ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 952/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 12 noiembrie 2021 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanții A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național Pentru Situații de Urgență, obligarea pârâtului la plata următoarelor sume de bani: 967 RON reprezentând jumătate din contravaloarea biletelor de avion, 450 euro reprezentând contravaloarea transportului cu microbuz pe ruta Basel-Cluj, 14,66 euro + 65,7 CHF reprezentând cheltuieli cu alimente pe parcursul drumului Basel-Cluj, 300 RON reprezentând contravaloarea transportului de la graniță până în Cluj-Napoca, 6000 euro (2000 euro pentru fiecare) reprezentând daune morale pentru că s-a refuzat, în data de 13.02.2021, îmbarcarea reclamanților în avionul D. W6-3372, pe ruta Basel-Mullhouse-Freiburg (BSL) - Cluj-Napoca (CLJ), în intervalul orar 15:00-18:05, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 82 din data de 18 martie 2022, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B. și C. în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență ca nefondată, reținând că nu sunt îndeplinite condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale pentru emiterea unui act administrativ nelegal și vătămător, reglementate de legea contenciosului administrativ.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la punctul I.2. de mai sus au declarat recurs reclamanții A., B. și C., prin care, invocând incidența cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 și 8 C. proc. civ., au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, admiterea acțiunii, cu cheltuieli de judecată în fond și recurs. În susținerea căii de atac promovate, recurenții au învederat că fapta ilicită există, iar decizia nr. 3479/09.06.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în dosarul nr. x/2021, publicată în M.Of. nr. 597/15.06.2021 își produce efectele și în prezentul dosar. Au arătat, în esență, recurenții că prima instanță a aplicat eronat prevederile art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, câtă vreme doar deciziile Curții Constituționale de admitere sunt definitive și obligatorii, iar nu și cele de respingere a excepțiilor de neconstituționalitate. În opinia recurenților, întrucât lipsa de obligativitate vizează și considerentele unor astfel de hotărârilor, în mod eronat prima instanță a dat eficiență, în cauza pendinte, considerentelor deciziilor nr. 126/2015 și nr. 602/2019 pronunțate de Curtea Constituțională, ce sunt decizii de respingere a excepțiilor de neconstituționalitate. De asemenea, citând paragrafe din Decizia nr. 126/2015, recurenții au subliniat că deciziile evocate de prima instanță nu clarifică expres situația litigiilor demarate ulterior publicării hotărârii judecătorești de anulare a actului normativ în Monitorul Oficial, motiv pentru care au opinat că plângerile prealabile și, consecutiv, acțiunile introduse ulterior unei astfel de publicări ar trebui analizate prin prisma noului cadru normativ. Urmare unei redări a considerentelor deciziei nr. 10/2015 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și a dispozitivului și considerentelor de la pct. 72-74 ale decizia nr. 77/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, recurenții au argumentat în sensul că anularea unui act normativ produce aceleași efecte precum o decizie a Curții Constituționale de admitere a unei excepții de neconstituționalitate, întrucât sintagma "sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor" utilizată atât de Constituție, cât și de Legea nr. 554/2004, nu poate primi decât o interpretare unitară. Din această perspectivă, recurenții au subliniat că prin hotărârea nr. 77/2017 Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut că o decizie a CCR își produce efectele și în cauzele înregistrate pe rolul instanțelor ulterior publicării în Monitorul Oficial, motiv pentru care, în mod similar, în opinia recurenților, hotărârea judecătorească de anulare a unui act normativ va produce efecte și în cauzele înregistrate pe rolul instanțelor ulterior publicării în Monitorul Oficial a hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ cu caracter normativ. Printr-un alt set de critici, recurenții au arătat că nu a existat o culpă concurentă a acestora, întrucât nu a existat vreun text de lege care să îi fi obligat să efectueze demersuri de informare, CNSU având obligația să publice hotărârea nr. 9/11.02.2021 în Monitorul Oficial, pentru ca aceasta să existe și să le fie opozabilă, demers pe care intimatul - pârât nu l-a întreprins. Mai mult, recurenții au argumentat și în sensul că hotărârea CNSU era nelegală și inoportună intrinsec, aspect care însă nu mai poate fi supus cenzurii instanțelor de judecată. Nu în ultimul rând, recurenții au arătat că au verificat anterior zborului spre România, site-ul MAE, iar acolo nu era menționată cerința testelor PCR.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Comitetul Național pentru Situații de Urgență a invocat, în principal, nulitatea recursului pentru neîndeplinirea obligației de achitare a taxei de timbru și a celei de motivare a căii de atac, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca temeinică și legală. Din perspectiva excepției nulității pentru netimbrare, intimatul a evocat incidența prevederilor art. 197 C. proc. civ. și a art. 24 din O.U.G. nr. 80/2013, precum și obligația recurenților de a se conforma unor astfel de prevederi normative, iar sub aspectul nulității recursului pentru nemotivare, intimatul a apreciat că motivele invocate de recurenți, astfel cum au fost prezentate prin simpla enumerare, nu au fost dezvoltate raportat la considerentele reținute de instanța de fond. De asemenea, din perspectiva aspectelor de fond, intimatul a susținut, în esență, că prima instanță a aplicat și interpretat corect prevederile art. 23 teza I din Legea nr. 554/2004.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare formulat, recurenții - reclamanți A., B. și C. au solicitat respingerea excepțiilor nulității recursului pentru netimbrare și nemotivare, iar în privința fondului au solicitat înlăturarea apărărilor formulate de intimat, ca neîntemeiate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 5 iulie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 22 februarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente și aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanții A., B. și C. este nefondat, pentru următoarele considerente: a. Cu titlu prealabil, Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Comitetul Național pentru Situații de Urgență, ca neîntemeiată, constatând că, deși cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. au fost invocate de recurenți într-o manieră pur formală (astfel cum se va arăta în paragrafele ulterioare), argumentele de ordin critic formulate în memoriul de recurs privind o pretinsă nerespectare a autorității și a puterii de lucru judecat a deciziei nr. 3479/09.06.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și o pretinsă încălcare sau aplicare greșită a normelor privind răspunderea patrimonială de drept administrativ, prezintă structura necesară spre a fi calificate drept critici de nelegalitate prin care recurenții tind la evocarea cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ.. Or, astfel de critici sunt suficiente spre a se aprecia că recurenții și-au îndeplinit obligația de a motiva calea de atac promovată și pentru a nu fi aplicată sancțiunea nulității recursului. b. Cât privește calea de atac exercitată în cauză de recurenții - reclamanți, instanța de control judiciar observă (în mod contrar celor evocate de aceștia prin răspunsul la întâmpinare) că, deși recursul a fost întemeiat, în drept, pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 și 8 C. proc. civ., motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. au fost invocate (după cum s-a arătat și mai sus) doar formal, câtă vreme, prin criticile expuse în memoriul de recurs, recurenții nu au invocat faptul că hotărârea atacată nu ar cuprinde motivele pe care aceasta se întemeiază sau că ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei și nici nu au învederat care sunt regulile de procedură a căror nerespectare ar atrage sancțiunea nulității ori demersul prin care instanța ar fi încălcat astfel de reguli. În raport de astfel de aspecte, Înalta Curte apreciază că nu poate fi realizată o analiză a legalității hotărârii primei instanțe din perspectiva unor astfel de cazuri de casare. De altfel, chiar dacă s-ar trece peste aspectele învederate anterior, Înalta Curte apreciază că nu se poate reține o nerespectare, de către prima instanță, a obligațiilor ce îi incumbau în virtutea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., judecătorul fondului respectând rigorile sus indicatului text normativ, câtă vreme sentința atacată cuprinde argumente care demonstrează că prima instanță a analizat în mod adecvat susținerile reclamanților, indicând elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, cu expunerea silogismului logico - juridic ce a stat la baza soluției pronunțate. Rațiunile avute în vedere de prima instanță sunt clare, lipsite de elemente contradictorii și conforme naturii cauzei, obligația instanței de a-și motiva hotărârile netrebuind a fi înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat de părți pentru a fi respectate cerințele procesului echitabil. Este suficient ca motivarea să evidențieze că judecătorul a examinat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (în acest sens fiind, spre exemplu, și aspectele reținute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României), potențiala lipsă a unui răspuns al instanței la fiecare argument al părții neputând fi calificată drept lipsă a motivării. Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerința existenței unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. De asemenea, nu pot fi identificate nici norme de procedură a căror nerespectare ar fi sancționată cu nulitatea și care să fi fost încălcate de prima instanță. c. Examinând, în continuare, sentința recurată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu sunt fondate nici criticile fundamentate pe incidența unui astfel de motiv de recurs, întrucât ipoteza vizată de acesta (ce privește autoritatea de lucru judecat) presupune îndeplinirea cerinței triplei identități cu efect asupra unei noi judecăți, în sensul că se opune ca aceeași cauză să fie din nou dedusă soluționării, fiind anterior pronunțată o hotărâre judecătorească între aceleași părți, asupra unei cereri având același obiect și aceeași cauză juridică. Or, între cauza pendinte și cea deferită soluționării în dosarul nr. x/2021 (în care a fost pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție decizia nr. 3479 din 9 iunie 2021) nu există tripla identitate impusă de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., câtă vreme respectiva cauză a avut, în primul rând, un cadru procesual diferit de cel al prezentului dosar (din care recurenții nu au făcut parte), precum și un obiect și o cauză diferite (constarea inexistenței/anularea Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 9/2021 în considerarea, printre altele, a încălcării prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, privind obligația de publicare în Monitorul Oficial al României). d. De asemenea, nefondate sunt și criticile subsumate de recurenți cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., modul în care prima instanță a interpretat și aplicat prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, în principal, dar și dispozițiile art. 23 din același act normativ, fiind împărtășit și de instanța de control judiciar. Printr-un prim set de argumente, recurenții au criticat valorificarea, în cauza pendinte, a considerentelor deciziilor Curții Constituționale nr. 126/2015 și nr. 602/2019, susținând, în esență, că au caracter obligatoriu doar considerentele deciziilor de admitere a excepțiilor de neconstituționalitate, categorie în care nu se încadrează cele două decizii antereferite. În mod contrar celor afirmate de recurenți, Înalta Curte reține că se impune a se da eficiență și considerentelor deciziilor Curții Constituționale prin care au fost respinse excepțiile de neconstituționalitate a art. 23 din Legea nr. 554/20041, întrucât considerentele pe care astfel de decizii se întemeiază dau o anume interpretare normei supuse controlului de constituționalitate. Astfel, interpretarea dată art. 23 din Legea nr. 554/2004 în privința efectelor pe care le produce hotărârea de anulare a actului administrativ se subsumează caracterului general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale, prevăzut de art. 147 alin. (4) din Constituție. Printr-un alt set de critici, recurenții au criticat maniera în care prima instanță a dezlegat chestiunea efectelor soluției de anulare a Hotărârii CNSU nr. 9/11.02.2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 597 la data de 15 iunie 2021, susținând că sintagma "au putere numai pentru viitor" din cuprinsul primei teze a art. 23 din Legea nr. 554/2004 trebuie să aibă o interpretare simetrică celei date sintagmei similare din cuprinsul art. 147 alin. (4) din Constituție. Înalta Curte este de acord cu susținerile recurenților în sensul unei interpretări simetrice a sintagmei, însă, din chiar aplicarea modului în care, în jurisprudența Curții Constituționale, a fost dezlegată chestiunea sensului acesteia, se rețin următoarele: Cu titlu preliminar, din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte constată că, la data de 12 noiembrie 2021, reclamanții au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care au solicitat obligarea pârâtului Comitetul Național pentru Situații de Urgență la plata unor despăgubiri apreciate de reclamanți ca fiind apte a acoperi un pretins prejudiciu considerat de recurenți ca fiind cauzat patrimoniului lor prin fapta pârâtului de a emite Hotărârea nr. 9/11.02.2021. În individualizarea prejudiciului, recurenții au arătat că la data de 13.02.2021, în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (5) al antereferitei hotărâri, le-a fost refuzată îmbarcarea în cursa aeriană W6-3372 organizată de compania D., pe ruta Basel-Mullhouse-Freiburg (BSL) - Cluj-Napoca (CLJ), în intervalul orar 15:00-18:05, întrucât, la reîntoarcerea în România din țările aflate pe lista țărilor cu risc epidemiologic ridicat stabilită prin anexa 1 a hotărârii (printre care se număra și Elveția), nu au prezentat: a) rezultatul unui test PCR negativ, rezultatul negativ al unui test RT-PCR pentru infecția cu virusul SARS-CoV-2, efectuat cu cel mult 72 de ore înaintea îmbarcării sau b) efectuarea vaccinului împotriva virusului SARS-CoV-2 inclusiv a celei de a 2-a doze și pentru care au trecut cel puțin 10 zile de la administrarea acesteia până la data îmbarcării sau c) faptul că au fost confirmați pozitiv pentru infecția cu virusul SARS-CoV-2 în ultimele 90 de zile anterioare îmbarcării și că au trecut cel puțin 14 zile de la data confirmării până la data îmbarcării. Astfel, reperele demersului de învestire a instanței de contencios administrativ indică formularea de către reclamanți a unei acțiuni în răspundere patrimonială în condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004. În acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că, în cazul cererii de despăgubire formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 condiția de exercitare a acesteia este ca persoana vătămată să fi cerut anularea actului administrativ producător de prejudicii într-o cauză anterioară, în care se pronunță o soluție definitivă de anulare a respectivului act. În acest sens sunt și considerentele expuse în prima teză a pct. 77 al Deciziei nr. 22/2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a statuat că: Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. Hotărârea CNSU nr. 9/11.02.2021 a fost anulată, după cum s-a arătat mai sus, prin decizia nr. 3479 din 9 iunie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2021, ce, astfel cum s-a precizat deja, a avut un cadru procesual subiectiv diferit de cel al cauzei pendinte, în sensul că reclamanții din dosarul de față (A., B. și C.) nu au avut calitatea de părți în antereferitul dosar. Pe cale de consecință, nu este îndeplinită condiția necesară pentru formularea cererii de despăgubiri prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, aceea ca titularul acestei cereri să fi solicitat și obținut anularea actului administrativ vătămător. Reclamanții nu au atacat un act administrativ individual, emis în baza Hotărârii CNSU nr. 9/11.02.2021, ci au formular doar prezenta cerere de despăgubiri, invocând efectele vătămătoare ale actului administrativ normativ printr-o acțiune formulată la data de 12 noiembrie 2021, ulterior publicării hotărârii judecătorești de anulare a Hotărârii CNSU nr. 9/11.02.2021 (decizia nr. 3479 din 9 iunie 2021) în Monitorul Oficial. Astfel, reclamanții sunt terți de litigiul în care s-a dispus anularea actului administrativ normativ și, ca atare, în lumina aspectelor statuate prin Decizia Curții Constituționale nr. 126/2015, efectele anulării s-au produs față de aceștia de la data de 15 iunie 2021 (drept dată a publicării deciziei nr. 3479 din 9 iunie 2021 în Monitorul Oficial), dată anterioară celei la care a fost formulată prezenta cerere de despăgubiri. Efectele unei hotărâri judecătorești de anulare a actului administrativ normativ se produc și în litigiile terților aflate pe rolul instanțelor judecătorești la data publicării hotărârii de anulare, indiferent că au ca obiect anularea actului administrativ normativ sau a unor acte administrative individuale emise în temeiul acestuia, precum și în litigiile având ca obiect anularea actelor administrative individuale emise în baza actului administrativ normativ care sunt pornite ulterior publicării hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ normativ, dacă reclamantul mai este încă în termen pentru a ataca actul administrativ individual. Reclamanții negăsindu-se în nicio astfel de situație, efectele anulării Hotărârii CNSU nr. 9/11.02.2021 nu se pot produce în sensul pretins, de îndreptățire la acordarea de despăgubiri. De asemenea, se mai reține că, în cazul admiterii, într-o altă cauză (a altui reclamant) a excepției de neconstituționalitate a unei dispoziții dintr-o ordonanță de guvern, art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 permite formularea unei cereri de despăgubire, într-un termen de decădere de 1 an, ce poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, însă, în cazul anulării unui act administrativ cu caracter normativ Legea nr. 554/2004 nu prevede o posibilitate similară. În raport de astfel de repere, reținând elementele specifice materiei reglementate de art. 23 din Legea nr. 554/2004 (ce nu permit a fi omis faptul că textul în discuție vizează, în esență, acte administrative, chiar dacă acestea au caracter normativ), instanța de control judiciar constată că acțiunea recurenților - reclamanți nu se încadrează în categoria celor în privința cărora hotărârea judecătorească de anulare a Hotărârii CNSU nr. 9/11.02.2021 poate să producă efecte. Astfel cum s-a arătat mai sus, recurenții au fost terți de cadrul procesual al dosarului nr. x/2021, în care a fost pronunțată decizia civilă nr. 3479 din 9 iunie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, motiv pentru care, întrucât dreptul la despăgubiri urmează acțiunii în anularea actului administrativ formulată de același reclamant, o atare acțiune (ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2021) nu poate fi apreciată, în privința recurenților, drept acțiunea pe care mecanismul reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 o impune drept condiție pentru exercitarea acțiunii în răspundere patrimonială. Contrar celor evocate de recurenți, ipoteza acțiunii reglementate de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu este similară celei a contestației la executare vizate de decizia nr. 77/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cea din urmă (contestația la executare) privind faza execuțională a procesului, în timp ce prima un tip particular de acțiune prin care este exercitat un drept la despăgubiri, ce urmează acțiunii în anularea actului administrativ. De asemenea, Înalta Curte reține că prin teza finală a pct. 77 al Deciziei nr. 22/2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, s-a statuat în sensul că reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ., în ipoteza inexistenței unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea reclamanților îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat. În concluzie, Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut, în mod corect, caracterul nefondat al cererii reclamanților de angajare a răspunderii patrimoniale a intimatului pentru emiterea unui act administrativ nelegal și vătămător, inexistența, în reperele specificate anterior, a hotărârii judecătorești impuse de art. 19 din Legea nr. 554/2004, drept primă condiție pentru exercitarea acțiunii în răspundere patrimonială administrativă, fiind suficientă în acest sens. Pentru aceste motive, instanța de control judiciar apreciază că nu se impune o examinare a argumentelor recurenților privind lipsa culpei lor în generarea refuzului de îmbarcare. În considerarea aspectelor expuse în paragrafele anterioare, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanții A., B. și C., ca nefondat.