ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 944/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 2 mai 2022 pe rolul Curții de Apel Suceava sub nr. x/2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 1122/2006 în ceea ce privește art. 5 și art. 6 din cuprinsul acestui act administrativ, întrucât, în opinia reclamantei, ar contraveni dispozițiilor art. 70 alin. (5) din Legea 360/2002 privind statutul polițistului.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă sentința civilă nr. 55 din data de 14 iunie 2022, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la punctul I.2. de mai sus, a declarat recurs reclamanta A., prin care, invocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată în sensul anulării Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 1122/2006 în ceea ce privește art. 5 și 6 din cuprinsul acestui act administrativ. Urmare expunerii pe scurt a situației de fapt și a conținutului normativ al prevederilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 (forma în vigoare atât la data emiterii O.M.A.I. nr. 1122/2006, cât și cea ulterioară modificării aduse la data de 02.07.2018, prin O.U.G. nr. 53/2018) și art. 5 și 6 din O.M.A.I. nr. 1122/2006, recurenta - reclamantă a susținut, în esență, că sentința atacată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte. Recurenta a arătat că, în timp ce dispozițiile art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 impun recuperarea cheltuielilor de școlarizare efectuate în total și efectiv pe timpul școlarizării, O.M.A.I. nr. 1122/2006, într-o manieră vădit nelegală și neechitabilă, prevede că aceste cheltuieli se calculează raportat la valoarea unor norme financiare calculate la data încetării raporturilor de serviciu (iar nu la data efectuării cheltuielilor), neindicarea, în mod direct, în cuprinsul art. 70 din Legea nr. 360/2002 a datei la care ar trebui să se raporteze modul de efectuare al calculului cheltuielilor de școlarizare neputând fi valorificată în maniera în care a procedat judecătorul fondului, câtă vreme această dată rezultă implicit din modul de redactare a textului de lege . În opinia recurentei, dacă intenția legiuitorului nu ar fi fost imputarea în mod concret, prin efectuarea unui calcul efectiv, a cheltuielilor efectuate de instituția de învățământ în timpul anilor de școlarizare, utilizarea sintagmei "în total pe timpul școlarizării" nu ar fi fost necesară, putând fi prevăzută recuperarea acestor cheltuieli strict potrivit reglementărilor în vigoare, conform mențiunii din finalul textului de lege. A mai arătat recurenta că, în mod contrar voinței legiuitorului primar, prin aplicarea dispozițiilor O.M.A.I. nr. 1122/2006, nu se încearcă recuperarea cheltuielilor efectiv efectuate (astfel cum prevede art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002), Ministerul Afacerilor Interne încasând sume într-un cuantum superior, câtă vreme există diferențe considerabile între cheltuielile efectiv efectuate și cele imputate. De asemenea, recurenta a argumentat și în sensul că pasivitatea ministerului în a modifica O.M.A.I. nr. 1122/2006 ulterior modificării dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 operate la data de 02.07.2018, nu este o justificare pentru aplicarea în continuare a O.M.A.I. nr. 1122/2006. În ceea ce privește mențiunea din finalul textului de lege conform căreia restituirea are loc potrivit reglementărilor în vigoare, recurenta a învederat că aceasta are un caracter general, fiind o normă de trimitere și nu are semnificația că actele normative în vigoare la data modificării legii se aplică întocmai, în forma în care acestea se găsesc, astfel cum prima instanță a sugerat. Din această perspectivă, recurenta a opinat că această sintagmă nu este de natură a înlătura contradicția dintre textele criticate și actul normativ cu forță juridică superioară, întrucât nu are decât semnificația faptului că, în aplicarea art. 70 din Legea nr. 360/2002, pot și trebuie emise alte norme care să stabilească modul de recuperare a cheltuielilor de școlarizare. Aceste norme, care constituie legislația secundară trebuie, însă, emise în acord cu dispozițiile legii, fără a stabili modalități total diferite de calcul și a adăuga nepermis la lege. Totodată, recurenta a arătat că nici faptul că o serie de alte dispoziții legale aplicabile în situația emiterii unei dispoziții de imputare consacră evaluarea pagubei raportat la data constatării acesteia, nu constituie un argument pentru a justifica soluția legislativă a evaluării cheltuielilor cu ignorarea perioadei în care ele au fost efectuate, întrucât această din urmă ipoteză este una particulară și se bucură de o reglementare distinctă.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a invocat, în principal, excepția nulității recursului pentru neîndeplinirea obligației de a achita taxă judiciară de timbru, apreciind că obiectul cererii de chemare în judecată conferă caracter timbrabil al demersului judiciar pendinte, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca temeinică și legală. În opinia intimatului, prima instanță a interpretat corect prevederile art. 70 din Legea nr. 360/2002 în analiza comparativă a acestora cu legislația de ordin secundar emisă pentru punerea sa în aplicare, neexistând nici contradicție între astfel de prevederi normative și nici o adăugare, prin O.M.A.I. nr. 1122/2006 la prevederile actului normativ cu forță juridică superioară.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 12 octombrie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 22 februarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente și aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că recurenta - reclamantă A. a solicitat anularea prevederilor art. 5 și 6 din Ordinul Ministrului Afacerilor Interne ("O.M.A.I.") nr. 1122/05.01.2006 de aprobare a Normelor Metodologice privind stabilirea cheltuielilor de întreținere pe timpul școlarizării, a cheltuielilor efectuate pe perioada cursurilor/programelor de specializare, perfecționare, stagii de practică, în țară sau străinătate și modul de recuperare a acestora de la persoanele care nu-și respectă angajamentele încheiate, apreciind că astfel de prevederi infralegislative contravin normei primare, reprezentate de forma dispozițiilor art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului, în vigoare ulterior modificărilor aduse unui astfel de text normativ prin O.U.G. nr. 53/2018. Dispozițiile art. 5 din O.M.A.I. nr. 1122/2006 prevăd că la stabilirea sumei reprezentând cheltuielile de cu hrănirea și echiparea se are în vedere valoare financiară a normelor de hrănire și echipare în vigoare la data îndepărtării elevului/studentului ofițer din instituția de învățământ, respectiv la data trecerii în rezervă a cadrului militar în activitate sau încetării raporturilor de serviciu ale polițistului și funcționarului public, iar potrivit art. 6 din același act administrativ cu caracter normativ, la stabilirea sumei reprezentând cheltuielile de cazare se are în vedere nivelul cheltuielilor efectuate în acest scop de instituția de învățământ la data îndepărtării elevului/studentului ofițer din instituția de învățământ, respectiv la data trecerii în rezervă a cadrului militar în activitate sau încetării raporturilor de serviciu ale polițistului și funcționarului public. Înalta Curte amintește că legalitatea actului administrativ presupune ca actul să fie emis de autoritatea competentă în limitele competenței sale, în forma și cu respectarea procedurii prevăzute de lege, să fie conform cu Constituția, legile și actele normative în vigoare. Potrivit dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, art. 1 alin. (2), "Actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, republicată, cu dispozițiile prezentei legi, precum și cu principiile ordinii de drept.", iar principiul ierarhiei actelor normative prevăzut de art. 4 impune ca actele normative să se elaboreze în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte, iar cele date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului să se emită în limitele și potrivit normelor care le ordonă. În ceea ce privește ordinele cu caracter normativ, dispozițiile art. 77 prevăd că se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, iar potrivit art. 78, ordinele trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora. Conform formei normative a art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 în vigoare la data introducerii acțiunii: "Elevul, studentul sau polițistul care refuză încheierea unui nou angajament în condițiile alin. (2) și (3) sau care nu respectă condițiile angajamentelor încheiate este obligat să restituie, proporțional cu perioada rămasă de executat, cheltuielile efectuate în total pe timpul școlarizării/desfășurării programelor/cursurilor, potrivit reglementărilor în vigoare." Una dintre particularitățile cauzei pendinte constă în faptul că, la momentul emiterii O.M.A.I. nr. 1122/05.01.2006, art. 70 din Legea nr. 360/2002 avea un conținut normativ diferit, prin acesta reglementându-se faptul că: "polițistul care a absolvit o instituție de învățământ a Ministerului de Interne și căruia i-au încetat raporturile de serviciu în primii 10 ani de activitate din motive imputabile lui este obligat sa restituie cheltuielile efectuate cu pregătirea sa, proporțional cu perioada rămasă până la 10 ani, potrivit angajamentului încheiat în acest sens." Se observă că recurenta nu clamează o neconcordanță a prevederilor art. 5 și 6 din O.M.A.I. nr. 1122/2006 cu forma art. 70 din Legea nr. 360/2002 anterioară modificărilor aduse acestuia prin O.U.G. nr. 53/2018, apreciind că astfel de prevederi din cuprinsul legislației secundare ar contraveni doar noii forme legislative a unui astfel de text normativ (mai precis sintagmei "cheltuielile efectuate în total pe timpul școlarizării/desfășurării programelor/cursurilor" din cuprinsul alin. (5) al art. 70 din Legea nr. 360/2002). Cu alte cuvinte, recurenta nu afirmă că prevederile art. 70 anterioare antereferitelor modificări ar fi impus recuperarea cheltuielilor de școlarizare efectuate efectiv pe timpul școlarizării, ceea ce înseamnă că nu consideră că anterior modificării legislative operate prin O.U.G. nr. 53/2018 o calculare a cheltuielilor de școlarizare raportat la valoarea unor norme financiare calculate la data încetării raporturilor de serviciu ar fi fost contrară prevederilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 (în forma anterioară modificării). Analizând cele două forme normative ale art. 70 indicate mai sus, Înalta Curte consideră că sunt nefondate criticile aduse de recurentă hotărârii atacate (ce au fost subsumate de parte prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că diferențele existente între sintagma "cheltuielile efectuate cu pregătirea sa" (anterioară modificării operate prin O.U.G. nr. 53/2018) și sintagma "cheltuielile efectuate în total pe timpul școlarizării/desfășurării programelor/cursurilor" (ulterioară modificării operate prin O.U.G. nr. 53/2018) nu pot acredita ideea că voința legiuitorului ar fi fost cea de a modifica mecanismul de calcul al prejudiciului generat de încetarea raporturilor de serviciu anterior epuizării termenului de 10 ani, în sensul că s-ar fi reglementat utilizarea unor valori ale normelor financiare stabilite în raport de un alt moment decât cel ce era avut în vedere, prin prevederile art. 5 și 6 din O.M.A.I. nr. 1122/05.01.2006, anterior modificării legislative operate prin O.U.G. nr. 53/2018. Din perspectiva chestiunii ce prezintă relevanță pentru cauza pendinte, elementul central al modificării legislative operate prin O.U.G. nr. 53/2018 este cel privind faptul că restituirea cheltuielilor efectuate cu pregătirea urma a se realiza, conform noii formule legislative, potrivit reglementărilor în vigoare, iar nu doar potrivit angajamentului încheiat în vederea desfășurării activității în cadrul Ministerului Afacerilor Interne, cum prevedea forma anterioară a art. 70 din Legea nr. 360/2002. Astfel, din întreaga structură a noii formule legislative reglementate de art. 70 din Legea nr. 360/2002 (adusă prin O.U.G. nr. 53/2018) rezultă că sfera cheltuielilor de școlarizare supuse restituirii a fost extinsă dincolo de prevederile angajamentului încheiat de candidatul admis în instituțiile de formare profesională ale Ministerului Afacerilor Interne, motiv pentru care sintagma "efectuate în total pe timpul școlarizării/desfășurării programelor/cursurilor" trebuie corelată cu o atare soluție de extindere a sferei cheltuielilor de școlarizare supuse restituirii, nereprezentând o soluție legislativă nouă, de sine stătătoare, care să producă efectele evocate de recurentă. Înalta Curte observă, de asemenea, că legiuitorul nu a utilizat termenii de "cheltuieli efectiv efectuate", evocați în mod constant de recurentă în argumentația expusă prin calea de atac exercitată, neexistând sinonimie între termenii de "total" și "efectiv", motiv pentru care nu se poate da eficiență alegațiilor recurentei prin care aceasta evocă reglementarea, prin modificarea legislativă, a unei noi formule de calcul a cuantumului cheltuielilor de școlarizare vizat de art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002. Interpretarea modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 53/2018 prevederilor art. 70 din Legea nr. 360/2002, expusă de Înalta Curte în paragrafele anterioare, se impune și în raport de prevederile Legii nr. 24/2000 care reglementează faptul că actul normativ (inclusiv un eveniment legislativ precum modificarea) trebuie să se integreze organic în sistemul legislației, în sensul corelării cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune. Or din această perspectivă (după cum corect a reținut și prima instanță) relevante sunt dispozițiile art. 6 din Decretul nr. 473/1971 privind încheierea de angajamente de către candidații admiși să urmeze instituțiile militare de învățământ și instituțiile civile de învățământ superior, pentru care cheltuielile de întreținere se suportă de Ministerul Forțelor Armate, Consiliul Securității Statului sau Ministerul Afacerilor Interne și art. 50 din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor. Conform unor astfel de prevederi normative stabilirea sumelor ce vor trebui restituite și imputarea acestora se fac potrivit normelor legale privind răspunderea materială a militarilor și stabilirea, urmărirea și lichidarea pagubelor cauzate patrimoniului forțelor armate (art. 6 din Decretul nr. 473/1971), care stabilesc că evaluarea pagubelor se face, potrivit dispozițiilor legale, la data constatării acestora (art. 50 O.G. nr. 121/1998). Pe cale de consecință, instanța de control judiciar împărtășește raționamentul primei instanțe conform căruia paguba suferită constă în pierderea de către corpul profesional a unui profesionist școlarizat în cadrul sistemului și necesitatea înlocuirii acestuia și a angajării, în astfel de condiții, a unor noi cheltuieli de școlarizare. În raport de astfel de aspecte, nu se poate reține că, prin sintagma "cheltuielile efectuate în total pe timpul școlarizării/desfășurării programelor/cursurilor" legiuitorul ar fi intenționat să modifice soluția legislativă privind stabilirea prejudiciului prin raportare la valoarea financiară a normei de hrană, echipare și cheltuielile de cazare de la data încetării raporturilor de serviciu ale polițistului. Pe cale de consecință, prima instanță a realizat o corectă interpretare a prevederilor art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002, stabilind în mod corect că nu a operat o modificare legislativă de natură a genera o lipsă de concordanță a prevederilor art. 5 și 6 din O.M.A.I. nr. 1122/2006 cu noua formulă legislativă, neexistând în actul infralegislativ soluții care să contravină prevederilor art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 or care să genereze o depășire a cadrului stabilit de actul normativ pe baza și în executarea căruia au fost emise. De asemenea, în raport de scopul reglementării cuprinse în art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 (coroborat cu art. 6 din Decretul nr. 473/1971 și art. 50 O.G. nr. 121/1998), astfel cum a fost acesta descris în paragrafele anterioare, nu se poate reține nici că prevederile art. 5 și 6 din O.M.A.I. nr. 1122/2006 ar reprezenta o normă inechitabilă, judecătorul fondului stabilind corect că recuperarea cheltuielilor în maniera impusă de ordin, aferent datei de încetare a raporturilor de serviciu ale polițistului, reprezintă o modalitate de evaluare a prejudiciului care are în vedere data producerii lui, mai precis momentul la care este generată necesitatea angajării unor noi cheltuieli pentru un nou personal, ca urmare a pierderii unui profesionist școlarizat în cadrul sistemului. În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată de prima instanță fiind legală, motiv pentru care Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.