ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3135/2023

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 20.11.2018, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroești a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și a solicitat anularea Deciziei nr. 18/C/22.10.2018 și a Procesului-verbal de inspecție nr. CRR-AIF 1343/30.05.2018, precum și suspendarea executării actelor menționate, în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cererea de suspendare a fost soluționată în dosarul nr. x/2018, fiind respinsă prin sentința nr. 138 din data de 5 decembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința nr. 44 din 20 martie 2019, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția invocată de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și a respins ca tardivă cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroești, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova.

Prin Decizia nr. 810/11 februarie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul formulat de reclamantă împotriva sentinței nr. 44 din 20 martie 2019 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. A constatat că în mod greșit instanța de fond a respins ca tardivă acțiunea formulată de reclamantă, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ.

Prin sentința nr. 223 din 2 decembrie 2021, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată și a anulat în parte Decizia nr. 18/22.10.2018 și Procesul-verbal de inspecție nr. x/25.05.2018, în ceea ce privește măsurile 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 și 11.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, în nume propriu și pentru Ministerul Finanțelor, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6) și 8) din C. proc. civ., s-a solicitat casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei la aceeași instanță în vederea soluționării pe fond.

În motivarea recursului, cu privire la motivul de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ., s-a invocat faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, soluția pronunțată de instanța de fond se întemeiază exclusiv pe concluziile raportului de expertiză, fără ca instanța de fond să analizeze apărările pârâtelor, constatările organelor de inspecție economico-financiară și dispozițiile legale aplicabile cauzei, fără a corobora concluziile expertizei cu alte probe administrate și prin prisma prevederilor legale aplicabile. Nu a verificat relevanța înscrisurilor invocate, faptul că acestea nu au calitatea de documente justificative, s-a rezumat să răspundă obiecțiunilor la raportul de expertiză.

Cu privire la motivul de casare privind aplicarea greșită a normelor de drept material, art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., s-a arătat că, în fapt, scopul inspecției economico-financiare, conform ordinului de serviciu, a fost verificarea aspectelor sesizate de Inspectoratul de Poliție al Județului Vâlcea prin adresa nr. x/12.10.2016, înregistrată la Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova sub nr. x/25.10.2016, obiectivul inspecției a fost verificarea realității și legalității operațiunilor cu efect financiar pe seama fondurilor publice și a patrimoniului public, conform competențelor și prevederilor legale, pentru perioada 2012-2016.

Referitor la finanțarea lucrărilor, contractul de execuție de lucrări nr. x/21.09.2012 - "Extindere rețea alimentare cu apă satele Stroești și Obrocești, com. Stroești, județ Vâlcea", susține că reclamanta nu putea demara procedura de achiziție publică pentru investiția "alimentare cu apă satele Stroești și Obrocești", în anul 2012, în valoare (estimată) de 1.691.000 RON, fără a avea asigurată integral finanțarea acestei lucrări, nu se poate invoca un act emis în anul 2013 (contractul de finanțare încheiat cu M.D.R.A.P. sub nr. x/05.06.2013) care să producă efecte în anul anterior, 2012. Deși instanța de fond este de acord că, potrivit dispozițiilor legale invocate, art. V alin. (4) din O.U.G. nr. 26/2012, art. 14 alin. (3) și (4), art. 45 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, în programul de investiții publice vor fi introduse doar acele obiective/proiecte sau categorii de investiții noi a căror finanțare poate fi asigurată integral, conform documentațiilor tehnico-economice aprobate, greșit consideră că reclamanta ar fi procedat legal întrucât ar fi încheiat o convenție cu Consiliul Județean și M.D.R.A.P. în anul 2012, din care rezultă acoperirea unei valori de 1.300.000 RON, în baza prevederilor H.G. nr. 577/1997, în condițiile în care valoarea (estimată) a contractului este de 1.691.000 RON.

Reclamanta arată în cererea de chemare în judecată că, la data inițierii procedurii de achiziție publică, care a avut loc la 24.07.2012, exista o convenție încheiată cu Consiliul Județean Vâlcea, nr. 4928/25.04.2012, prin care s-a alocat doar suma de 200.000 RON prin H.G. nr. 557/1995. La data de 21.11.2012 s-a încheiat un act adițional pentru suma de 1.100.000 RON. Convenția de finanțare nr. x/25.04.2012 încheiată cu Consiliul Județean Vâlcea statuează că sumele primite de la Consiliul Județean și neutilizate se restituie în contul acestuia până la data de 5 decembrie a anului în curs, iar alin. k) statuează că sumele neutilizate la sfârșitul anului 2012 se vor vira la bugetul de stat. Prin urmare, instanța de fond a aplicat greșit prevederile Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.

În ceea ce privește viza de control financiar preventiv, deși instanța de fond concluzionează că, potrivit dispozițiilor legale invocate, rezulta obligația aplicării vizei de control financiar preventiv pe contractele analizate și că susținerile sale sunt reale, totuși consideră greșit că legiuitorul, prin art. 27 din O.G. nr. 119/1999, ar fi reglementat sancțiuni contravenționale pentru nerespectarea obligației de aplicare a vizei de control financiar preventiv. Din interpretarea dispozițiilor art. 27 din O.G. nr. 119/1999 nu rezultă că ar reprezenta contravenție angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor din fonduri publice locale fără viza prealabilă de control financiar preventiv propriu. Prin urmare, reclamanta nu a respectat prevederile legale privind angajarea și efectuarea acestor cheltuieli, niciunul dintre contractele analizate nu poartă viza de control financiar preventiv. Operațiunea de control financiar preventiv se exercită asupra tuturor operațiunilor care afectează fondurile publice locale, vizând verificarea acestora privind respectarea întru totul a cerințelor de legalitate, regularitate și încadrare în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament aprobate, după caz, care poartă viza de control financiar preventiv propriu. Angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor din fonduri publice locale se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu.

În concluzie, instanța de fond a aplicat și a interpretat greșit următoarele prevederi legale: art. 6 alin. (1), art. 10 alin. (1), art. 27 din O.G. nr. 119/1999, art. 24 alin. (1), (2) și (3), art. 2 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, pct. 3, pct. 41 pct. 43, pct. 4 din Anexa la Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale. Având în vedere prevederile legale reținute, nu puteau fi angajate cheltuieli în baza contractelor de execuție lucrări, fără ca acestea să aibă viza de control financiar preventiv, iar fără angajarea acestora nu putea fi efectuată plata.

În ceea ce privește actualizarea proiectelor tehnice care vizează lucrările ce au făcut obiectul contractelor analizate, instanța de fond interpretează și aplică greșit dispoziții legale neincidente cauzei și ignoră prevederile legale incidente cauzei.

Referitor la contractul nr. x/21.09.2012 - '"Extindere rețea alimentare cu apă satele Stroești și Obrocești, com. Stroești, jud. Vâlcea", prin care executantul se obligă să proiecteze, să execute, să finalizeze și să remedieze orice defecte ale lucrărilor la prețul de 1.122.443,351 RON, fără TVA, pentru modificarea proiectului tehnic inițial, societatea A. S.R.L., în calitate de proiectant, a solicitat schimbarea unor soluții tehnice ale proiectului inițial care modifică condițiile de amplasament (regim de înălțime, POT, CUT, aliniament, distanțele minime față de limitele proprietății ori aspectul construcției) prin: Dispoziția de Șantier nr. 1/25.10.2012, prin care se solicita majorarea lungimii rețelei de distribuție cu lungimea de 1.242 ml, pentru alimentarea unor locuințe izolate, înlocuirea bazinelor de tip polistif cu bazine supraterane armate și înlocuirea Gospodăriei de apa din zona Stroești cu o stație nouă; Dispoziția de Șantier nr. 2/19.11.2012 prin care se solicită repoziționarea și reamplasarea bazinelor cu apă conform terenului pus la dispoziție de beneficiar. În urma dispozițiilor de șantier se întocmesc note de renunțare în sumă de 369.346,90 RON și note de comenzi suplimentare în sumă de 369.345 RON.

Proiectul tehnic nu cuprinde modificările dispuse prin dispozițiile de șantier, respectiv prelungirea rețelei de distribuție apă cu lungimea de 1.242 ml, pentru alimentarea unor locuințe izolate, înlocuirea bazinelor de tip polistif cu bazine supraterane armate și înlocuirea Gospodăriei de apă din zona Stroești cu o stație nouă, rezervoarele la care s-a renunțat, respectiv înlocuirea rezervoarelor din cadrul Gospodăriei de apă I - rezervor polistif 50 mc, Gospodăriei de apa 2 - rezervor polistif 30 mc. Proiectul tehnic a fost avizat de CTE al A. S.R.L. la data de 26.11.2012, fiind avizat de verificatorul de proiect la data de 05.12.2012. La data de 05.12.2012 Primăria Comunei Stroești a emis Autorizația de construire nr. 15 pentru lucrări în valoare de 1.122.443,35 RON fără TVA, reprezentând Extindere rețea alimentare cu apa satele Stroești și Obrocești, com. Stroești, județ Vâlcea, în baza proiectului elaborat de B..

Mai mult decât atât, organul de inspecție economico-financiară a constatat faptul că reclamanta nu deține o Hotărâre a Consiliului Local de aprobare a proiectului tehnic al lucrării actualizat cu dispozițiile de șantier, aprobat conform prevederilor Legii nr. 273/2006, precum și faptul că proiectul tehnic nu este actualizat cu prevederile tehnice solicitate prin Dispozițiile de șantier nr. 1/19.11.2012 și nr. 2/25.10.2012, acest lucru fiind consemnat și în Procesul-verbal de recepție nr. x/14.05.2014 încheiat la terminarea lucrărilor, nerespectându-se astfel Ordinul nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, art. 67. Din analiza dispozițiilor de șantier și a notelor justificative încheiate la 25.10.2012 și 19.11.2012, se rețin concluziile proiectantului potrivit cărora "lucrările de C+M necesare realizării investiției impun adaptarea proiectului tehnic la configurația actuală a amplasamentului pus la dispoziție de beneficiar și la cerințele administratorului de apă".

În acest context, consideră că sunt aplicabile prevederile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, art. 67 din Ordinul nr. 839/2009, apreciază că, în situația modificării proiectului tehnic aferent obiectivului de investiții "Extindere rețea alimentare cu apa satele Stroești și Obrocești, com. Stroești, județ Vâlcea", documentația tehnico-economică trebuia să fie aprobată de către autoritatea deliberativă, respectiv Consiliul Local al Comunei Stroești, și actualizată cu prevederile tehnice solicitate prin dispozițiile de șantier.

În concluzie, referitor la proiectul tehnic, contrar susținerilor expertului, preluate de instanța de fond, nu s-au respectat prevederile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 și art. 67 din Ordinul nr. 839/2009, documentația tehnico-economică nu a fost aprobată de către Consiliul Local al Comunei Stroești, iar proiectul tehnic nu a fost actualizat cu modificările stabilite prin dispozițiile de șantier ce impuneau adaptarea proiectului tehnic la configurația amplasamentului.

Instanța de fond reține greșit ca aplicabile dispozițiile art. 44 alin. (3) din Legea nr. 273/2006, fără a fi îndeplinite în cauză condițiile impuse de acest alineat, respectiv: investiția să fie destinată pentru înlăturarea efectelor produse de acțiuni accidentale și de calamități naturale; să existe dispoziția scrisă emisă de ordonatorul de credite privind aprobarea documentațiilor tehnico-economice; să se facă dovada informării imediate a autorității deliberative.

Referitor la contractul nr. x/04.12.2011 - "Consolidare DC 132. Stroești-Dianu km 0 + 500 și 3 + 100", prin acesta S.C. C. se obligă să execute conform proiect lucrările de consolidare DC 132 Stroești-Dianu km 0+500 si 3+100, într-un termen de 12 luni cu începere din 09.12.2011, la o valoare de 664.021,881 RON fără TVA. S-a întocmit Procesul-verbal de verificare a cotei nr. x/16.12.2011, pentru Lucrarea x 3+100, precum și procesul-verbal de trasare a lucrărilor nr. x/16.12.2011, având ca element de reper strada stâlp iluminat public la cota 629,34. Pentru cota 0+500 nu s-au identificat documente care să confirme începerea lucrărilor, iar din deplasarea pe teren nu s-au identificat lucrări efectuate la acesta cotă. Expertul tehnic nu face referire la inexistența lucrărilor la cota 0+500, ci doar la cota 3+100. Referitor la modificarea proiectului tehnic inițial, prin Dispoziția de șantier nr. 769/22.02.2013, ce a stat la baza lucrărilor suplimentare, semnată de diriginte de șantier, proiectant și executant, din cauza alunecărilor de teren suplimentare se prelungește zidul de sprijin cu 10m, considerându-se lucrări neprevăzute, cuantificate de executant prin NCS și Nota de comanda suplimentară.

Ca și la investiția anterioară, nici la acest contract nu s-a modificat proiectul, în funcție de situația pe teren. În concluzie, referitor la proiectul tehnic, instanța de fond greșit nu a aplicat prevederile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 și ale art. 67 din Ordinul nr. 839/2009, documentația tehnico-economică nu a fost aprobată de către Consiliul Local al Comunei Stroești, iar proiectul tehnic nu a fost actualizat cu modificările stabilite prin dispozițiile de șantier ce impuneau adaptarea proiectului tehnic la configurația amplasamentului.

Referitor la relația cu D. S.R.L., contractul nr. x/09.07.2015, prin acest contract executantul se obligă să execute lucrările la obiectivul "Refacere si amenajare drum de interes local Mitu Sararu", la o valoare de 829.843,63 RON cu TVA, într-o perioadă de 6 luni, începând cu data emiterii ordinului de începere a lucrărilor. Proiectantul acestui obiectiv a fost E.. Nu s-au pus la dispoziție autorizările legale (emise de structurile de specialitate ale autorităților administrației publice locale și de autoritatea competentă pentru protecția mediului) care au permis punerea în operă a proiectului tehnic modificat cu dispozițiile de șantier. Ca și la obiectivul anterior, nici la acest contract nu s-a modificat proiectul, în funcție de situația pe teren.

În concluzie, referitor la proiectul tehnic, instanța de fond nu a aplicat prevederile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 și ale art. 67 din Ordinul nr. 839/2009, documentația tehnico-economică nu a fost aprobată de către Consiliul Local al Comunei Stroești, iar proiectul tehnic nu a fost actualizat cu modificările stabilite prin dispozițiile de șantier ce impuneau adaptarea proiectului tehnic la configurația amplasamentului.

Referitor la contractul nr. x/09.07.2015 - "Refacere și amenajare drum de interes local Mitu Săraru", contrar susținerilor primei instanțe, apreciază că, pentru respectarea prevederilor art. 3 din H.G. nr. 1138/2014, art. 25 din O.U.G. nr. 99/2016, precum și a prevederilor art. 3 din O.U.G. nr. 90/2017, suma de 192.761 RON ar fi trebuit să fie restituită la bugetul de stat, deoarece, așa cum rezultă din documentele existente la dosarul contestației, reprezentanții părților au încheiat, în anul 2016, Procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor nr. x/16.05.2016.

Deși instanța de fond concluzionează că, potrivit dispozițiilor legale invocate, rezultă că decontarea lucrărilor de către achizitor se face numai pe baza documentelor justificative întocmite potrivit legii, greșit a constatat că reclamanta a respectat prevederile legale privind verificarea exactității și realității sumelor solicitate la plată de către executant, atât prin personalul propriu, cât și prin dirigintele de șantier, întrucât expertiza a analizat detaliat relația reclamantei cu C. S.R.L., D. S.R.L. și F. și a constatat că pentru lucrări executate și facturate au fost prezentate documente justificative.

Instanța de fond a aplicat și a interpretat greșit următoarele prevederi legale: art. 54 alin. (5) și (6) din Legea nr. 273/2006; art. 6 din Legea contabilității nr. 82/1991; art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999; Ordinul M.L.P.A.T. nr. 34/1998. Din analiza prevederilor legale rezultă că decontarea lucrărilor de către achizitor se face numai pe bază de documente justificative, întocmite în conformitate cu prevederile legale, Situațiile de plată/devize - Formularul F3 "Lista cu cantitățile de lucrări pe categorii de lucrări" trebuie să fie completate în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 863/2008 (utilizarea formularelor din Ordinul nr. 863/2008 fiind obligatorie în cazul investițiilor publice). În legislația incidentă menționată se face referire la întocmirea unor situații de lucrări care să reflecte realitatea și exactitatea sumelor solicitate la decontare de către executant, această obligație de verificare revenindu-i comunei în mod direct, ca ordonator de credite publice, cât și prin dirigintele de șantier. Existența unor devize în care sunt trecute cantități care corespund contractului, dar nu sunt certificate de documentele puse la dispoziție, nu constituie argumente care să îndreptățească efectuarea plăților de către beneficiar (Comuna Stroești) către executanții lucrărilor. Documentele reținute de expert ca fiind suficiente (facturile, situațiile de lucrări întocmite de constructor, etc), idee preluată și de instanța de fond, nu au corespondență în realitate, ele nu exprimă situația certificată de evidența contabilă a prestatorilor, așa cum sunt detaliate în Procesul-verbal de inspecție nr. x/30.05.2018.

Conduita conducerii Comunei Stroești este contrară obligației care îi incumbă prin efectul legii, respectiv de a realiza o bună gestiune financiară prin asigurarea regularității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice; verificarea legalității și realității cheltuielilor angajate din bugetul local ar fi condus la realizarea de economii, având efecte financiare benefice asupra bugetului local. Contrar alegațiilor instanței de fond, expertul nu s-a pronunțat asupra corespondenței între facturile solicitate la decontare și documentele produse de către executanți care să reflecte realitatea și exactitatea documentelor justificative pentru cantitățile de materiale decontate, pentru manopera directă, pentru utilajele folosite și pentru transportul efectuat, puse la dispoziție echipei de inspecție și comunicate expertului. Expertul nu a respectat obiectivul trasat de instanță, neraportându-se la susținerile din actul de control, unde sunt avute în vedere bonuri de consum (materiale) și dovezi cu privire la manoperă, transport și utilaje folosite, invocând rezultatele controalelor fiscale concretizate în procesele-verbale nr. x/28.09.2017, nr. y/25.09.2017 și nr. 117/12.09.2017, care nu au analizat aceste aspecte.

Susținerile expertului privind "practica unei societăți cu obiect de activitate construcții" nu constituie temei de drept și nu pot fi reținute de instanță, întrucât nu pot fi invocate ca argument legal pentru imposibilitatea stabilirii exactității și realității sumelor solicitate la decontare; în acest scop, legiuitorul a emis reglementări care stabilesc obligația operatorilor economici de a organiza contabilitatea de gestiune. Astfel, potrivit O.M.F.P. nr. 1.826/2003 pentru aprobarea Precizărilor privind unele măsuri referitoare la organizarea și conducerea contabilității de gestiune, societățile aveau obligația înregistrării operațiilor privind colectarea și repartizarea cheltuielilor pe destinații, respectiv pe activități, secții, faze de fabricație, centre de costuri, centre de profit, etc.

De altfel, expertul, identificând sumele solicitate la decontare, nu le corelează cu cheltuielile efective existente în contabilitatea societății, precizarea că obligația de "a prezenta documente revine executantului lucrării" fiind corectă, Comuna Stroești trebuia să exercite un rol activ în verificarea legalității și realității cheltuielilor angajate din bugetul local prin verificarea acestor documente justificative pentru cantitățile de materiale decontate, pentru manopera directă, pentru utilajele folosite și pentru transportul efectuat. Neîndeplinirea acestei obligații atât de către Comună, cât și de dirigintele de șantier, a condus la decontarea unor sume care nu reflectă realitatea. Expertul a analizat numai corespondența dintre situațiile de lucrări și facturile emise de societăți și plătite de Comună, ignorând realitatea și exactitatea sumelor solicitate de executanți.

În ceea ce privește expertiza administrată în cauză, interpretarea și aplicarea normelor de drept sunt atributul instanței de judecată și nu al expertului, soluționarea cererii având ca obiect anularea actelor administrative fiscale necesitând analiza legalității emiterii acestora, atributul aplicării dispozițiilor legale incidente în cauză revine instanței de judecată și nu expertului.

Intimata reclamantă nu a depus întâmpinare, a depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate în recurs, prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care se instituie exclusiv un control de legalitate a hotărârii judecătorești recurate, Înalta Curte constată următoarele:

Ca urmare a verificărilor efectuate în temeiul H.G. nr. 1257/2012 privind organizarea inspecțiilor și stabilirea atribuțiilor generale în efectuarea acestora în vederea aplicării Ordonanței Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova a efectuat o inspecție la Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Stroești, care a avut ca obiectiv verificarea realității și legalității operațiunilor cu efect financiar pe seama fondurilor publice și a patrimoniului public, conform competențelor și prevederilor legate, pentru perioada 2012-2016, și a întocmit Procesul-verbal de inspecție nr. x/30.05.2018, prin care s-au dispus în sarcina Unității Administrativ Teritoriale Comuna Stroești 12 măsuri, respectiv:

Contestația formulată împotriva Procesului-verbal nr. x/30.05.2018 a fost respinsă prin Decizia nr. 18/C/22.10.2018 emisă de Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

Prin sentința recurată, a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroești, au fost anulate în parte Decizia nr. 18/22.10.2018 și Procesul-verbal de inspecție nr. x/25.05.2018, în ceea ce privește măsurile 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 și 11.

Instanța de fond a reținut că reclamanta a criticat aspectele reținute în actul de control referitor la relațiile cu C., D. și F., fără referire la G. S.R.L. (măsura nr. 3), H. S.R.L. (măsura nr. 5), PFA I. (măsura nr. 8), însă ultimele trei persoane sunt diriginții de șantier care au semnat documentele specifice pentru fiecare dintre lucrările efectuate de primele trei societăți menționate, iar petenta formulează critici referitoare la respectarea normelor impuse pentru diriginții de șantier. În ceea ce privește societatea J. (măsura nr. 10), a observat că nu se aduc critici concrete, susținându-se numai că și pentru serviciile prestate de aceasta au existat documente.

Cu privire la măsurile nr. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 și 9, a constatat că acestea nu pot fi menținute, dovezile administrate în cauză determinând concluzii diferite de cele reținute de organele de control în actele atacate, pe cale de consecință a anulat și măsura nr. 11, prin care se impune conducerii comunei să procedeze în continuare la calculul dobânzilor și penalităților de întârziere pentru sumele rămase de recuperat până la încasarea integrală a acestora.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Raportat la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va arăta motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, din examinarea sentinței recurate rezultă că hotărârea cuprinde motivele de fapt și de drept pe care instanța le-a avut în vedere pentru admiterea în parte a acțiunii, nu cuprinde motive contradictorii ori motive străine de natura cauzei. Cerința motivării hotărârii judecătorești este respectată, fiind expuse de instanța de fond toate considerentele avute în vedere pentru admiterea în parte a cererii de chemare în judecată.

Susținerile recurentelor pârâte referitoare la faptul că instanța de fond și-a fundamentat soluția exclusiv pe concluziile raportului de expertiză, fără să argumenteze în vreun fel de ce a înlăturat constatările organelor de inspecție economico-financiare, fără a corobora concluziile acesteia cu alte probe administrate și prin prisma prevederilor legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, fără a efectua o analiză proprie, în baza probatoriului, rezumându-se la a răspunde obiecțiunilor la raportul de expertiza, sunt nefondate.

Din considerentele sentinței recurate rezultă că instanța de fond a reținut motivele de nelegalitate invocate de reclamantă, apărările formulate de pârâtă, probele administrate, înscrisuri și expertize contabilă și construcții. A prezentat, pentru fiecare din aspectele analizate prin actul de control, rezultatul controlului, punctul de vedere exprimat de reclamantă cu privire la constatările echipei de control, concluziile și măsurile dispuse prin procesul-verbal de inspecție, respingerea contestației, a analizat motivele de formă invocate, privind încălcarea dispozițiilor art. 20 alin. (1) și (2) și art. 28 din H.G. nr. 101/2012, întrucât prin procesul-verbal de inspecție nu se puteau dispune măsuri, acestea putând fi instituite doar prin emiterea unei dispoziții obligatorii potrivit legii, încălcarea prevederilor art. 14 din O.U.G. nr. 94/2011, întrucât în avizul de inspecție nu a fost prevăzut ca temei O.U.G. nr. 119/1999, iar în cuprinsul actului atacat se fac trimiteri atât la acest act normativ, cât și la art. 17 din O.U.G. nr. 94/2011, și a constatat nefondate criticile de nelegalitate invocate.

Instanța de fond a reținut concluziile lucrării de expertiză contabilă, faptul că obiecțiile pârâtei vizează preponderent aspecte de fond, contestându-se practic neargumentat concluziile expertizei prin reiterarea punctelor de vedere menționate în actul de control, concluziile expertizei tehnice construcții, faptul că obiecțiile pârâtei la raportul de expertiză construcții vizează aspecte de fond, care se regăsesc și în actul de control atacat. A mai reținut, referitor la situația de fapt:

În contextul datelor și probelor administrate, obiecțiunilor ridicate de pârâtă în raport cu lucrările de expertiză, instanța de fond a constatat că aspectele deduse judecății vizează, pe de o parte, nerespectarea unor cerințe legale la întocmirea actelor de decontare de către reclamantă, care ar atrage obligația restituirii sumelor din fonduri publice, iar pe de altă parte, decontarea unor lucrări și servicii pretinse de executanți, fără a exista documente justificative, ceea ce atrage, de asemenea, obligația de restituire a sumelor la bugetul public și recuperarea acestora de la persoanele vinovate.

Instanța de fond a analizat motivele de nelegalitate invocate de reclamantă cu privire la măsurile contestate, având în vedere probatoriul administrat, inclusiv obiecțiunile formulate de pârâtă.

Contrar susținerilor din recurs, situația de fapt reținută de instanța de fond a rezultat din întreg probatoriul administrat, iar faptul că instanța a răspuns și obiecțiunilor formulate de pârâte la expertizele efectuate în cauză, care priveau aspecte de formă, nu conduce la concluzia că hotărârea nu este motivată, întrucât instanța a înlăturat argumentat, cu aplicarea dispozițiilor legale, concluziile organelor de inspecție economico-financiară. Obligația de motivare nu impune instanței, în mod evident, un răspuns la fiecare susținere invocată de părți, esențial fiind să fie examinate în mod real și efectiv motivele decisive pentru soluționarea cererii, raportat la probele administrate și dispozițiile legale incidente. Or, în cauză, hotărârea recurată corespunde acestor cerințe.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., urmează fi avută în vedere situația de fapt reținută de instanța de fond din probatoriul administrat și vor fi analizate motivele care privesc încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material:

Motivele de recurs referitoare la finanțarea lucrărilor, cu privire la contractul de execuție de lucrări nr. x/21.09.2012, "Extindere rețea alimentare cu apă satele Stroești și Obrocești, com. Stroești, județ Vâlcea", aplicarea greșită a prevederilor Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale:

Au fost invocate prevederile art. 2 pct. 3 și pct. 4, art. 14 alin. (3) și (4), art. 45 din Legea nr. 273/2006 și art. V alin. (4) din O.U.G. nr. 26/2012, în sensul că obiectivele de investiții se cuprind în programele de investiție anuale (anexe la buget) numai dacă documentațiile tehnico-economice au fost elaborate și aprobate conform prevederilor legate, în programul de investiții publice fiind introduse doar acele obiective a căror finanțare poale fi asigurată integral, în limitele de cheltuieli stabilite potrivit cadrului multianual de cheltuieli și a proiectului de buget multianual aprobat, nicio cheltuială neputând fi angajată și efectuată dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială, apreciindu-se că demararea procedurii de achiziție în anul 2012, pentru o valoare estimată de 1.691.000 RON, înainte de a avea asigurată integral finanțarea, s-a făcut fără respectarea prevederilor legale.

Susțin recurentele pârâte că reclamanta nu putea demara procedura de achiziție publică pentru investiția "alimentare cu apă satele Stroești și Obrocești", în anul 2012, în valoare (estimată) de 1.691.000 RON, fără a avea asigurată integral finanțarea acestei lucrări, că nu se poate invoca un act emis în anul 2013 (contractul de finanțare încheiat cu M.D.R.A.P. sub nr. x/05.06.2013) care să producă efecte în anul anterior, 2012, că greșit și nelegal consideră instanța că reclamanta ar fi procedat legal întrucât ar fi încheiat o convenție cu Consiliul Județean și M.D.R.A.P. în anul 2012, din care rezultă acoperirea unei valori de 1.300.000 RON, în baza prevederilor H.G. nr. 577/1997, în condițiile în care valoarea (estimată) a contractului este de 1.691.000 RON, întrucât la data inițierii procedurii de achiziție publică, care a avut loc la 24.07.2012, exista o convenție încheiată cu Consiliul Județean Vâlcea, nr. 4928/25.04.2012, prin care s-a alocat doar suma de 200.000 RON prin H.G. nr. 557/1995, la data de 21.11.2012 s-a încheiat un act adițional pentru suma de 1.100.000 RON, și, totodată, în legătură cu "Convenția de finanțare nr. x/25.04.2012 încheiată cu CJ Vâlcea", prevederile Cap III statuează că sumele primite de la Consiliul Județean și neutilizate se restituie în contul acestuia până la data de 5 decembrie a anului în curs, iar sumele neutilizate la sfârșitul anului 2012 se vor vira la bugetul de stat.

Dispozițiile Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale prevăd următoarele:

angajament legal - faza din procesul execuției bugetare, reprezentând orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligație pe seama fondurilor publice;

articol bugetar - subdiviziune a clasificației cheltuielilor bugetare, determinată în funcție de caracterul economic al operațiunilor în care acestea se concretizează și care desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acțiunea la care se referă;"

O.U.G. nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice și întărirea disciplinei financiare și de modificare și completare a unor acte normative, care a prevăzut, la art. V alin. (4), că "În programul de investiții publice vor fi introduse doar acele obiective/proiecte sau categorii de investiții noi a căror finanțare poate fi asigurată integral, conform documentațiilor tehnico-economice aprobate, în limitele de cheltuieli stabilite potrivit cadrului multianual de cheltuieli pe termen mediu și/sau strategiei fiscal-bugetare aprobate potrivit Legii responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, și a proiectului de buget multianual aprobat potrivit Legii privind finanțele publice locale nr. 273/2006, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția obiectivelor/proiectelor sau categoriilor de investiții a căror finanțare este asigurată din fonduri externe nerambursabile, precum și din fonduri externe rambursabile", a intrat în vigoare la data de 12.06.2012.

În raport de aceste dispoziții și situația de fapt, susținerile recurentelor sunt nefondate.

Pentru obiectivul de investiții "Extindere alimentare cu apă, satele Stroești, Obrocești, com. Stroești, județul Vălcea", reclamanta a demarat o procedura de achiziție publică în anul 2012, pentru o valoare estimată de 1.691.000 RON, invitația de participare pentru execuția contractului de servicii de proiectare și execuție a obiectivului a fost publicată în SEAP la data de 24.07.2012, oferta câștigătoare, prin aplicarea criteriului de atribuire aplicat ofertelor admisibile (prețul cel mai scăzut), a fost stabilită ca fiind cea depusă de ofertantul C. S.R.L în asociere cu A. S.R.L.

Pentru acest obiectiv de investiții, reclamanta a obținut finanțare de la bugetul de stat, și anume, în baza prevederilor H.G. nr. 577/1997, suma de 1.100.000 RON (din care 200.000 RON în data de 29.11.2012 și 900.000 RON în data de 07.12.2012), iar în baza prevederilor O.U.G. nr. 28/2013, suma de 311.090 RON.

Încheierea contractului s-a realizat în baza H.G. nr. 577/1997 pentru aprobarea Programului privind reabilitarea, modernizarea și/sau asfaltarea drumurilor de interes județean și de interes local, alimentarea cu apă, canalizarea și epurarea apelor uzate la sate, precum și în unitățile administrativ-teritoriale cu resurse turistice, coordonat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, care prevedea la art. 6 că "(1) Finanțarea Programului se va face din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, în limita sumelor aprobate anual cu această destinație, de la bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale beneficiare și de la bugetele consiliilor județene, din împrumuturi contractate în conformitate cu prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 109/2008, cu modificările ulterioare, și din alte surse de finanțare legal constituite."

Între Consiliul Județean Vâlcea și Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Stroești a fost încheiată Convenția înregistrată sub nr. x/25.04.2012 la Consiliul Județean Vâlcea și sub nr. x/25.04.2012 la Primăria Comunei Stroești, prin care s-a alocat Consiliului Local al Comunei Stroești, pentru executarea obiectivului "Alimentare cu apă Comuna Stroești satele Obrocești și Stroești, județul Vâlcea", suma de 200.000 RON, virată, conform extrasului de cont, la data de 29.11.2012.

Prin Actul adițional nr. x din 21.11.2012 a fost modificată Convenția, în sensul că a fost pusă la dispoziția Consiliului Local al Comunei Stroești suma de 1.100.000 RON pentru executarea obiectivului, alocată de Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului pentru Programul privind "Reabilitarea, modernizarea și/sau asfaltarea drumurilor de interes județean și de interes local, alimentarea cu apă, tratarea și epurarea apelor uzate de la sate", subprogramul privind "Alimentarea cu apă la sate, precum și în unitățile administrativ teritoriale aprobat prin H.G. nr. 577/1997", virarea diferenței de 900.000 RON fiind efectuată, conform extrasului de cont, la data de 07.12.2012.

Ulterior, potrivit O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală, art. 14, "(1) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se preiau în cadrul programului toate obiectivele de investiții în continuare, aflate în execuție, care au fost finanțate de la bugetul de stat în baza prevederilor: a) Hotărârii Guvernului nr. 577/1997 pentru aprobarea Programului privind reabilitarea, modernizarea și/sau asfaltarea drumurilor de interes județean și de interes local, alimentarea cu apă, canalizarea și epurarea apelor uzate la sate, precum și în unitățile administrativ-teritoriale cu resurse turistice, republicată, cu modificările și completările ulterioare", astfel că, potrivit art. 9, "(1) În limita fondurilor aprobate anual prin legea bugetului de stat, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice întocmește și aprobă prin ordin al ministrului dezvoltării regionale și administrației publice repartizarea sumelor pentru program, pe județe, pe fiecare subprogram și pe domenii specifice. (2) Repartizarea sumelor se face pe baza criteriilor de alocare aprobate prin normele metodologice de aplicare a programului, care vor avea în vedere cel puțin următoarele: ponderea obiectivelor de investiții aflate în derulare pe fiecare județ, date demografice și administrativ-teritoriale, capacitatea financiară a beneficiarilor."

Prin O.U.G. nr. 28/2013 a fost abrogată H.G. nr. 577/1977, însă, potrivit art. 14, au fost preluate în cadrul programului toate obiectivele de investiții, aflate în execuție, finanțate prin H.G. nr. 577/1977.

Între Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în calitate de ordonator principat de credite, ca autoritate publică centrală coordonatoare a Programului național de dezvoltare locală, și Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Stroești, în calitate de beneficiar al Programului național de dezvoltare locală, s-a încheiat