ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 550/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroești, în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, în temeiul dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea efectelor Deciziei nr. 18/C/22.10.2018 și a Procesului-verbal de inspecție nr. x/30.05.2018, până la soluționarea contestației.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 158/F-CONT din 10 septembrie 2021, a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroești, prin Primar, privind suspendarea executării efectelor Deciziei nr. 18/C/22.10.2018 și a Procesului-verbal de inspecție nr. x/30.05.2018, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroești, prin Primar a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că instanța a procedat la o greșită aplicare a legii, apreciind că procesul-verbal, în discuție, este asimilat unui act administrativ fiscal care constituie titlu de creanță. În opinia recurentei, au fost încălcate dispozițiile art. 21 din O.U.G. nr. 94/2011 în sensul că nu s-a întocmit ca și rezultat al inspecție un raport de inspecție ci un proces-verbal, iar măsurile nu au fost dispuse prin Dispoziție care este un act juridic separat (art. 21 alin. (1).3 si art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011) fiind astfel în situația în care să i se pretindă plata unor sume fără ca acestea să fie consemnate într-un titlu de creanță (decizie). Se mai susține că potrivit Recomandării nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă și Recomandării16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare, iar autoritatea jurisdicțională competentă, în speță instanța judecătorească trebuie să ia măsuri provizorii corespunzătoare, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică Decizia. Recurenta mai precizează că împotriva sa a fost începută executarea silită, executare care se derulează în condițiile prevăzute de dispozițiile Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală. În aceste condiții este cert faptul că raportat la bugetul localității creanța nu va putea fi achitată benevol, urmând a fi executați silit, în condițiile legii. Executarea silită fiscală a fost demarată prin emiterea somației și a titlului executoriu urmând a fi continuată prin derularea celorlalte forme de executare silită (poprire, sechestru, evaluare și valorificare bunuri). Astfel, prin continuarea executării silite în condițiile în care nu are posibilitatea reală de a achita sumele stabilite este cert faptul că întreaga activitate a autorității publice locale se va bloca, fiind în imposibilitatea de a mai continua activitatea prin neachitarea salariilor, indemnizațiilor pentru persoanele cu handicap și a utilităților. Recurenta consideră că se află în situația prevăzută de art. 2, alin. (1), lit. ș) din Legea nr. 554/2004, nefiind necesar a se face dovada prejudiciului, acesta fiind previzionat. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimații Ministerul Finanțelor și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că în motivarea "cazului bine justificat", recurenta a arătat că au fost încălcate dispozițiile art. 14 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011, întrucât în avizul de inspecție nu s-a prevăzut ca și temei O.U.G. nr. 119/1999, iar în cuprinsul actului atacat se face trimitere și la aceste dispoziții din acest act normativ, dar și la dispozițiile art. 17 din O.U.G. nr. 94/2011, deoarece echipa de inspecție nu a avut în vedere examinarea tuturor stărilor de fapt și raporturilor juridice care erau relevante pentru luarea deciziei. De asemenea, au susținut că au fost încălcate și prevederile art. 21 din O.U.G. nr. 94/2011, în sensul că nu s-a întocmit, ca și rezultat al inspecției, un raport de inspecție, ci un proces-verbal, iar acesta nu poate fi titlu de creanță, ci doar dispoziția obligatorie. Instanța de fond a respins acțiunea, apreciind că în cauză nu sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte împărtășește soluția pronunțată de instanța de fond. Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor. La o examinare sumară a legalității actului contestat, pe care o permite soluționarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. Astfel, motivele invocate de reclamantă nu se încadrează în ipoteza "cazului bine justificat", deoarece privesc judecarea fondului cauzei, presupunând un raționament juridic profund asupra legalității actului administrativ și care trebuie verificat în urma administrării unui probatoriu complex și nu sumar, iar aceste susțineri nu pot fi verificate în această procedură, întrucât privesc stări de fapt și de drept a raporturilor juridice care erau relevante pentru luarea deciziei contestate. Instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Paguba iminentă" reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, iar în cauză, recurenta a susținut că prin efectuarea executării silite a sumei stabilite prin actul administrativ contestat se află în situația în care nu mai poate continua activitatea, dat fiind faptul că întregul buget al UAT Stroești este unul foarte redus comparativ. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că recurenta-reclamantă nu a dovedit prevenirea unei pagube iminente, care să justifice suspendarea actului administrativ contestat, adică existența unui prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidență, nefiind acceptată prezumarea unei asemenea pagube și anume, necontinuarea activității întrucât bugetul UAT Stroești este unul redus și care în urma executării sumei contestate s-ar afla în imposibilitate de plată. Recurentul a criticat hotărârea primei instanțe și din perspectiva a două acte internaționale, Recomandarea (89)8 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, din 13.09.1989 și Recomandarea nr. 16/2003 a aceluiași Comitet. Criticile nu pot fi primite. Cele două recomandări invocate de către recurentă nu au caracter manifest normativ, scopul acestora fiind acela de a sugera statelor membre ale Consiliului Europei un anumit tip de comportament în ceea ce privește protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă. În consecință, cele două Recomandări ale Comitetului de Miniștri fiind lipsite de relevanță juridică nu pot reprezenta un temei al criticilor de nelegalitate fundamentate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În cadrul cererii de suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor și previzibil și care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanța va obliga și la recuperarea prejudiciilor cauzate. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.