ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 560/2020

Ședința publică din data de 4 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava sub nr. x/2017 la data de 30.01.2017, reclamanta S.C. A. S.R.L. Botoșani a solicitat în contradictoriu cu pârâții Guvernul României București, Ministerul Transporturilor București, și Consiliul Județean Botoșani - prin președinte, ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună anularea poziției 112 din H.G. nr. 782/2014 publicată în Monitorul Oficial nr. 707bis/29.09.2014, prin care drumul interior 120 a fost transformat în drumul comunal DC 47.

Soluția instanței de fond

Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 108 din 22 iunie 2017, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Județean Botoșani, și a Ministerului Transporturilor București, invocată de pârâtul Consiliul Județean, respectiv de instanță din oficiu, respingând acțiunea formulată în contradictoriu cu aceștia, ca fiind formulată față de persoane fără calitate procesuală pasivă.

De asemenea, a respins excepția inadmisibilității pentru depunerea tardivă a plângerii prealabile, sau a tardivității acțiunii, invocate de pârâtul Consiliul Județean Botoșani, respingând, deopotrivă și acțiunea având ca obiect anulare act administrativ formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin reprezentant legal B., în contradictoriu cu Guvernului României, ca nefondată.

Calea de atac exercitată

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs împotriva hotărârii instanței de fond, solicitând casarea acesteia pentru următoarele motive:

Printr - un prim motiv, recurenta invocă motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., ce reglementează situația când hotărârea a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sanctiunea nulității.

Invocând dispozițiile art. 20 din Codul d eprocedură civilă, susține recurenta că, în cauză, judecătorul fondului a încălcat 2 principii fundamentale ale procesului civil, respectiv dreptul la un proces echitabil (art. 6 C. proc. civ.) și principiul aflării adevărului (art. 22 C. proc. civ.), susținând că respingerea nemotivată a unei probe solicitate face ca hotărârea să fie nelegală si netemeinică, deoarece nu se poate verifica ratiunea pentru care probele solicitate au fost respinse.

În dezvoltarea acestui motiv, arată recurenta că, prin încheierea din 8 iunie 2017, Curtea de Apel Suceava a respins proba cu expertiză "apreciind că, față de obiectul cauzei si probele deja depuse, aceasta nu este necesară în cauză".

Consideră astfel că această încheiere este nemotivată sau cel mult insuficient motivată, ceea ce înseamnă că, în realitate cererea sa nu a fost examinată în mod echitabil, instanța de fond nemotivând de ce "obiectul cauzei" ar exclude admisibilitatea si pertinenta probei cu expertiză.

Consideră că argumentul "probelor deja depuse' este contrar rolului judecătorului în aflarea adevărului care presupune și administrarea probelor în scopul de "a preveni orice greseală" în stabilirea faptelor și aplicarea corectă a legii (art. 22 C. proc. civ.), proba cu expertiză fiind necesară și pertinentă cauzei, în conditiile în care la acel termen din 8 iunie 2017 a depus adresa nr. x/07.06.2017 emisă de Consiliul Judetean Botosani în care se mentionează că în plansa P.U.G. al comunei Hlipiceni "drumul comunal DC 47 cu traseul DIV 28B (Flămânzi) - Prisăcani - Odaia Veche Hlipiceni (DJ 282) nu este marcat într-un mod clar, prin urmare nu putem să vă comunicăm dacă drumul DC 47 trece prin incinta fostei C.".

La acelasi termen, susține partea că a depus plansa respectivă întocmită în anul 1997 de S.C. "D." S.A. Botosani 1a cererea Consiliului Local al comunei Hlipiceni în anul 1997 din care rezultă însă, în mod clar, că traseul în anul 1997 al DJ 282, anterior clasării încadrării în DC 47, nu traversa Ferma "Odaia Veche".

Prin cel de-al doilea motiv de recurs, reclamanta susține că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.).

În susținerea acestuia, recurenta - reclamantă menționează că S.C. "A." S.R.L. este proprietarul fermei "Odaia Veche" situatä pe raza comunei Hlipiceni, jud. Botoșani, care include și terenul identic parcelei cadastrale x in suprafață de 383 m.p., dreptul de proprietate fiind dobândit prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/16.04.2002.

Vânzătorul S.C. "E." S.A. Albeștiti, jud. Botosani a fost proprietarul acestui teren, conform certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. 1562 din 26 ianuarie 1996 emis de Ministerul Agriculturii si Alimentatiei în baza Legii nr. 15/1990 si a H.G. nr. 834/1991 (parcela nr. 120), așadar, terenul vânzătorului său era proprietatea privată a acestuia și nu era trecut, la data dobândirii (1996), în proprietate publică.

Mai susține recurenta că, din înscrisurile anexate, respectiv H.G. nr. 1129/8 noiembrie 1996 și planul de situație anexă privind DJ 282 C, rezultă în mod evident că traseul drumului respectiv nu trecea, la data de 8 noiembrie 1996, când a fost adoptat actul normativ, prin incinta fermei "Odaia Veche", acest aspect rezultând și din planșa anexată documentatiei P.U.G. al comunei Hlipiceni, planșă întocmită în anul 1997 de S.C. "D." S.A. Botoșani, depusă la termenul din 8 iunie 2017, fiind evident că dispozitiile art. 8 din O.G. nr. 43/1997 nu sunt aplicabile terenului in litigiu.

Acest teren nu poate face obiectul proprietății publice, asa cum afirmă instanța de fond, întrucât nu a fost dobândit prin niciunul din modurile prevăzute de lege. (art. 6, 7 din Legea nr. 213/1998; art. 859, 860 si 863 din noul C. civ.) iar în lipsa unei exproprieri pentru cauză de utilitate publică, terenul din incinta fermei proprietatea sa a fost nelegal inclus in dreptul de proprietate publică prin efectul legii (art. 8 din O.G. nr. 43/1997 si anexa III la Legea nr. 213/1998), prin incorporarea acestuia în traseul DC 47 in baza H.G. nr. 782/2014 de modificare a H.G. nr. 540/2000.

Consideră astfel că se impune anularea pozitiei 112 din H.G. nr. 782/2014 prin care terenul proprietatea sa, în suprafață de 383 m.p. identic parcelei 120 (drum interior) parcelei cadastrale nr. x a fost inclus în drumul comunal nr. 47 prin încălcarea legii (art. 859, 860 $i 863 noul C. civ.) si a Constitutiei Romaniei care prin art. 44 garantează dreptul de proprietate privată.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului

Apărarea formulată în cauză

Intimații - pârâți Ministerul Transporturilor, Consiliul Județean Botoșani și Guvernul României au formulat întâmpinări la recursul promovat de recurenta - reclamantă.

Prin întâmpinarea sa, intimatul Ministerul Transporturilor a susținut în esență că, față de soluția instanței de fond, de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități, ridicată din oficiu, raportat și la faptul că recurenta - reclamantă prin recursul formulat nu a contestat și această soluție, aceasta a devenit definitivă prin nerecurare, în temeiul dispozițiilor art. 634 C. proc. civ., dobândind astfel autoritate de lucru judecat.

Pentru aceste considerente a solicitat respingerea recursului și menținerea dispozițiilor sentinței recurate, în ceea ce privește Ministerul Transporturilor.

La rândul său, intimatul Consiliul Județean Botoșani, a solicitat respingerea recursului, ca netemeinici și nelegal.

A considerat că instanța de fond, în mod legal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități reținând că nu este emitentul actului normativ în cauză.

Și în ceea ce privește fondul cauzei, a susținut că instanța de fond a concluzionat în mod corect că drumul public DC 47 face legătura între Flămânzi (DN 28B) - Prisăcani - Odaia Veche - Hlipiceni (DJ282) și acest traseu traversează C. pe o lungime de 383 mp, ce se suprapune cu drumul interior DI 120.

În ceea ce privește primul motiv de recurs formulat de recurentă, susține intimatul că atât sentința pronunțată în data de 22.06.2017 cât și încheierea din 08.06.2017 sunt motivate, ceea ce nu denotă o încălcare a dreptului la un proces echitabil, cum eronat susține recurenta, instanța de fond respingând în mod corect proba cu o nouă expertiză.

Și în ceea ce privește cel de-al doilea motiv de recurs, susține intimatul că instanța de fond a concluzionat corect că acțiunea este nefondată întrucât H.G. nr. 782/2014 este legală, din perspectiva modului de dobândire a dreptului de proprietate publică al statului asupra terenului în litigiu.

La rândul său, intimatul - pârât Guvernul României, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat și menținerea sentinței de fond, ca fiind legală și temeinică, instanța de fond reținând corect că terenul în cauză asupra căruia reclamanta se pretinde proprietar vizează un drum public, statuat astfel în temeiul legii, reclamanta neputând astfel dobândi un drept de proprietate asupra acestui drum, ceea ce înseamnă că hotărârea de guvern atacată a fost emisă în condițiile legii.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluție s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 04 februarie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor expuse, a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

În prealabil, Înalta Curte reține că soluția dată de instanța de fond, în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Județean Botoșani, invocată de acesta, respectiv a Ministerului Transporturilor, invocată din oficiu de instanță, a căpătat caracter definitiv, nefiind criticată de autoritatea recurentă - reclamantă prin recursul ce face obiectul pricinii dedusă judecății.

Cum nici soluția de respingere a excepției inadmisibilității, pentru depunerea tardivă a plângerii prealabile, sau a tardivității acțiunii, invocată de pârâtul Consiliul Județean Botoșani, nu a fost recurată și aceasta a rămas definitivă la data expirării termenului de recurs.

Procedând în continuare la analizarea criticilor formulate de recurentă, ce vizează exclusiv soluția de respingere a acțiunii de anulare a poziției 112 din H.G. nr. 782/2014, constată Înalta Curte că, în ceea ce privește criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., acestea sunt nefondate, nefiind încălcate de către judecătorul fondului principiul dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 și principiul aflării adevărului, prevăzut de art. 22 din C. proc. civ., cum greșit susține recurenta.

Constată astfel instanța de control judiciar că, în cadrul acestui motiv de casare, recurenta a criticat soluția de respingere a probei cu expertiză solicitată de parte, aceasta măsură fiind dispusă de instanța de fond prin încheierea de dezbateri din data de 08 iunie 2017, ce face parte integrantă din sentința nr. 108 pronunțată la data de 22 iunie 2017.

În cadrul încheierii de dezbateri din data de 08 iunie 2017 instanța de fond a respins proba cu expertiză, solicitată în cauză de reclamantă, cu motivarea că, față de obiectul cauzei și probele deja depuse, aceasta nu este necesară în cauză. Cu privire la această probă, judecătorul fondului a adus argumente suplimentare în cadrul considerentelor hotărârii, din care face parte, de altfel și încheierea din 08 iunie 2017, reținând că " efectuarea unei noi expertize ... care să tindă a stabili că de fapt DI 120 și DC 47/DJ282 au trasee diferite, și deci să verifice din nou dacă există identitate între drumul DI 120 și DC 47, nu s-ar putea face decât cu încălcarea puterii de lucru judecat a hotărârii în revendicare - de vreme ce, prin ipoteză, dacă s-ar statua că DC 47/DJ 282 ar fi avut alt traseu decât DI 120, întreaga hotărâre în revendicare ar fi aruncată în desuetudine."

Înalta Curte nu poate reține astfel critica recurentei, în sensul că încheierea este nemotivată sau " cel mult insuficient motivată", din considerentele acesteia rezultând cu ușurință motivul respingerii probei cu expertiză.

Constată, de altfel, instanța de control judiciar că, în mod corect judecătorul fondului a respins această probă, nefiind utilă în soluționarea prezentei cauze, pe de o parte, raportat la obiectul litigiului, ce constă în anularea (parțială) a unei Hotărâri de Guvern și, pe de altă parte, raportat la scopul urmărit de recurenta - reclamantă, ce tinde a stabili că, de fapt, DI 120 și DC 47/DJ 282 au trasee diferite, ce ar fi avut drept consecință încălcarea puterii de lucru judecat a hotărârii în revendicare ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2013, în condițiile în care, în raportul de expertiză întocmit în respectivul dosar (dosarul Judecătoriei Botoșani) expertul a constatat că, pe o suprafață de 383 m, drumul DI 120 se suprapune cu DC 47, traversând Ferma " Odaia Veche" .

Având în vedere că instanța de fond și-a întemeiat soluția nu doar pe baza unui înscris, ci în urma coroborării tuturor probelor administrate în cauză, constată Înalta Curte că, în mod corect aceasta a luat în calcul concluziile raportului de expertiză efectuat în dosarul nr. x/2013 al Judecătoriei Botoșani, fiind vorba de același aspect tranșat definitiv în acest dosar, efectuarea unei noi expertize în care să se verifice din nou dacă există identitate între drumul DI 120 și DC 47, nefiind necesară, astfel cum corect și judecătorul fondului a apreciat.

Astfel, în contextul în care a fost stabilită identitatea dintre DI 120 și DC 47, în cadrul acțiunii în revendicare ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2013, judicios prima instanță a reținut că o nouă verificare a aceluiași aspect ar încălca puterea de lucru judecat a hotărârii în revendicare și, dacă, prin ipoteză, s-ar statua că DC 47/DJ 282 ar fi avut alt traseu decât DI 120, astfel cum tinde recurenta - reclamantă, întreaga hotărâre în revendicare ar deveni desuetă.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că soluția de respingere a probei cu expertiză este legală, fiind motivată corespunzător, nefiind identificată încălcarea de către judecătorul fondului a celor două principii fundamentale ale procesului civil: dreptul la un proces echitabil și principiul aflării adevărului, prevăzute de art. 6 și 22 din C. proc. civ., invocate de recurenta - reclamantă, criticile acesteia pe acest aspect fiind astfel neîntemeiate.

În ceea ce privește cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază, de asemenea, nefondat, reținând că regimul juridic al drumului ce face obiectul judecății a fost inițial definit prin Hotărârea de Guvern nr. 112 din 8.11.1996, drumul fiind clasificat la început ca drumul județean DJ 282.

De altfel, prin această hotărâre de guvern (nr. 1129/1996) au fost clasate 4 drumuri publice din județul Botoșani, printre care și DJ 282C: DN28 B - Flămânzi - Prisăcani - Odaia - Hlipiceni - DJ 282, cu o lungime totală de 25.300 km. Ulterior, în temeiul art. 12 din O.G. nr. 43/1997, care prevedea că încadrarea în categorii funcționale a drumurilor comunale se face prin hotărâre a guvernului, prin Hotărârea Guvernului nr. 540/2000, drumul județean DJ282 a fost încadrat în categoria drumurilor comunale de pe raza comunei Hlipiceni, respectiv ca DC 47 cu traseul: DN28 B Flămânzi - Prisăcani - Odaia Veche - Hlipiceni (DJ 282), având aceeași lungime de 25.300 km și același traseu, acest act normativ indicând expres la punctul 112 că DC 47 este fostul DJ 282.

În ce privește Hotărârea de Guvern nr. 782/2014, a cărei anulare face obiectul prezentului litigiu, constată Înalta Curte că, prin aceasta nu a fost schimbat în nici un mod regimul juridic al drumului în cauză - DC47 - modificarea constând de fapt în renumerorarea Anexei 3, justificată de introducerea unui număr de 31 de drumuri comunale, în urma căreia numărul de ordine 81 (la care era înscris inițial drumul DC 47) a devenit în Hotărârea Guvernului nr. 782/2014, poziția 112, însă indicativul DC47, originea, destinația și lungimea au rămas neschimbate.

Astfel, în mod legal judecătorul fondului a rețint că terenul în cauză, fiind aferent unui drum public, regimul proprietății este cel al proprietății publice, în temeiul legislației în materie, prin urmare, DC 47, pe lungimea de 383 m, ce traversează C., lungime pe care se suprapune cu DI 120, face parte din proprietatea publică a comunei Hlipiceni, fiind inventariat în domeniul public al comunei Hlipiceni prin Hotărârea Consiliului Local nr. 37/26.09.2013.

Se constată, așadar, că regimul juridic al drumului în speță a fost reglementat de dispozițiile H.G. nr. 112/1996, O.G. nr. 43/1997 coroborate cu H.G. nr. 540/2000, aceste acte normative fiind anterioare contractului de vânzare-cumpărare nr. x/16.04.2002, invocat de recurenta - reclamantă, inclusiv apariției H.G. nr. 782/2014, prin care regimul juridic al drumului a fost menținut, DC 47 fiind renumerotat de la poziția 81 la poziția 112, păstrându-se originea, destinația și lungimea drumului.

În condițiile în care terenul în cauză face parte din domeniul public al statutului, acesta prezintă caracteristicile specifice dreptului de proprietate publică.

Ori, este evident că inalienabilitatea bunurilor care constituie obiect al dreptului de proprietate publică impune nu numai soluția interdicției înstrăinării lor, ci, ca o consecință, și imposibilitatea dobândirii acestora de către terți prin oricare alt mod de dobândire reglementat de lege.

Reține instanța de control judiciar că, noțiunea de inalienabilitate trebuie înțeleasă în accepțiunea sa de drept civil, în sensul că dreptul de proprietate publică nu poate fi înstrăinat și dobândit prin mijloace de drept privat. Cât timp inalienabilitatea bunurilor din domeniul public este o regulă constituțională, ea nu poate fi înfrântă prin nici un alt act juridic, actele juridice care anihilează caracteristicile dreptului de proprietate publică fiind nule absolut.

Astfel, în mod legal judecătorul fondului a reținut că vânzătoarea reclamantei, S.C. E. S.A., nu putea fi proprietara asupra acestui bun, cu regim de bun public și nu putea astfel transmite acesteia mai departe proprietatea asupra acestui drum DI120, în partea ce se suprapune cu DC47, contractul de vânzare - cumpărare autentificat sub nr. x/16.04.2002, cu privire la această porțiune, fiind nul absolut.

Cum terenul pretins de recurenta - reclamantă face parte din domeniul public al statului, prin efectul legii, se justifică includerea lui în inventarul aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 782/2014, prin urmare, soluția de respingere a cererii de anulare parțială, respectiv de modificare a acesteia, este legală, neputând fi reținut ca fiind incident în speța dedusă judecății nici motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată de instanța de fond este legală, criticile formulate de recurenta-reclamantă fiind nefondate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru argumentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. Botoșani, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. Botoșani împotriva sentinței nr. 108 din 22 iunie 2017 și a încheierii din 8 iunie 2017, ambele pronunțate de Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 4 februarie 2020.