ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4075/2023

Ședința publică din data de 26 septembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/20.09.2021 întocmit în lucrarea nr. x/20.03.2019, solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/20.09.2021, întocmit în lucrarea nr. x/20.03.2019, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

I.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 24/2022 din 28 ianuarie 2022, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

I.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar aducând totodată critici și din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură.

I.3.1. Cu privire la prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură, arată că instanța de fond nu a analizat fondul cauzei, considerentele sale fiind superficiale prin raportare la dispozițiile art. 425 C. proc. civ.. Arată că judecătorul fondului a reținut ca fiind corecte susținerile A.N.I. fără a se apleca și fără a analiza situația concretă în care se afla administrația locală în momentul la care recurentul a semnat respectivele înscrisuri, motivarea instanței de fond fiind sumară și formală, fără a reține și înlătura motivat apărările sale, susținându-se abstract că avea posibilitatea instituțională de a delega atribuțiile semnării respectivelor documente către o altă persoană.

Arată că tocmai această împrejurare, respectiv imposibilitatea legală de a delega respectivele atribuții către o altă persoană a dat naștere acestei situații care, în opinia ANI, reprezintă elementul material al conflictului de interese, iar judecătorul fondului era obligat să expună raționamentul pentru care a înțeles să respingă argumentele sale. Judecătorul fondului nu a indicat modalitatea în care avea posibilitatea de a delega atribuțiile de semnare, potrivit prevederilor art. 68 din Legea nr. 215/2001 care stipulează că doar primarul, ori prin delegare viceprimarul, are capacitatea administrativă de a emite dispoziții referitoare la încheierea, prelungirea/încetarea unui raport de muncă ori de serviciu.

În exercitarea atribuțiilor sale primarul emite dispoziții cu caracter normativ sau individual, aceste atribuții nefiind posibil a fi delegate decât viceprimarului.

I.3.2. Cu privire la motivul de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arată că soluția instanței de fond, Curtea de Apel Craiova, este pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003, dar și art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, cu aplicarea greșită a prevederile referitoare la atribuțiile primarului și viceprimarului, așa cum acestea erau reglementate în Legea nr. 215/2001, respectiv a dispozițiilor art. 57 alin. (2), (63) pct. 5 lit. e), 68, 74 dar și a dispozițiilor art. 42 alin. (1) din Legea nr. 448/2006.

În mod greșit și printr-o eronată interpretare a dispozițiilor incidente delegării atribuțiilor, fără a ține cont de situația de fapt existent la acel moment, Curtea de Apel Craiova a apreciat că există conflict de interese, întrucât avea posibilitatea de a delega atribuțiile respective ori de a se abține de la emiterea actelor normative cu consecința prejudicierii persoanei cu handicap.

Arată faptul că, potrivit dispozițiilor art. 5 din H.G. nr. 427/2001 pentru aprobarea Normelor metodologice privind condițiile de încadrare, drepturile și obligațiile asistentului personal al persoanei cu handicap, contractual individual de muncă se încheie pe durată determinată, dar nu mai mult de un an, cu posibilitatea prelungirii, în cazul în care handicapul este permanent contractual se încheie pe perioadă nedeterminată.

Prin urmare, fostul primar a apreciat că se impunea încheierea contractului individual de muncă pe perioada unui an, chiar dacă diagnosticul persoanei cu handicap era nerevizuibil, situație care nu îi este imputabilă.

Apărarea exhibată de către Agenția Națională de Integritate, ca de altfel și motivarea instanței de fond pentru înlăturarea punctului său de vedere expus în acțiune, este formală și nu ține cont de realitatea factuală demonstrată.

În concret, prin Ordinul nr. 381/21.12.2017 al Prefectului jud. O1t a încetat de drept mandatul de primar al d-lui B., primar al comunei Drăghiceni, reclamantul fiind nevoit să preia atribuțiile de primar, deținând calitatea de viceprimar la acel moment.

La data preluării atribuțiilor de primar, la U.A.T. comuna Drăghiceni nu a mai existat o persoană care să îndeplinească atribuțiile viceprimarului până la data de 29.11.2018 când, prin HCL nr. 69 adoptată de Consiliul local al com. Drăghiceni, a fost delegat dl. C. să îndeplinească temporar atribuțiile viceprimarului comunei Drăghiceni.

Arată Înaltei Curți că nu avea posibilitatea legală și administrativă de a impune Consiliului Local să aleagă un vice-primar într-un anumit termen, aceste atribuții fiind exclusiv ale consilierilor, având o puternică încărcătură politică, alegerea fiind rezultatul activității exclusiv politice la nivelul localității.

Analizând sistematic prevederile referitoare la atribuțiile primarului și viceprimarului, așa cum acestea erau reglementate în Legea nr. 215/2001, se poate observa că existau anumite atribuții care nu puteau fi delegate unei alte persoane decât viceprimarului întrucât acestea sunt exclusive în atribuțiile celor două autorități executive.

Prin urmare, în mod evident legiuitorul a condiționat delegarea de atribuții ale primarului de capacitatea si competența funcțională a celorlalte persoane din aparatul de specialitate, tocmai în aprecierea atribuțiilor exclusive funcției.

Analizând prevederile art. 68 din Legea nr. 215/2001 se constată că doar primarul, ori prin delegare viceprimarul, are capacitatea administrativă de a emite dispoziții referitoare la încheierea, prelungirea/încetarea unui raport de muncă ori de serviciu.

În arhitectura administrației publice locale, așa cum aceasta a fost creată prin Legea nr. 215/2001, se regăsesc prevederile art. 63 pct. 5 lit. e) care dispun că primarul este cel care are prerogativa administrativă de a numi, sancționa și de a dispune suspendarea, modificarea și încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condițiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum și pentru conducătorii instituțiilor și serviciilor publice de interes local.

Din această perspectivă, nu se poate reține decât executarea unei atribuții specifice și exclusive, ce nu poate fi delegată decât viceprimarului, conferită de art. 74 din Legea nr. 215/2001. Această atribuție nu poate fi delegată unei alte persoane decât viceprimarului, secretarul neavând această atribuție și nefiind posibil să primească o astfel de prerogativă prin delegare întrucât, în angrenajul funcțional al administrației locale, acesta semnează pentru legalitate actele respective, așa cum prevede disp.art. 117 lit. a) din Legea nr. 215/2001

Emiterea dispoziției nr. Dispoziția nr. 166/01.11.2018 și Actul adițional nr. x/01.11.2018 la CIM nr. 5065/01.11.2017 au survenit în mod neprevăzut, la un moment dat în care, în mod involuntar, recurentul a fost obligat să preia atribuțiile primarului, în contextul în care nu a fost ales un viceprimar în același moment.

În aceste împrejurări a fost nevoit să respecte dispozițiile art. 61 alin. (2) din Legea nr. 2l5/2001, dar și dreptul garantat persoanei cu handicap de art. 42 alin. (1) din Legea nr. 448/2006, acela de a beneficia de un asistent personal și obligațiile prevăzute de art. 44 din același act normativ pentru autoritățile administrației publice locale de a angaja și salariza asistentul personal al persoanei cu handicap grav.

Pentru determinarea în concret a existenței conflictului de interese se impunea a se analiza, pe de o parte, dacă decizia depindea exclusiv de voința persoanei ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică și dacă acea persoană are un interes personal, ce poate fi reprezentat de un beneficiu pe care persoana ce exercita o demnitate publică sau o funcție publică sau un terț apropiat acestuia îl obține ca urmare a deciziei luate, iar pe de o altă parte, dacă exista posibilitatea concretă de a delega atribuția respectivă.

În contextul în care CIM expira și nu exista o altă persoană care, potrivit disp.art. 39 din Legea nr. 448/2006 R cu trimitere la disp. art. 68 din Legea nr. 215/2001 să semneze această dispoziție, având în vedere că acest atribut exercitat de reclamant în calitate de viceprimar cu atribuții de primar nu putea fi delegat unei alte persoane, aparținând exclusiv funcțiilor de demnitate publică, este evident că nu exista o altă persoană care putea să semneze dispoziția de prelungire a CIM pentru asistentul social.

Este esențial a se reține că sumele aferente CIM erau bugetate anterior momentului la care reclamantul a preluat atribuțiile de primar, iar organigrama care prevedea existența postului de asistent pentru soția sa era, de asemenea, aprobată anterior respectivului moment.

Nici instanța de fond și nici A.N.I. nu au demonstrat, în concret, că acesta avea posibilitatea de a anticipa situația apreciată acum ca fiind conflict de interese în ipoteza enunțată anterior.

În atare situație nu se poate reține că ar fi îndeplinite elementele constitutive la conflictului de interese în sensul disp. art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003.

Astfel, elementul esențial de determinare a existenței conflictului de interese îl reprezintă conduita demnitarului și caracterul lui de factor de decizie deplin și absolut asupra chestiunii ce ar putea determina existenta conflictului de interese.

În speță, instanța de fond a reținut că a semnat Dispoziția nr. 166/01.11.2018 și Actul adițional nr. x/01.11.2018 la CIM nr. 5065/01.11.2017 procedând astfel la prelungirea contractului individual de muncă preexistent al soției sale, în calitate de asistent personal al persoanei cu handicap permanent omițând, însă, contextul faptic în care s-a realizat această prelungire a CIM, în baza unei organigrame adoptate anterior de deliberativul local, organigramă în temeiul cărei au fost bugetate inclusiv cheltuielile cu salariile asistenților personali, sume asigurate din bugetul local.

Totodată nu se poate reține nici urmărirea satisfacerii unui interes personal, patrimonial în privința sa, ca element de determinare a existenței conflictului de interese cât timp drepturile salariate reprezintă contraprestația ce se cuvine de drept salariatului pentru munca prestată în baza unui contract individual de muncă sau în baza unui raport de serviciu (art. 10 din Codul muncii), contrat preexistent și care se derula prin efectul Legii nr. 448/2006 R, în vederea garantării drepturilor unei persoane pentru care se asigură protecție socială.

Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că nu pot fi primite criticile recurentului în sensul că a fost obligat să emită dispoziția privind prelungirea contractului de muncă al soției sale și actul adițional, întrucât era în exercițiul funcției de primar și nu putea delega această atribuție altei persoane.

În mod corect instanța de fond a reținut, în ceea ce privește obligația legală de semnare a dispoziției și actului adițional, că atât timp cât exista un demers legal alternativ care asigura respectarea regimului juridic al conflictului de interese, recurentul era obligat să respecte dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 și să se abțină de la emiterea unor decizii care o priveau pe soția sa.

Prin urmare, chiar dacă recurentul are ca atribuții semnarea unor astfel de documente respectiv dispoziții, pentru a evita o astfel de situație de conflict de interese, în calitatea sa de primar avea posibilitatea legală, potrivit art. 65 din Legea-nr. 215/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare, în forma în vigoare în care s-a reținut starea de conflict de interese, să își delege atribuția privind semnarea si emiterea dispoziției ce viza prelungirea contractului individual de muncă privind încadrarea soției sale în funcția de asistent personal al persoanei cu handicap grav, permanent, însă, contrar dreptului conferit de legiuitor prin această dispoziție legală, reclamantul a înțeles să încalce dispozițiile legale care reglementează regimului juridic al conflictului de interese aplicabil în cauza dedusă judecății.

Totodată, față de criticile recurentului privind o încălcare a drepturilor conferite de lege persoanelor cu handicap, acestea nu au relevanță în cauză, cât timp atribuția semnării dispozițiilor în discuție putea fi delegată unei alte persoane.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Atât motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), cât și cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003, dar și art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, aplicarea greșită a prevederile referitoare la atribuțiile primarului și viceprimarului, așa cum acestea erau reglementate în Legea nr. 215/2001, respectiv a dispozițiilor art. 57 alin. (2), (63) pct. 5 lit. e), 68, 74 și a dispozițiilor art. 42 alin. (1) din Legea nr. 448/2006) sunt fondate, instanța de recurs urmând a le analiza în continuare împreună, dat fiind faptul că instanța de fond a dat o greșită aplicare și interpretare normelor legale, pe care le-a analizat formal și superficial, ceea ce constituie nu doar un motiv de nelegalitate încadrabil în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură, ci și o carență de motivare a hotărârii susceptibilă a fi încadrată în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În cauză, prin raportul de evaluare nr. x/20.09.2021 emis de către pârâta Agenția Națională de Integritate s-a reținut că reclamantul, în calitate de viceprimar al Comunei Drăghiceni pentru mandatul 2016-2020, s-a aflat în conflict de interese, în condițiile art. 70, art. 71 și art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deoarece, având un interes personal de natură patrimonială, a emis acte administrative la data de 01.11.2018, respectiv a semnat Dispoziția nr. 166 referitoare la prelungirea contractului individual de muncă privind încadrarea doamnei D. -soția persoanei evaluate- în funcția de asistent personal al persoanei cu handicap grav, permanent, E. și Actul adițional nr. x/01.11.2018 la Contractul individual de muncă nr. x/01.11.2017, fila x, încălcând astfel disp.art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediu de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare: "prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative", iar potrivit art. 71: "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public".

Legea stabilește, astfel, că persoanele care dețin funcții publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de pozițiile pe care le dețin și să obțină anumite beneficii pentru ei, soți, rude sau alte persoane, în considerarea funcției lor.

Definind noțiunea de interes de natură patrimonială, dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 stipulează că "primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul 1."

Prevederile legale de mai sus se coroborează cu cele cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, ce prevede la art. 75 lit. a) că: "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv."

În acord cu aceste dispoziții, existența conflictului de interese se verifică în situația în care decizia persoanei supuse interdicției legale este influențată sau prezintă riscul de a fi influențată de interesul său personal, al soției sau al rudelor și ar afecta major luarea deciziilor corecte și imparțiale de către acea persoană.

Instanța de fond a dat o interpretare superficială acestor texte de lege, arătând în mod abstract că reclamantul avea posibilitatea instituțională de a delega atribuțiile semnării respectivelor documente către o altă persoană, fără a arăta în concret care era acea persoană și fără a indica modalitatea în care acesta avea posibilitatea de a delega atribuțiile de semnare, dar și fără o analiză reală a implicațiilor și gravității faptei imputate reclamantului, a eventualului prejudiciu produs, precum și fără o justă punere în balanță a intereselor potențial afectate în cauză.

Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului admite că în procedurile administrative este posibil ca nu toate garanțiile art. 6 din Convenție să fie respectate, fiind însă obligatoriu ca, în acest caz, decizia administrativă să fie supusă cenzurii unei instanțe independente, cu plenitudine de competență, care să asigure toate garanțiile procedurale ale dreptului la un proces echitabil, inclusiv sub aspectul dreptului la apărare. (cauza A. Menarini Diagnostics S.R.L. c. Italie, cererea 43509/08).

Dat fiind caracterul sumar al garanțiilor oferite de procedura administrativă, se impunea ca, pentru respectarea standardului impus de instanța europeană, dreptul la apărare să fie pe deplin respectat în fața instanței.

Dreptul la apărare nu se limitează la exprimarea formală a unui punct de vedere. Principiul egalității armelor, garanție a dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică obligația ca fiecăreia dintre părți să i se ofere o posibilitate rezonabilă de a-și prezenta cauza în condiții care să nu o plaseze într-o situație de net dezavantaj față de partea adversă [cauza Regner împotriva Republicii Cehe (MC), pct. 146 și cauza Dombo Beheer B.V. împotriva Țărilor de Jos, pct. 33].

Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanțiilor procedurale în litigiile care, precum cel de față, produc consecințe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentului printr-o eventuală constatare a conflictului de interese.

Instanța de fond nu a avut în vedere toate împrejurările relevante ale cauzei inclusiv din perspectiva criteriul proporționalității, o cerință pe care Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanța trebuie să o aibă în vedere în analiza legalității raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalității acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancțiuni de o gravitate deosebită.

În acest sens, instanța europeană a subliniat că aplicarea legislației în materie de incompatibilități trebuie să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanță competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii și, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept și de fapt pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată. În speță, acest drept presupune ca instanța să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl privește pe reclamant și, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum și sancțiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporționalității.

Prin raportare la natura faptei de conflict de interese, faptă ilicită care impune cu necesitate reținerea atât a existenței unei acțiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar și a vinovăției persoanei în cauză, rezultă că instanța nu a motivat corespunzător modalitatea concretă în care aceste două elemente au fost reținute în cauză în ceea ce îl privește pe recurentul-reclamant.

Plecând de la natura juridică ilicită a conflictului de interese, aceasta presupune în mod obligatoriu acțiuni materiale concrete ale persoanei în cauză și aspecte de imputabilitate, nefiind admis ca aceasta să subziste doar în contextul unor acțiuni ce nu îi pot fi imputate.

Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă, inclusiv din perspectiva analizării acestor elemente.

Astfel, reclamantul a susținut că a fost obligat să emită dispoziția privind prelungirea contractului de muncă al soției sale și actul adițional, întrucât era în exercițiul funcției de primar și nu putea delega această atribuție altei persoane, întrucât nu exista viceprimar.

Instanța de fond a reținut incidența art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, potrivit căruia: "Viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale" și a art. 65 din legea 215/2001, în vigoare la data emiterii actelor, text potrivit căruia: "Primarul poate delega atribuțiile ce îi sunt conferite de lege și alte acte normative viceprimarului, secretarului unității administrativ-teritoriale, conducătorilor compartimentelor funcționale sau personalului din aparatul de specialitate, precum și conducătorilor instituțiilor și serviciilor publice de interes local, în funcție de competențele ce le revin în domeniile respective."

Instanța s-a limitat la o aplicare formalistă a acestor texte, fără o analiză în concret a alternativelor pe care reclamantul le avea, fără o punere în balanță a prejudiciului ce ar fi rezultat din nesemnarea actului de angajare, inclusiv pentru persoana cu handicap al cărei asistent personal urma să își încheie contractul, prin comparație cu eventualul prejudiciu care ar fi rezultat din semnarea unei prelungiri de contract pentru care cheltuielile bugetare fuseseră deja angajate și care se impunea din perspectiva caracterului iminent al handicapului persoanei asistate social.

Greșită este și raportarea instanței de fond la dispozițiile art. 72 din Legea nr. 161/2003, care se referă la o altă ipoteză juridică, respectiv la situația de vacanță a funcției de primar, precum și la cazul de suspendare din funcție a acestuia.

Faptul că același text prevede la alin. (2) posibilitatea ca consiliul local să poată delega, prin hotărâre, din rândul membrilor săi, un consilier local care va îndeplini temporar atribuțiile viceprimarului, cu respectarea drepturilor și obligațiilor corespunzătoare funcției este o opțiune a cărei realizare nu depindea exclusiv de voința reclamantului, ci de un complex de factori, inclusiv de natură politică. Or, instanța de fond nu a făcut o analiză în concret a culpei reclamantului în neexercitarea de către consiliul local a acestei opțiuni, ci s-a limitat la a reține că exista "un demers legal alternativ care asigura respectarea regimului juridic al conflictului de interese, reclamantul era obligat să respecte dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 și să se abțină de la emiterea unor decizii care o priveau pe soția sa."

Instanța de fond nu a ținut seama de susținerile reclamantului, potrivit căruia, prin Ordinul nr. 381/21.12.2017 al Prefectului jud. O1t a încetat de drept mandatul de primar al d-lui B., primar al comunei Drăghiceni, reclamantul, care deținea calitatea de viceprimar la acel moment, preluând atribuțiile de primar, astfel că nu a mai existat o persoană care să îndeplinească atribuțiile viceprimarului până la data de 29.11.2018 și de apărarea sa în sensul că nu avea posibilitatea legală și administrativă de a impune Consiliului Local să aleagă un vice-primar într-un anumit termen, aceste atribuții fiind exclusiv ale consilierilor, alegerea fiind rezultatul activității politice la nivelul localității.

Tot fără o analiză în concret a aspectelor invocate de reclamantul-recurent, instanța de fond a reținut că actele emise de alesul local în exercitarea funcției publice de primar nu au avut la bază garanții care să confirme obiectivitatea prelungirii contractului de muncă în funcția de asistent personal a soției sale, iar consecința acestor măsuri a fost crearea unui interes de natură patrimonială pentru soția reclamantului, acesta aflându-se, prin semnarea dispozițiilor amintite, într-un conflict de interese, corect reținut prin raportul de evaluare contestat. Or, argumentele reclamantului mergeau tocmai în sensul faptului că nu a produs un prejudiciu, prelungirea contractului fiind impusă de o cerință obiectivă, contractul trebuind oricum prelungit în condițiile în care nu reclamantul era vinovat de încheierea acestuia doar pe un an și că nu s-a creat un beneficiu, cheltuielile bugetare fiind deja angajate.

Instanța de fond s-a mărginit a reține în mod formal că susținerile reclamantului referitoare la o eventuală încălcare a drepturilor conferite de lege persoanelor cu handicap nu au relevanță în cauză, cât timp atribuția semnării dispozițiilor în discuție putea fi delegată unei alte persoane. Or, pentru determinarea în concret a existenței conflictului de interese se impunea a se analiza, pe de o parte, dacă decizia depindea exclusiv de voința persoanei ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică și dacă acea persoană are un interes personal, ce poate fi reprezentat de un beneficiu pe care persoana ce exercita o demnitate publică sau o funcție publică sau un terț apropiat acestuia îl obține ca urmare a deciziei luate, iar pe de o altă parte, dacă exista posibilitatea concretă de a delega atribuția respectivă.

Scopul legiuitorului, după cum reiese din chiar titlul Legii nr. 161/2003, a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese.

Acest scop nu poate fi deturnat prin reținerea drept conflict de interese a unor acțiuni care au produs un prejudiciu minim sau inexistent sau care au fost determinate de împrejurări obiective pentru care nu se poate reține o culpă caracterizată sub forma intenției în privința subiectului conflictului.

Din perspectiva jurisprudenței europene mai sus citate, gravitatea consecințelor reținerii conflictului de interese impune o analiză riguroasă a proporționalității acestor consecințe cu fapta concretă săvârșită, cu luarea în considerare a întregului său context, a împrejurărilor justificate sau nu în mod obiectiv care au determinat-o, a prejudiciului produs prin raportare comparativă și la eventualul prejudiciu rezultat în caz în care reclamantul ar fi rămas în pasivitate și nu ar fi semnat, a caracterului formal sau determinant al deciziei adoptate, al posibilităților concrete, nu doar teoretice și abstracte de evitare a conflictului de către subiectul acuzat de acesta.

Procedând la o analiză exclusiv formală a dispozițiilor legale mai sus amintite, fără o analiză în concret a tuturor aspectelor mai sus evidențiate, instanța de fond nu doar că a interpretat și aplicat greșit aceste dispoziții legale, dar a încălcat și standardul statuat de dispozițiile naționale și europene cu privire la motivarea hotărârilor judecătorești.

Astfel, potrivit art. 425 C. proc. civ.:"(1) Hotărârea va cuprinde:

b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;".

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reamintește că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.

Sub acest aspect, Curtea reține că, într-adevăr, așa cum s-a statuat într-o jurisprudență constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului includ obligația de a motiva hotărârile judecătorești (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părților să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deși o instanță internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor și admiterea probelor, aceasta trebuie să-și justifice activitățile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 și cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanța de fond și-a motivat sentința în mod formal, fără o analiză în concret a apărărilor reclamantului, în dezacord cu dispozițiile art. 425 C. proc. civ. și cu nerespectarea garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Curtea mai reține și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Curtea apreciază că prima instanță a pronunțat o hotărâre numai formal motivată, preluând integral susținerile autorității intimate, fără o raportare în concret la susținerile reclamantului, aspect care atribuie un caracter arbitrar modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei, motivarea având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind astfel respectate cerințele unui proces echitabil.

Reținând incidența în cauză atât a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cât și a celui prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului și casării sentinței atacate.

Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanța de fond va fi, de asemenea ținută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporționalității între eventualele abateri de la regimul conflictului de interese și consecințele pe care reclamantul-recurent al urma să le suporte, ținându-se seama de gradul de vinovăție al acestuia raportat la circumstanțele concrete ale cauzei. În acest sens, instanța de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporționalității, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a incompatibilității, ci și vinovăția, ca element subiectiv al acesteia.

III. Temeiul procesual al soluționării prezentului recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.,civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe, în vederea suplimentării probatoriului și analizării aspectelor mai sus menționate din perspectiva principiilor dezvoltate în jurisprudența CEDO și CJUE, cu respectarea, conform art. 501 alin. (1) și (3) C. proc. civ., a indicațiilor date de instanța de casare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 24/2022 din 28 ianuarie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 26 septembrie 2023.