ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 844/2022

Ședința publică din data de 15 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal la data de 16.02.2021, reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca prin sentința ce o va pronunța să dispună suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 56/25.09.2020 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare introdusă împotriva deciziei și care face obiectul dosarului nr. x/2021 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 297 din data de 12 martie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta, de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 56/25.09.2020 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare împotriva deciziei care face obiectul dosarului înregistrat sub numărul x/2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

A admis, în parte, cererea formulată de reclamantă în baza dispozițiilor art. 9 din O.U.G. nr. 25/2019 și a dispus:

- restricționarea integrală a terților la orice document care conține informații confidențiale și secrete comerciale sau presupuse secrete comerciale și care a fost prezentat de părți sau de terți;

- restricționarea accesului terților la înregistrarea și transcrierea ședinței de judecată din data de 9.03.2021.

- limitarea accesului terților exclusiv la o versiune neconfidențială a hotărârii judecătorești, din care au fost eliminate sau ocultate pasajele conținând secrete comerciale.

A respins, în rest,ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantă în baza dispozițiilor art. 9 din O.U.G. nr. 25/2019.

În baza art. 1064 alin. (4) din C. civ. a dispus restituirea către reclamantă a cauțiunii achitate în cuantum de 30.119,89, potrivit OP nr. x/15.02.2021 emis de A..

Împotriva sentinței civile nr. 297 din data de 12 martie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate, recurenta - reclamantă a arătat, în esență, că cererea de suspendare a fost respinsă prin sentința recurată ca neîntemeiată, prima instanță apreciind cu încălcarea și aplicarea greșită a cadrului legal incident că în cauză nu ar fi întrunite condițiile pentru a se pronunța suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 56/25.09.2020 astfel cum sunt acestea prevăzute de dispozițiile art. 14 alin. (1), respectiv art. 2 alin. (1) lit. t) și lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, sentința recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină și se bazează pe motive contradictorii având în vedere că: (i) în majoritate considerentele primei instanțe reprezintă o preluare a susținerilor și apărărilor intimatei-pârâte, fără a se preciza motivele pentru care acestea au fost admise, respectiv motivele pentru care s-au înlăturat susținerile sale; (ii) s-a efectuat o examinare doar sub aspect formal și s-a respins în mod automat orice posibilitate de examinare a unor elemente de probă concrete, care vizează fondul raportului de drept administrativ; (iii) pe de o parte, s-a reținut că motivele de nelegalitate indicate cu privire la Decizia nr. 56/25.09.2020 sunt de natură să ridice o îndoială serioasă asupra legalității deciziei și, pe de altă parte, că acestea implică o analiză amănunțită care nu poate fi realizată în procedura suspendării.

Prima instanță a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 14 alin. (1) raportat la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește reținerea existenței cazului bine justificat.

Totodată, așa cum rezultă din considerentele sentinței recurate, prima instanță s-a întemeiat pe o verificare exclusiv sub aspect formal a regularității procedurii administrative, respingând în mod automat orice altă cercetare asupra indiciilor de nelegalitate care privesc fondul raportului juridic administrativ, motivând generic că acestea țin de fondul cauzei și că ar implica o analiză temeinică a situației de fapt și a normelor de drept incidente, fără a indica și care sunt argumentele pentru care a formulat această concluzie.

Prin sentința recurată, prima instanță a reținut cu încălcarea și aplicarea greșită a art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 că împrejurările de fapt și de drept relevate în cererea de suspendare în legătură cu Decizia 76 nu ar fi de natură să conducă, pe cale subsecventă, la existența unei îndoieli serioase asupra legalității Deciziei Consiliului Concurenței nr. 56/25.09.2020.

Așa cum rezultă din sentința recurată, prima instanță, fără a analiza împrejurările de fapt și de drept relevate în cererea de suspendare și fără a motiva de ce au fost acestea înlăturate, s-a limitat la a susține pur formal că art. 7 din dispozitivul Deciziei 76 ar prevedea continuarea investigației și completarea raportului de investigație (ca și punctul 14 din minută), că minuta ar "consemna pe scurt soluția" și că mai departe Decizia 76 ar "explicita" în dispozitivul său nimic altceva decât conținutul minutei.

Considerentele primei instanțe în privința indiciilor serioase de nelegalitate relevate în legătură cu Ordinul 272 și, pe cale subsecventă, în legătură cu decizia de sancționare, sunt în parte străine de obiectul cauzei și nu cuprind motivele pe care se întemeiază și în parte sunt rezultatul încălcării și aplicării greșite a dispozițiilor art. 14 alin. (1) coroborate cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 și ale cadrului legal incident care guvernează exercitarea dreptului la apărare pe durata procedurii administrative în fața Consiliului Concurenței.

Prima instanță susține că analiza cazului bine justificat prin raportare la Ordinul 272 ar excede limitelor învestirii sale deoarece acest ordin poate fi atacat doar odată cu Decizia nr. 56/25.09.2020. În acest context, subliniem că Ordinul 272 a fost atacat deodată cu Decizia nr. 56/25.09.2020, aspect care rezultă neîndoielnic din acțiunea în anulare care face obiectul dosarului nr. x/2021, anexată cererii de suspendare. În același timp, așa cum rezultă fără echivoc din cererea de suspendare, nu a solicitat instanței să se pronunțe pe fond asupra legalității și temeiniciei Ordinului 272, așa cum ar putea să se înțeleagă din considerentele cuprinse la pag. 44-45 din sentința recurată. Astfel fiind, aceste considerente pot fi considerate ca fiind străine de natura cauzei.

Contrar celor reținute de prima instanță, prin cererea de suspendare a reiterat că raportat la circumstanțele cauzei și la motivarea respingerii cererii de acces la o serie de documente, care este cuprinsă în Ordinul 272, un act premergător Deciziei 56/25.09.2020, rezultă o serie de indicii serioase referitoare la încălcarea dreptului efectiv la apărare pe durata procedurii administrative și la vătămarea astfel a intereselor legitime ale reclamantei cu ocazia adoptării deciziei de sancționare.

Așa cum rezultă din sentința recurată, prima instanță a procedat exclusiv la o verificare sub aspect formal a deciziei, apreciind că din această perspectivă nu au rezultat indicii evidente de nelegalitate, precum și că nu se poate proceda la examinarea detaliată a elementelor probatorii

Totodată, având în vedere refuzul explicit de a cerceta indiciile serioase de nelegalitate care vizează fondul raportului de drept administrativ, respectiv indicarea unor motive contradictorii care au stat la baza respingerii cererii de suspendare (pe de o parte că motivele de nelegalitate indicate sunt de natură să ridice o îndoială serioasă asupra legalității deciziei și, pe de altă parte, că acestea nu pot fi examinate în cadrul procedurii suspendării), apreciază că sub acest raport se poate reține că sentința recurată este insuficient motivată și se bazează pe motive contradictorii.

Astfel, potrivit jurisprudenței constante a Înaltei Curți, în cadrul procedurii suspendării este cert că pot fi analizate elemente de probă individuale, care sunt indicate de reclamant în cererea de suspendare și care țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului. Condiția este ca "îndoiala asupra legalității actului să fie serioasă și evidentă, adică să poată fi decelată cu ușurință, printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului" (Decizia 1822/03.04.2019, Înalta Curte de Casație și Justiție).

Din sentința recurată reiese că prima instanță a respins de plano o atare posibilitate, invocând ca motiv faptul că intimata-pârâtă a recurs la un probatoriu complex și că analiza motivelor de nelegalitate indicate ar presupune o cercetare amănunțită a elementelor de fapt și de drept. Procedând în acest fel, prima instanță a lăsat lipsită de substanță procedura suspendării, care se caracterizează tocmai prin posibilitatea instanței de a proceda la o pipăire a fondului cu scopul de a determina dacă există aparența de nelegalitate a actului atacat.

În ceea ce privește condiția necesității prevenirii unei pagube iminente, recurenta - reclamantă a arătat că motivarea primei instanțe potrivit cu care în cauză nu ar fi întrunită nici această condiție sunt rezultatul încălcării și aplicării greșite a prevederilor art. 14 alin. (1) coroborate cu cele art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

În același timp, se observă că aceste considerente referitoare la condiția pagubei iminente sunt preluate în majoritate din apărările și susținerile intimatei-pârâte din întâmpinare, respectiv că nu este prezentat niciun motiv pentru care au fost înlăturate susținerile subscrisei, aspect de natură să încalce dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și obligația care revenea primei instanțe de motivare a sentinței pronunțate.

În dovedirea iminenței producerii prejudiciului material viitor și previzibil, a invocat și a probat situația financiară dificilă a TAROM (documentele financiare și raportul de expertiză extrajudiciară), din care rezultă: lipsa disponibilităților pentru acoperirea amenzii și a celorlalte obligații de plată care rezultă din derularea activității, faptul că nu există o posibilitate reală de a obține lichidități în termen util pentru a executa plata amenzii, faptul că societatea în lipsa disponibilului suficient pentru acoperirea obligațiilor riscă blocarea activității prin suspendarea relațiilor contractuale ca urmare a neplății furnizorilor, plata de penalități, conflicte de muncă datorate sistării plăților către angajați, executarea silită ca urmare a neachitării ratelor din convenția de eșalonare a datoriilor fiscale care este în vigoare (ceea ce ar conduce la riscul iminent de urmărire a activelor și indisponibilizare a principalelor sale active, aeronavele), inclusiv faptul că într-un asemenea context există un risc real care vizează însăși existența companiei, respectiv riscul lichidării sale și a ieșirii de pe piață.

Nu a invocat ca pagubă executarea silită ori iminența acesteia, ci efectele care sunt expuse mai sus în contextul situației financiare a TAROM și a lipsei dovedite a disponibilităților și faptul că prejudiciul este greu de reparat și chiar imposibil de reparat în măsura în care s-ar produce lichidarea companiei.

A arătat de asemenea că nu poate fi neglijat faptul că această decizie trebuie executată într-un context economic și social cu totul excepțional, datorat exclusiv unor cauze exterioare voinței TAROM. Pandemia Covid 19, care este un fapt de notorietate, a afectat în mod semnificativ sectorul aviației. Nenumăratele restricții de zbor impuse de autoritățile publice române și străine, care de foarte multe ori sunt intempestive, de pe o zi pe alta, respectiv reducerea drastică a cererii de transport din partea pasagerilor în contextul în care călătoriile sunt limitate la cele esențiale (potrivit recomandărilor autorităților sau chiar interdicțiilor impuse de acestea, cum a fost în cazul Belgiei, de exemplu). În aceste condiții excepționale, cifra de afaceri a companiei TAROM a scăzut într-un mod drastic, cu peste 70% în anul 2020 față de anul 2019. În acest context excepțional TAROM a fost sancționat cu o amendă de 16.619.888,23 RON, reprezentând 1,2270% din cifra de afaceri realizată în anul 2019, când existau condiții normale de piață. Prin raportare la rezultatele obținute în anul 2020, această amendă reprezintă însă aprox. 4,71% din cifra de afaceri.

În ceea ce privește pretinsa inconsistență și contradicție cu privire la datorii și creanțe, care ar rezulta din situațiile financiare atașate cererii de suspendare și din susținerile din cerere, aceste considerente nu reprezintă decât o preluare fidelă a apărărilor formulate de intimata-pârâtă, în sentința recurată nefiind indicat niciun motiv pentru care au fost înlăturate susținerile noastre contrare și dovezile aduse, sub acest raport sentința recurată necuprinzând motivele pe care se sprijină.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul - pârât Consiliul Concurenței a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta - reclamantă Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 56/25.09.2020 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare introdusă împotriva deciziei și care face obiectul dosarului nr. x/2021 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel București a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată.

Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), acesta este nefondat.

Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că susținerea recurentulei-reclamante în sensul că instanța de fond a dezvoltat argumente străine în motivarea soluției nu are fundament în raționamentul juridic expus de judecătorul fondului. Nu au fost identificate argumente străine de obiectul cauzei în expunerea raționamentului logico-juridic ce a condus la soluția pronunțată în primă instanță.

De asemenea, recurenta - reclamantă a susținut că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Înalta Curte constată că sentința recurată respectă dispozițiile art. 425 C. proc. civ. întrucât instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de către judecătorul fondului.

În consecință, Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este nefondat, întrucât motivarea primei instanțe răspunde argumentelor prezentate de părți, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, nefiind astfel identificate contradicții n raționamentul instanței de fond și nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. să nu-și găsească incidența în cauză.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material specifice condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței, dar fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material incidente.

Astfel, măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

Condițiile prevăzute de lege, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Legea nu face distincție între motivele de nelegalitate substanțială, de drept material, și cele de nelegalitate procedurală, esențial fiind, însă, ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință la nivelul aparențelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

Or, în cauză, referitor la condiția cazului bine justificat, constată Înalta Curte că, în Dosarul nr. x/2017, prin sentința nr. 87 din 25 ianuarie 2022 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea reclamantei Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. de anulare a Deciziei Consiliului Concurenței nr. 56/25.09.2020, decizie ce face obiectul cererii de suspendare de față.

Instanța de control judiciar constată că această sentință are o putere de lucru judecat relativă și constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

De asemenea, în jurisprudența sa constată, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat că o soluție de respingere a cererii de anulare a actului administrativ atacat reprezintă și o confirmare a prezumției de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere și conferă consistență concluziei că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, a prevenirii unei pagubei iminente, nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ.

Pentru cele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Compania Națională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. împotriva sentinței civile nr. 297 din 12 martie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 februarie 2022.