ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 548/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. a solicitat instanței ca în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației să dispună suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, ce formează obiect principal al cauzei.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 106 din 8 iulie 2022, a respins, ca neîntemeiată, cererea privind suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 a Ministerului Educației Naționale, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că în procesul de analiză a condiției cazului bine justificat, prima instanță a interpretat ori, după caz, a aplicat greșit următoarele dispozițiile legale: • art. 15 alin. (2) din Constituția României și art. 6 din C. civ., care consacră principiul constituțional al neretroactivității legii civile; • art. 78 din Legea nr. 24/200 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prin aceea că Ordinul nr. 3993/2021 modifică un act normativ ierarhic superior, extinzând sfera de aplicare a acestuia din urmă; • art. 38 din Codul Muncii, normă imperativă a cărei încălcare este sancționată cu nulitatea absolută. Reținând că emiterea Ordinului nr. 3993/2021 nu s-a făcut cu nesocotirea teoriei drepturilor câștigate, prima instanță a nesocotit dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 Ia Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Dreptul de a deține gradul I didactic a fost dobândit de personalul didactic prin intermediul unor ordine emise de Ministerul Educației, (i) ca urmare a unor inspecții școlare și (ii) pe baza titlului științific de doctor. Așa fiind, din momentul emiterii ordinelor, în patrimoniul personalului didactic s-a născut dreptul de a deține gradul didactic I. Dreptul de a primi indemnizația aferentă titlului științific de doctor, precum și dreptul de a deține gradul I didactic reprezintă drepturi câștigate, în mod definitiv, de acel personal didactic care, anterior datei de 01.07.2017, a obținut titlul științific de doctor și, pe baza acestuia, gradul didactic I, și, drept urmare, se bucură de protecția conferită de prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 CEDO. Or, reținând în sens contrar, prima instanță a încălcat dispozițiile Protocolului. Prin emiterea Ordinului nr. 3993/2021, act normativ cu forță juridică inferioară legilor, intimata nu a făcut altceva decât să modifice art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 în sensul extinderii sferei sale de aplicare inclusiv la persoanele care "au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.". Instanța de fond a reținut faptul că, în speță, nu este îndeplinită condiția referitoare la existența pagubei iminente întrucât s-a solicitat suspendarea efectelor actului administrativ după aproape un an de la intrarea în vigoare a acestuia, dar și pentru că nu este îndeplinită prima condiție impusă de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2002 - existența unui caz justificat. Recurenta consideră că, în analiza condițiilor legale necesar a fi îndeplinite pentru a se putea dispune suspendarea, curtea de apel a adăugat elemente suplimentare ce trebuie întrunite în acest sens. Având în vedere argumentele expuse anterior, este evident că suspendarea Ordinului nr. 3993/2021 este absolut necesară pentru a se evita producerea unor pagube iminente. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Educației Naționale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta A. a solicitat instanței suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. Instanța de fond a respins cererea, apreciind că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte împărtășește soluția pronunțată, având în vedere că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte reține că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. În cauză, în acord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, în mod corect prima instanță a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. O primă critică invocată de recurenta-reclamantă este aceea că O.M.E. nr. 3993/2021 a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017. Înalta Curte apreciază că această critică este neîntemeiată. Prin O.M.E. nr. 3993/2021, s-au dispus la art. 1 alin. (2) următoarele: "(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017." De asemenea, la alin. (3) al aceluiași ordin, s-a dispus că: "(3) Prevederile alin. (1) și (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021". Rezultă din cuprinsul ordinului a cărui suspendare se cere că acesta a fost emis în baza art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, potrivit căruia: "(3) Personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I." Înalta Curte constată că, aparent, prevederile ordinului a cărui suspendare se cere nu derogă de la prevederile actului normativ cu forță juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul și în vederea executării în concret a legii. În egală măsură, la nivel de aparență, nu se poate reține nici încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii, de vreme ce ordinul atacat nu cuprinde dispoziții de natură a afecta drepturile salariale ale membrului de sindicat care au fost realizate în trecut, ci doar pe cele ce urmează a lua naștere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a și fost emis ordinul a cărui suspendare se cere. În consecință, în mod corect prima instanță a constatat inexistența elementelor care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat pentru suspendarea efectelor art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, din analiza prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că această noțiune are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Înalta Curte reține că, în justificarea îndeplinirii condiției pagubei iminente, nu pot fi invocate pur și simplu efectele executării ordinului contestat, reclamantul având obligația de a dovedi producerea unui prejudiciu concret, real, prin punerea în executare a acestuia. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat și a unei pagube iminente, hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004. În fine, instanța de control judiciar are în vedere și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în cauzele având ca obiect suspendarea executării art. 1 alin. (2) al OME nr. 3993/2021. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.