ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 791/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată formulată și înregistrată la data de 31 mai 2016 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. de dosar x/2016 reclamanta PFA A., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare, încheiat la data de 18 aprilie 2016 și înregistrat sub nr. x din 21 aprilie 2016, privind proiectul x din 16 iulie 2010, "Dezvoltarea și modernizarea exploatației pomicole", proces-verbal prin care, în mod nelegal și netemeinic, a fost stabilită o creanță bugetară în cuantum de 105.906,99 RON, până la pronunțarea instanței de fond.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 437/2016 pronunțată în data de 13 octombrie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta PFA A. în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, dispunând totodată și restituirea cauțiunii depusă cu recipisa de consemnare nr. x din 6 octombrie 2016, în cuantum de 4500 RON și cu recipisa de consemnare nr. x din 22 iulie 2016, în cuantum de 1080 RON ambele la B., la rămânerea definitivă a prezentei hotărâri.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinței civile nr. 437/2016 pronunțată de instanța de fond, a formulat recurs reclamanta PFA A. solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate și, rejudecându-se cauza, să se dispună suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 21 aprilie 2016, până la pronunțarea instanței de fond.

Prin cererea de recurs, recurenta a solicitat să se constate ca fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În cadrul criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. susține recurenta - reclamantă că instanța de fond nu a analizat și nu a motivat sentința pronunțată, raportat la motivele invocate în cererea de suspendare, argumentele reținute nefiind nimic altceva decât considerații teoretice asupra condițiilor vizând cazul bine justificat și paguba iminentă.

Menționează recurenta - reclamantă că întreaga motivare a sentinței instanței de fond se rezumă la opt paragrafe aflate în pagina nouă a sentinței și acestea fără nici o raportare la cele expuse în paginile precedente, starea de fapt și de drept inserată în cererea de suspendare, nefiind analizată nici măcar la nivel formal.

Apreciază recurenta - reclamantă că o expunere a unor principii și considerente teoretice nu poate suplini o motivare clară, adecvată și fără echivoc, argumentele reținute trebuind să rezulte dintr-o analiză clară, efectivă și concretă a celor invocate în cererea dedusă judecății.

În acest circumstanțe, sentința instanței de fond este nelegală, încalcă dispozițiile art. 6, art. 7, art. 8, art. 13, art. 14, art. 22 C. proc. civ., coroborat cu art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 din CEDO și art. 21 din Constituția României.

Cât privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susține recurenta - reclamantă că sentința instanței de fond, în mod nelegal absolutizează prezumția legalității de care se bucură actul administrative, ab inițio, întreaga motivare raportându-se la acest considerent, apreciat ca fiind imuabil și exonerator de analiza celor invocate în cererea de suspendare vizând aparența de nelegalitate a procesului-verbal.

Instanța de fond, în acaliza îndeplinirii condiției cazului bine justificat a eludat în totalitate următoarele, pronunțând o sentință nemotivată în fapt și în drept, lipsită de temei legal:

- încălcarea principiului contradictorialității și a dreptului la apărare, în contextual în care există diferențe majore, flagrante, ireconciliabile între constatările din procesul-verbal încheiat la locul investiției, măsurile propuse prin acesta și conținutul procesului-verbal, toate pretinsele nereguli fiind identificate ulterior, la birou, fără a se solicita un punct de vedere despre cele ce se voiau a fi inserate, explicații și documente justificative;

- încălcarea principiului legalității, încălcare ce rezultă în mod evident din faptul că pârâta nu a încadrat pretinsele nereguli în nicio dispoziție legală sau contractuală care să fie aplicabilă în cauză și care să permit analiza concordanței dintre starea de fapt și sancțiunea aplicată.

Susține recurenta - reclamantă că reținerea drept temei legal a unor prevederi din Ghidul Solicitantului, fișa Măsurii 112 și declarații este greșită, nelegală în condițiile în care acestea nu conțin descrierea acțiunilor/inacțiunilor ce pot constitui nereguli și reprezintă doar enunțuri cu caracter general.

Instanța de fond nu a analizat încălcarea acestui principiu, din perspectiva temeiurilor contractuale reținute la întocmirea procesului-verbal, temeiul care sunt pur formale, nu sunt incidente în cauză, sunt invocate în mod aleatoriu, alin. (1), anexa a) - prevederi generale și articolul 3 - reprezentând norme cu caracter general, fără absolut nici o legătură cu pretinsele nereguli imputate.

Abuzul, arbitrariul procesului-verbal și puternica îndoială asupra legalității acestuia rezultă în mod evident din invocarea faptului că s-a avut în vedere, în mod nelegal următoarea ipoteză. " Sprijinul acordat va fi recuperat dacă obiectivele finanțate nu sunt utilizate/folosite conform scopului destinat din obiectivul cererii de finanțare, dacă se modifică substanțial proiectul sau în cazul în care acestea își modifică destinația într-o perioadă de 3 ani după finalizarea proiectului (data ultimei plăți)", ipoteză infirmată atât de procesul-verbal întocmit la locul investiției în data de 27 ianuarie 2016, înscrisurile și documentele justificative aflate la dosarul cauzei, înscrisurile depuse în data de 13 octombrie 2016, toate ignorate de instanța de fond, soluția pronunțată în integralitatea ei reprezentând o formă fără fond.

Invocă în continuare recurenta - reclamantă încălcarea principiului proporționalității, principiu de drept comunitar, prevăzut de art. 5 din Tratatul Uniunii Europene și Protocolul 2 anexat la Tratatul de la Lisabona și care are o aplicabilitate obligatorie, făcând parte din ordinea juridică internă.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, susține intimata - reclamantă că reținerea instanței de fond în sensul că nu există indiciile declanșării unor proceduri de executare silită din partea intimatei asupra patrimoniului reclamantei, astfel că nu se poate reține iminența unei pagube, este nelegală, având în vedere dispozițiile art. 43 și art. 50 alin. (7) din O.U.G. nr. 66/2011, dispoziții conform cărora procesul-verbal de constatare și stabilirea creanței reprezintă titlu de creanță și are un caracter executoriu.

Și în cazul analizei acestei condiții instanța de fond motivează într-o manieră abstractă, teoretică, fără a se raporta la motivele invocate în cererea de suspendare a executării actului administrative - fiscal și care demonstrau caracterul ireversibil și imposibil de contracarat al pagubei produse.

Pentru aceste considerente, solicită admiterea recursului, casarea sentinței de fond și rejudecând cauza, să se dispună suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 21 aprilie 2016, până la data pronunțării instanței de fond.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenta - reclamantă a formulat întâmpinare intimata - pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, în cadrul căreia a solicitat respingerea recursului, cu consecința menținerii hotărârii atacate, ca fiind temeinică și legală.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta - reclamantă a formulat Răspuns la întâmpinarea formulată de intimate - pârâtă, în cadrul căruia menționează că apărările acesteia nu pot fi primite, acestea nepunând la îndoială motivele de nelegalitate invocate împotriva sentinței instanței de fond.

În ce privește motivul de recurs vizând îndeplinirea condiției cazului bine justificat, prin raportare la considerentele sentinței instanței de fond, susține recurenta - reclamantă că intimata nu răspunde în concret la criticile formulate, limitându-se la a reitera pretinsele nereguli, nereguli care sunt expuse într-o manieră ce u corespunde celor reținute în procesul-verbal de constatare, încercând astfel să determine o analiză subiectivă a acestora și să pună în imposibilitate instanța de a verifica respectarea principiilor contradictorialității, dreptului la apărare, legalității, irevocabilității, proporționalității, neretroactivității și siguranței și stabilității raporturilor juridice.

În ceea ce privește paguba iminentă, susține recurenta - reclamantă că apărările invocate de intimată prin întâmpinare nu răspund la motivele de recurs și sunt contrazise de emiterea titlului executoriu, somației și întocmirea procesului-verbal de sechestru, toate reprezentând acte de executare silită încheiate în temeiul unui proces-verbal vădit nelegal.

Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din Camera de Consiliu din data de 8 mai 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de ședință din Camera de Consiliu din data de 31 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecată pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor intimatei și a normelor legale aplicabile, Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivelor de nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., reținând în acest sens, în acord cu instanța de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză, nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care acesta se bucură, în cazul particular supus evaluării.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), instanța de control judiciar reține că:

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de reclamantă în dovedirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat; prima instanță reținând corect situația de fapt, în limitele impuse de această procedură și, totodată, realizând o încadrare juridică adecvată.

Astfel, analizând sentința recurată, din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., raportându-se la cerința neprejudecării fondului, Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe, de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca neîntemeiată, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în vigoare, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Verificând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplinește condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că argumentele recurentei - reclamante, în sensul că "instanța de fond nu a analizat și nu a motivat sentința pronunțată raportat la motivele invocate în cererea de suspendare", nu pot fi reținute deoarece, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

În jurisprudența sa constantă Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare), etc.

Dat fiind caracterul sumar al analizei pe care instanța o poate face în procedura soluționării cererii de suspendare a actului administrativ, Înalta Curte constată că instanța de fond a procedat întocmai, analizând actul a cărui suspendare se solicită în limitele prevăzute de normele legale în vigoare. Faptul că instanța nu a putut analiza toate argumentele formulate de recurenta - reclamantă în dovedirea cazului bine justificat, ci doar pe cele ce permiteau o analiză de suprafață, nu înseamnă că hotărârea instanței este nemotivată.

Astfel cum reiese din conținutul considerentelor încheierii recurate, instanța de fond, în mod judicios și-a limitat cercetarea doar la acele argumente ce pot fi analizate la nivel de aparență, făcând o analiză de suprafață a actului a cărui suspendare se solicită, în privința celorlalte argumente aceasta reținând că urmează să facă obiectul controlului de legalitate pe fond.

Este lesne de observat că prima instanță a arătat, în considerentele sentinței recurate, că nu pot fi decelate ușor motivele de nelegalitate a procesului-verbal contestat, care să determine luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării sale, iar în lipsa unei vădite aparențe de nelegalitate, nu poate intra în cercetarea aprofundată a temeiurilor pe care și-a construit recurenta - reclamantă cazul său bine justificat, nefiind permis, în procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se confunde analiza sumară a cererii de suspendare cu soluționarea pe fond a cererii în anulare a actului administrativ pretins vătămător pentru titularul acțiunii.

Așadar, procedura sumară de cercetare a unui act administrativ-fiscal realizată pe baza unei cereri de suspendare a executării se grefează pe analiza în aparență a unor motive de nelegalitate a respectivului act, ceea ce nu se confundă cu o cercetare a legalității respectivului act administrativ-fiscal.

Totodată, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, în cauza de față, Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță; lipsa de motivare neputând fi reținută, raportat la sentința atacată. Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea.

Astfel, reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților.

O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa și să ofere toate garanțiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părților, cât timp raționamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar și în condițiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele.

Astfel, așa cum s-a statuat în paragraful 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei.

În consecință, instanța de control juridiciar constată că hotărârea respectă exigențele cerute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. pentru a fi considerată motivată, în raport și de prevederile art. 6 din Convenția E.D.O și de art. 21 din Constituția României.

O astfel de motivare permite exercitarea controlului ierarhic superior asupra legalității sale, asigurând, totodată, garanțiile necesare pentru efectivul acces la justiție și pentru evitarea arbitrariului în soluționarea cauzei.

Prin urmare, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recursul declarat de recurenta - reclamantă este nefondat.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că, față de obiectul litigiului dedus prezentei judecăți, în practica judiciară s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004, prevede în art. 14 și 15, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ), actele bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Înalta Curte constată că, în prezenta cauză, instanta de fond a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor legale, reținând că recurenta nu a făcut dovada îndeplinirii celor două condiții prevăzute de lege pentru suspendarea actelor.

Astfel, instanța de control judiciar reține că reclamanta, prin cererea de chemare în judecată, invocă, în esență, nemotivarea în fapt și în drept a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. De asemenea, reclamanta a mai susținut că procesul-verbal este întocmit cu încălcarea principiilor legalității, proporționalității, prevalenței substanței asupra formei, contradictorialității și dreptului la apărare.

Analizând susținerile recurentei - reclamante referitoare la existența cazului bine justificat, Înalta Curte constată că prima instanță, raportându-se la cerința neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenței dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenței unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că procesul-verbal nu este motivate în fapt și în drept, având în vedere tocmai faptul că această condiție a cazului "bine justificat" presupune ca, asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, fără a se analiza consecințele juridice pe care acesta le-a produs.

Instanța de control judiciar apreciază că indiciile de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Analizând sumar procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, ce face obiectul cererii de suspendare, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, constată că acesta, la nivel de aparență, conține toate elementele prevăzute de normele legale incidente, atât sub aspectul motivelor de fapt cât și al motivelor de drept ce au condus la emiterea titlului de creanță, cu indicarea în detaliu a clauzelor contractuale și a dispozițiilor legale incidente încălcate de beneficiar.

În mod temeinic, respectând cerința reprejudecării fondului, instanța de fond a reținut că analiza în concret a temeiniciei și legalității procesului-verbal excedează acestui cadru procesual, în care instanța trebuie să se limiteze la analiza unor indicii.

De asemenea, inclusiv verificarea tuturor principiilor invocate de recurenta - reclamantă, ca fiind încălcate prin emiterea procesului-verbal, impune o analiză a dispozițiilor legale pretins încălcate, nepermisă în această procedură, în care indiciile de nelegalitate invocate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Corectitudinea sau suficiența motivării actului administrativ nu pot fi analizate în procedura reglementată de art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004, în care se examinează doar sumar actul administrativ-fiscal în privința căruia se solicită suspendarea executării.

Or, în cauza de față, la nivelul de aparență specifică analizei judiciare proprii art. 14 din Legea nr. 554/2004, se observă că Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 18 aprilie 2916 și înregistrat sub nr. x din 21 aprilie 2016, a fost emis în forma prevăzută de lege, de autoritatea competentă, cu indicarea temeiurilor de fapt și de drept.

Prin urmare, în mod corect a reținut instanța de fond că, cel puțin la nivel aparent, actul administrativ este motivat, iar analiza de legalitate a acestuia presupune o cercetare în fond a cauzei, ce excedează competențelor instanței învestită în procedura cererii de suspendare a executării, fiind atributul instanței învestite cu acțiunea în anularea aceluiași act.

Instanța de control judiciar constată că, în ceea ce privește cazul bine justificat, acesta poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea și consistența dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în anularea actului, deoarece, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare, nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

În cauză, prima instanță, analizând sumar actul administrativ ce face obiectul suspendării și fără a antama fondul litigiului, în mod temeinic a apreciat că indiciile reclamantei, fiind în mare parte generice, nu au capacitatea de a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului; argumentele aduse de aceasta în susținerea cazului bine justificat, vizând temeinicia și legalitatea actului, respectiv încălcarea unor principii de drept, neputând fi analizate în cadrul acestei proceduri sumare.

Existența cazului bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerință și interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei; instanța procedând tocmai la o analiză sumară a legalității actului a cărui suspendare se solicită, fără a intra în cercetarea fondului.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că, prin Sentința civilă nr. 220/2017 din 5 aprilie 2017 pronunțată în Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins, ca fiind nefondată, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă, prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 17125 din 21 iunie 2016 dar și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 18 aprilie 2016 și înregistrat la AFIR sub nr. x din 21 aprilie 2016, acest din urmă act administrativ fiscal făcând obiectul prezentei cereri de suspendare.

Deși nu este definitivă, această soluție constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, până la soluționarea recursului.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță, în raport de susținerile părților, a realizat, în limitele învestirii sale, o examinare sumară a situației de fapt și de drept invocate de reclamantă, pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității procesului-verbal a cărui suspendare face obiectul prezentei judecăți, recurenta- reclamantă neoferind indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce privește condiția evitării producerii unei pagube iminente, Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că nu orice diminuare a patrimoniului este echivalentă, din punct de vedere juridic, cu o pagubă, ce trebuie să reprezinte o diminuare "ilicită" a patrimoniului.

Înalta Curte reține că valoarea (cuantumul) sumei ce trebuie restituită și caracterul executoriu al actului administrativ, invocate de recurenta-reclamantă în susținerea condiției pagubei iminente, nu reprezintă în sine un motiv pentru acordarea suspendării și nu pot face dovada prin ele însele a îndeplinirii cerinței referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente, ci se impune analizarea îndepliniri acestei condiții pe baza împrejurărilor de fapt și de drept, neprobate de parte.

Din interpretarea logico-gramaticală a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la alineatele următoare și la definiția dată de art. 2 lit. ș) din același act normativ, rezultă că măsura suspendării, astfel cum a fost avută în vedere de legiuitor, reclamă caracterul iminent al prejudiciului. Din această perspectivă, reclamanta, care susține că "executarea creanței din procesul-verbal ar conduce la distrugerea investiției, activitatea din cadrul exploatației pomicole fiind imposibil de continuat (lucrări agricole, tratamente)" nu a făcut dovada că riscul invocat este unul actual sau iminent, ci doar eventual.

Totodată, instanța de control judiciar nu poate face abstracție de faptul că, de principiu, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că, a nu executa un act administrativ emis în baza legii, echivalează cu a nu executa legea.

Este adevărat că restituirea sumei de 105.906,99 RON, de către recurenta - reclamantă afectează patrimoniul acesteia și, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului echivalează cu o pagubă însă, Înalta Curte reține că acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumția de legalitate, astfel că măsura are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

Pe de altă parte, constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat, în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, prima instanță a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor actului administrativ emis de intimata - pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat și a unei pagube iminente, hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de respingere a cererii de suspendare este întemeiată.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta PFA A., ca nefondat, sentința pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Persoană fizică autorizată A. împotriva Sentinței nr. 437/2016 din 13 octombrie 2016 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM