ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4684/2021

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 29 noiembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române, a solicitat revocarea actului administrativ prin care a fost refuzată cererea sa de suspendare a raportului de serviciu, comunicată prin adresa nr. x/29.03.2016; repunerea în situația anterioară prin reintegrarea în funcție și suspendarea raportului de muncă fără a mai lua în considerare cererea sa de demisie și obligarea instituției pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond. Prin sentința civilă nr. 23 din 15 februarie 2017, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea, a anulat refuzul pârâtului Inspectoratul General al Poliției Române de a aproba cererea de suspendare a raportului de serviciu al reclamantului A., refuz comunicat acestuia prin adresa nr. x/29.03.2016 și a dispus repunerea părților în situația anterioară, obligând pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române la plata cheltuielilor de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză. Împotriva sentinței civilă nr. 23 din 15 februarie 2017, pronunțate de Curtea de Apel Suceava, secția de administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinței atacate, și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Hotărârea Înaltei Curți. Prin Decizia nr. 6580 din data de 19 decembrie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul, declarat de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române împotriva sentinței civile nr. 23 din 15 februarie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a casat în parte sentința recurată, respectiv în ceea ce privește repunerea părților în situația anterioară și a trimis spre rejudecare aceleiași instanțe capătul de cerere referitor la repunerea reclamantului în situația anterioară. A menținut celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Hotărârea primei instanțe după casare, cu trimitere spre rejudecare. Prin sentința nr. 90 din data de 23.09.2020, Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată, acțiunea având ca obiect repunerea în situația anterioară prin reintegrarea în funcție și suspendarea raportului de muncă, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române. 3. Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 90 din data de 23.09.2020, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A. întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care a arătat că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în sensul că nu răspunde în mod real și efectiv problemelor esențiale care i-au fost supuse judecății, motivarea fiind inexactă, lipsită de bază legală. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. instanță va arăta, în considerentele hotărârii "obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care sau admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Astfel, instanța de rejudecare a fondului nu a reținut și nu a înlăturat cererile și susținerile reclamantului susceptibile să influențeze soluția, respectiv motivul de drept conform căruia cauzei îi sunt și îi erau aplicabile, în materia suspendării raportului de serviciu, și dispozițiile art. 95 alin. (1) lit. c) și alin. (4) din Legea nr. 188/1999, dincolo de efectelor obligatorii ale Deciziei Curții Constituționale nr. 244/2016; că efectul încălcării acestor dispoziții ale unei legi organice și constatarea refuzului nejustificat de aprobare a cererii de suspendare printr-o hotărâre judecătorească definitivă este acela de repunere în situația anterioară și prin obligarea autorității emitente a actului anulat la emiterea actului administrativ de suspendare a raportului de serviciu, cerere pe care reclamantul a formulat-o prin acțiunea introductivă și prin concluziile scrise și care a susținut-o pe tot parcursul procesului. O asemenea măsură se încadrează în soluțiile pe care este îndrituită sa le pronunțe instanța potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (I.C.C.J., secția contencios administrativ, decizia nr. 540/1 februarie 2013). De altfel și ICCJ, secția contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 6580/19 decembrie 2019, casând sentința nr. 23/15 februarie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Suceava și trimițând spre rejudecare capătul de cerere referitor la repunerea reclamantului în situația anterioară, reține în considerente că "în urma anulării unui act administrativ, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ poate să oblige autoritatea administrativă să emită un nou act administrativ sau să efectueze anumite operațiuni administrative". Această constatare a instanței de recurs din considerentele hotărârii casate intră sub incidența dispozițiilor art. 501 alin. (1) C. proc. civ. conform cărora "hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanța care judecă fondul după casare". Prin urmare, la rejudecare după casare, Curtea de Apel Suceava ar fi trebuit să examineze și să se pronunțe cu prioritate asupra cererii de obligare a autorității publice la emiterea actului de suspendare a raportului de muncă. Admiterea acestei cereri integrantă repunerii în situația anterioară, ar fi avut ca efect rămânerea fără obiect a apărărilor formulate de pârâtul intimat privind demisia. Pe de altă parte, din moment ce, atât prin acțiune cât și prin concluziile scrise am invocat caracterul și forța juridică prioritară a legii organice (Legea nr. 188/1999 și nr. 360/2002) în raport cu un ordin al ministrului precum și faptul că refuzul admiterii cererii de suspendare a raportului de serviciu este rezultatul încălcării dispozițiilor acestor legi în materie de suspendare cu efecte vătămătoare asupra dreptului la muncă, acest motiv de nelegalitate a actului administrativ se încadrează în excesul de putere reglementat de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Libertatea de apreciere în activitatea administrației publice nu poate fi înțeleasă în afara prevederilor legii. Excesul de putere reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Constituție și a principiului legalității prev. de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală și care impune supremația acesteia și a legilor. Principiul evitării abuzului de putere impune funcționarului emitent al unui act administrativ de ași exercita prerogativele doar în scopul pentru care i-au fost conferite, evitând folosirea acestora fără un temeinic fundament juridic sau pentru realizarea unor scopuri care nu sunt justificate de un interes public. Astfel, autoritatea publică era obligată să aplice art. 95 alin. (1) lit. c) și alin. (4) din Legea nr. 188/1999, norma fiind imperativă ("se suspendă la inițiativa funcționarului public ..."), având doar competența de a constata existența acestui caz legal de suspendare a raportului de serviciu. Așadar, având în vedere dispozițiile legii invocate, autoritatea publică nu avea nici un drept de apreciere, nicio marjă de apreciere în constatarea suspendării raportului de serviciu care intervine "la inițiativa funcționarului public". Constatând existența excesului de putere, în contextul în care actul administrativ este deja anulat ca efect al deciziei Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ nu ar trebui să recunoască efectele juridice ale actului în cauză nici cu privire la actele subsecvente refuzului nejustificat întemeiat și pe excesul de putere. În analiza excesului de putere nu poate fi ignorată ideea că în raporturile de drept administrativ primează interesul public, ce vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare precum și realizarea competențelor autorității publice (ICCJ, secția contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 3800/2 noiembrie 2006). În acest context excesul de putere constituie și un motiv de ordine public. Actul administrativ emis cu exces de putere încalcă în acest caz un drept fundamental, respectiv dreptul la muncă prev. de art. 41 din Constituție, drept complex ce include și stabilitatea raporturilor juridice care iau naștere odată cu încheierea contractului de muncă/raportului de serviciu și care presupune existența unui cadru legislativ menit să asigure siguranța și garanția păstrării locului de muncă, inclusiv în cazurile de suspendare a raportului de muncă/de serviciu. Împrejurările cauzei demonstrează pe deplin faptul că demisia nu a constituit, un act de voință liber exprimat, ci unul de constrângere morală exercitat prin excesul de putere autorității emitente a refuzului constatării suspendării raportului de serviciu în conformitate cu dispoziția legii aplicabile cauzei. În situația în care există premise suficiente privind existența excesului de putere, silogismul juridic al instanței de rejudecare ce a validat abuzul de putere al autorității publice, este eronat. 4. Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă nu a formulat întâmpinare. 5. Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 14 ianuarie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 13 octombrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat revocarea actului administrativ prin care a fost refuzată cererea sa de suspendare a raportului de serviciu, comunicată prin adresa nr. x/29.03.2016, repunerea în situația anterioară prin reintegrarea în funcție și suspendarea raportului de muncă fără a mai lua în considerare cererea sa de demisie și obligarea instituției pârâte la plata cheltuielilor de judecată. Prima instanță, după casarea cu trimitere a cauzei spre rejudecare, a respins, ca nefondată, acțiunea având ca obiect repunerea în situația anterioară prin reintegrarea în funcție și suspendarea raportului de muncă, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române. Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat. Recurentul-reclamant susține că potrivit dispozițiilor art. 501 alin. (1) C. proc. civ. "hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanța care judecă fondul după casare", iar la rejudecare după casare, Curtea de Apel Suceava ar fi trebuit să examineze și să se pronunțe cu prioritate asupra cererii de obligare a autorității publice la emiterea actului de suspendare a raportului de muncă. Înalta Curte constată că această critică nu este fondată având în vedere faptul că, în urma admiterii recursului declarat de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române împotriva sentinței civile nr. 23 din 15 februarie 2017, prin Decizia nr. 6580 din data de 19 decembrie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a casat în parte sentința recurată, respectiv în ceea ce privește repunerea părților în situația anterioară și a trimis spre rejudecare aceleiași instanțe capătul de cerere referitor la repunerea reclamantului în situația anterioară, iar instanța de fond s-a pronunțat asupra problemei de drept deduse judecății. Faptul că prima instanță nu a soluționat capătul de cerere în maniera dorită de recurentul-reclamant nu poate reprezenta o lipsă a motivelor pe care se întemeiază hotărârea sau că aceasta ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, având în vedere că, în rejudecare, în mod corect a reținut instanța de fond că potrivit art. 81 din Codul Muncii, demisia este un act unilateral de voință prin care se comunică angajatorului încetarea contractului individual de muncă și în raport de această împrejurare nu mai este posibilă reintegrarea în funcție și nici suspendarea raportului de serviciu pentru o perioadă ulterioară demisiei. Astfel, prin Ordinul nr. II/5711 din 20.04.2016 Ministerul Afacerilor Interne a dispus încetarea raportului de serviciu al inspectorului principal de poliție A. din Poliția Română - Inspectoratul General - Brigada de Combatere a Criminalității Organizate Suceava, prin demisie, avându-se în vedere raportul polițistului nr. x din data de 04.04.2016. Prin raportul nr. x din data de 04.04.2016, inspectorul principal de poliție A. a solicitat eliberarea unei adeverințe care să confirme faptul că a solicitat demisia din Poliția Română, iar această adeverință să fie eliberată până la data de 07.04.2016. Într-adevăr, prin hotărârea de trimitere a cauzei spre rejudecare, Înalta Curte a amintit de posibilitatea instanței de contencios administrativ de a obliga autoritatea administrativă să emită un nou act administrativ sau să efectueze o anumită operațiune administrativă, însă această opțiune trebuie coroborată cu materialul probator și cu circumstanțele cauzei deduse judecății neputând fi transformată într-o măsură obligatorie. În final, recurentul-reclamant invocă faptul că, refuzul admiterii cererii de suspendare a raportului de serviciu este rezultatul încălcării dispozițiilor legale în materie de suspendare cu efecte vătămătoare asupra dreptului la muncă, iar acest motiv de nelegalitate a actului administrativ se încadrează în excesul de putere reglementat de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Sub acest aspect, pe de o parte, Înalta Curte constată că soluția dată asupra primului capăt de cerere, respectiv anularea refuzului intimatului-pârât de a aproba cererea de suspendare a raporturilor de serviciu a rămas definitivă în urma casării cu trimitere spre rejudecare de către Înalta Curte, instanța de fond fiind învestită doar cu soluționarea celui de-al doilea capăt de cerere - repunerea în situația anterioară prin reintegrarea în funcție și dispunerea suspendării raporturilor de serviciu fără a se lua în considerare cererea de demisie. Pe de altă parte, constată că excesul de putere reglementat de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a fost pentru prima dată invocat în fața instanței prin cererea de recurs de față, nefiind formulate apărări în acest sens și în fața primei instanțe prin cererea de chemare în judecată, aspect nepermis în această fază procesuală așa cum statuează în mod expres dispozițiile art. 292 alin. (1) din C. proc. civ. potrivit cărora "Părțile nu se vor putea folosi înaintea instanței de apel de alte motive, mijloace de apărare și dovezi decât de cele invocate la prima instanță sau arătate în motivarea apelului ori în întâmpinare." Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Într-adevăr, prin cererea înregistrată la instituția intimată sub nr. x recurentul-reclamant a solicitat suspendarea raporturilor de serviciu pentru perioada 11.04.2016-10.04.2017, în conformitate cu prevederile art. 44 alin. (1) lit. c), art. 45 alin. (3) din Ordinul MAI nr. 298/2011 privind procedura și cazurile de modificare sau suspendare a raporturilor de serviciu ale polițiștilor (text aplicabil la acea dată), solicitare făcută ca urmare a faptului că a fost acceptat și a primit o ofertă de angajare în cadrul Parlamentului European din Bruxelles ca personal contractual în domeniul securității, iar prin adresa nr. x/29.03.2016 a fost înștiințat că solicitarea a fost respinsă, însă soluția de respingere a cererii de suspendare a raportului de serviciu a primit o dezlegare definitivă din partea Înaltei Curți, în primul ciclu procesual, care a reținut că decizia de declarare a neconstituționalității art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 produce efecte în cauza de față și conduce la anularea refuzului de suspendare a raportului de serviciu, prin prisma rămânerii fără temei legal a acestui refuz ca urmare a eliminării din ordinea juridică atât a prevederilor art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 cât și a actului administrativ normativ emis în temeiul lor, Ordinul MAI nr. 298/2011. De asemenea, Înalta Curte constată că ulterior actului de demisie (conform Ordinului M.A.I. nr. II din data de 20.04.2016), recurentul-reclamant nu se mai putea prevala de neconstituționalitatea textului de lege invocat având în vedere că în raporturile de serviciu au intervenit modificări esențiale, ordinul de încetare a raporturilor de serviciu prin demisie a intrat în circuitul civil și a produs efecte, iar prima instanță putea analiza cererea de repunere a părților în situația anterioară numai în măsura în care raporturile de serviciu nu ar fi fost încetate. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile și criticile recurentului-reclamant sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,