a lămuri această chestiune, este necesar a se recurge la examinarea prevederilor H.G. nr. 224/2008 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanțate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală prin Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013, precum și pentru noile angajamente juridice încheiate în perioada tranzitorie până la aprobarea Programului Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020 ("H.G. nr. 224/2008").

Potrivit art. 2 alin. (2) lit. a) și din această hotărâre de guvern, Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR) reprezintă documentul programatic elaborat potrivit Regulamentului Consiliului (CE) nr. 1.698/2005, în baza căruia vor fi accesate sumele alocate României pentru perioada de programare 2007-2013, iar Ghidul Solicitantului reprezintă o detaliere tehnică și financiară a fiecărei măsuri și cuprinde setul de informații necesare solicitantului pentru pregătirea, derularea și implementarea proiectului, elaborat pentru fiecare măsură de către Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (actual AFIR), fiind disponibil la sediul central al APDRP, la centrele regionale ale APDRP și la oficiile județene ale APDRP, precum și pe site-ul APDRP și al Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Așadar, Ghidul Solicitantului reprezintă mai mult decât un simplu material documentar, informativ, cuprinzând, detaliat pentru fiecare măsură în parte, condițiile de accesare ale ajutorului financiar și obligațiile asumate de beneficiar, fiecare ghid cuprinzând și fișa tehnică a măsurii, precum și modelele cererii de finanțare, formularele declarațiilor pe proprie răspundere date de solicitanți, precum și modelul contractului de finanțare și al anexelor acestuia, aferent măsurii respective.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte constată că prevederile Ghidului Solicitantului fac parte din ordinea normativă a actelor care reglementează condițiile de acordare a ajutorului financiar, neputând fi primită susținerea reclamantei referitoare la inopozabilitatea Ghidului Solicitantului privind accesarea Măsurii 112, cu atât mai mult cu cât dispozițiile sale au fost urmate și de către reclamanta, la depunerea propriului proiect.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. PFA, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. PFA împotriva sentinței civile nr. 572 din 23 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 13 noiembrie 2019.