ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5079/2022

Ședința publică din data de 2 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 21 noiembrie 2021, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat:

- anularea raporului de evaluare nr. x;

- obligarea pârâtei la radierea de pe pagina de internet www.integritate.eu a informațiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin sentința civilă nr. 1844 din 27 mai 2019, Curtea de Apel București a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței meționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că instanța de fond nu a motivat real și în concret hotărârea pronunțată, rezumându-se la a-și însuși pasaje din apărările formulate de pârâtă, motiv pentru care soluția este nelegală.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit dispozițiile art. 94 alin. (1), (2)

1

și (2)

2

din Legea nr. 161/2003, care prevăd în mod expres excepțiile de la regula incompatibilității.

După o scurtă prezentare a situației de fapt, arată recurenta-reclamantă că în urma emiterii de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a Ordinului nr. 626/02.12.2004, prin care a fost desemnată să exercite cu caracter temporar funcția de expert financiar, s-a dispus că, începând cu data de 02.12.2004, funcția publică de execuție de consilier superior pe care o ocupa la acel moment se suspendă pe perioada exercitării funcției de expert financiar din cadrul instituției publice Unitatea de Management a Proiectului.

Susține că pe toată perioada suspendării nu a mai îndeplinit atribuțiile specifice exercitării funcției publice de execuție de consilier, astfel că nu este îndeplinită condiția simultaneității deținerii funcțiilor publice pentru a se reține incidența stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Un argument suplimentar pentru aprecierea inexistenței stării de incompatibilitate este reprezentat de faptul că, în urma emiterii de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice a Ordinului nr. 2806/27.11.2015, prin care s-a dispus încetarea contractului individual de muncă la Unitatea de Management a Proiectului, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Persoanelor Vîrstnice a emis Ordinul nr. 2813/27.11.2015, prin care s-a dispus reluarea activității sale în funcția publică de execuție de consilier clasa I, grad profesional superior gradația 5, clasa de salarizare 72.

În acest context, este evident că în situația în care ar fi exercitat funcția publică de execuție și pe perioada exercitării contractului individual de muncă nu ar fi fost necesară emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună reluarea funcției publice de execuție.

Critică și omisiunea inspectorului de integritate și a instanței de fond de a observa că dispozițiile art. 94 alin. (2)

1

și (2)

2

din Legea nr. 161/2003 prevăd excepțiile de la starea de incompatibilitate, recurenta-reclamantă încadrându-se pe deplin în aceste prevederi.

Totodată, așa cum a arătat și în fața instanței de fond, concluziile raportului contestat sunt cel puțin surprinzătoare în condițiile existenței Adresei nr. x/30.06.2014, emisă chiar de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a concluzionat în sensul că "în cazul în care desemnarea în echipa de proiect s-a realizat printr-un act administrativ, iar raporturile de serviciu au fost suspendate conform art. 94 din Legea nr. 188/1999, angajarea funcționarilor publici (cu raporturile de serviciu suspendate) cu contracte de muncă pe perioadă determinată în cadrul Unității de Management a Proiectului pentru implementarea proiectelor nu este de natură să genereze o stare de incompatibilitate conform art. 94 din Legea nr. 161/2003".

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum și în conformitate cu art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în următoarele limite.

Prima instanță a confirmat starea de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare contestat, motiv pentru care a respins acțiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Recurenta-reclamantă critică soluția pronunțată de instanța de fond, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare încadrat de recurenta-reclamantă în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că acesta este nefondat, întrucât hotărârea recurată este motivată în conformitate cu dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunțată de instanță ca urmare a soluționării cauzei cu care a fost investită va cuprinde "...motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Respectarea acestei cerințe are valoare de principiu și se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO.

Jurisprudența CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situația în care instanța procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor și mijloacelor de probă ale părților, pentru a le aprecia pertinența.

Examinând considerentele sentinței recurate, instanța constată că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susținerilor părților, expunând pe larg motivele pentru care a admis, respectiv cele pentru care a înlăturat argumentele părților, contrar susținerilor recurentei-reclamante, care afirmă că au fost reproduse susținerile pârâtei A.N.I.

Trecând la analiza motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se observă că hotărârea pronunțată în primă instanță a fost dată cu greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material, fiind, așadar, incident acest caz de casare.

Prin raportul de evaluare supus controlului instanței de contencios administrativ potrivit prevederilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Agenția Națională de Integritate a constatat că, în perioada 02.12.2004 - 02.12.2015, reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate, prin deținerea simultană a funcției de consilier superior la Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și a funcției contractuale de expert financiar-monitorizare, bilanțuri, relații cu direcțiile economice în cadrul Unității de Management a Proiectului din cadrul ministerului, încălcând astfel prevederile art. 94 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

Starea de fapt nu a fost contestată, dar prima instanță a considerat că, potrivit textelor legale, reclamanta nu putea deține concomitent funcția publică de consilier superior și functia contractuală de expert financiar în cadrul aceluiași minister.

Înalta Curte nu împărtășește această abordare, considerând-o a fi formalistă și contrară scopului normei prevăzută de art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Conform art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare în perioada de referință:

"(1) Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică.

(2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice."

Înalta Curte reține că prin Ordinul MMSSF nr. 601/16.11.2004, s-a dispus mutarea definitivă a reclamantei de la Direcția Coordonare Proiecte Finanțate din Împrumuturi Rambursabile la Serviciul Unitatea de Management a Proiectului și încadrarea acesteia cu contract individual de muncă pe durată nedeterminată, pe perioada derulării proiectului, iar prin Ordinul MMSSF nr. 626/02.12.2004, s-a dispus că, începând cu data de 02.12.2004, funcția publică de execuție de consilier superior ocupată de reclamantă se suspendă pe perioada exercitării funcției de expert financiar-monitorizare, bilanțuri, relații cu Direcțiile economice, asimilat funcției de Consilier potrivit O.U.G. nr. 191/2002.

Or, instituția suspendării exercitării funcției publice de execuție de consilier presupune prin însăși natura sa că, din momentul dispunerii sale, recurenta-reclamantă nu a mai îndeplinit atribuțiile specifice acesteia, nefiind astfel îndeplinită condiția simultaneității deținerii funcțiilor publice pentru a se putea reține incidența stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

În același context, Înalta Curte constată că un argument suplimentar pentru aprecierea inexistenței stării de incompatibilitate este reprezentat de faptul că, în urma emiterii Ordinului MMFPSPV nr. 2806/27.11.2015, prin care s-a dispus, începând cu data de 02.12.2015, încetarea contractului individual de muncă la Unitatea de Management a Proiectului, a fost emis Ordinul MMFPSPV nr. 2813/27.11.2015, prin care s-a dispus reluarea de către reclamantă a activității pe funcția publică de execuție de consilier.

Este evident că în situația în care recurenta-reclamantă ar fi exercitat funcția publică de execuție și pe perioada exercitării contractului individual de muncă nu ar fi fost necesară emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună reluarea funcției publice de execuție.

Astfel, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități conexe.

În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a unui contract individual de muncă în timpul unei funcții publice, situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice.

Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifica limitarea exercitării unor drepturi, nefiind relevantă deținerea unei funcții ci și exercitarea ei pentru întrunirea elementelor constitutive ale stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Or, situația de fapt probată în cauză atestă că recurenta-reclamantă nu a exercitat, în împrejurările expuse, și nici nu putea să exercite efectiv și simultan cele două funcții.

În concluzie, raportul de evaluare nr. x/26.10.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate, care consacră o stare de drept contrară este nelegal, iar hotărârea instanței de fond care-l validează este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fapt ce reclamă incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Nu vor mai fi analizate, în aceste condiții, motivele de recurs referitoare la incidența situației de excepție prevăzute de art. 94 alin. (1) și (2)

2

din Legea nr. 161/2003, fiind subsidiară problemei exercitării efective a funcției publice.

Totodată, în raport de constatarea nelegalității raportului de evaluare care a stat la baza publicării pe site-ul instituției a informațiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate a reclamantei, Înalta Curte constată că, în prezent, recurenta-reclamantă nu mai are interes în susținerea cererii referitoare la obligarea autorității pârâte să dispună radierea de pe website-ul propriu a respectivelor informații, astfel încât, va respinge această cerere subsidiară, ca lipsită de interes.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A., va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite în parte cererea de chemare în judecată în sensul că va anula raportul de evaluare nr. x/26.10.2018 emis de pârâta Agenția Naționată de Integritate și va respinge cererea de obligare a pârâtei la radierea de pe pagina de internet www.integritate.eu a informațiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate, ca lipsită de interes.

De asemenea, în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va obliga intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate la plata către recurenta-reclamantă A. a sumei de 2.500 RON, reprezentând onorariu de avocat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 1844 din data de 27 mai 2019 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă recurată și, rejudecând:

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Naționată de Integritate.

Anulează raportul de evaluare nr. x/26.10.2018 emis de pârâta Agenția Naționată de Integritate.

Respinge cererea de obligare a pârâtei la radierea de pe pagina de internet www.integritate.eu a informațiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate, ca lipsită de interes.

Obligă intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate la plata către recurenta-reclamantă A. a sumei de 2.500 RON, reprezentând onorariu de avocat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 2 noiembrie 2022.