ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3874/2022

Ședința publică din data de 13 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare de judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 18.03.2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE, anularea Raportului de evaluare nr. x/27.02.2020, precum și constatarea inexistenței stării de incompatibilitate invocate de pârâtă, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea ce face obiectul recursului

Prin sentința nr. 46/2020 din 22 iulie 2020, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Raportului de evaluare nr. x/27.02.2020.

Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 46/2020 din 22 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A. și, încadrând în drept recursul său în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta a solicitat casarea hotărârii și, în urma rejudecării, să se admită cererea sa de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea criticilor sale, recurentul a susținut în esență că instanța de fond a aplicat în mod greșit normele de drept material și astfel a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Însă, mai întâi recurentul invocă, în conformitate cu art. 2517 noul C. civ. raportat la Decizia CCR nr. 682/2018, excepția prescripției răspunderii administrative pentru incompatibilități sau conflicte de interese, în ceea ce privește faptele constatate în perioada 31.08.2016 - 27.02.2017.

Susține că invocarea acestei excepții în recurs este admisibilă, întrucât este o excepție de ordine publică, ce vizează încălcarea unor norme cu caracter imperativ, iar în Decizia CCR se menționează, că această prescripție se calculează până la data emiterii raportului de evaluare, sens în care nu este necesară o verificare a împrejurărilor de fapt în afara dosarului.

În consecință, solicită admiterea excepției invocate și să se constate că facturile emise în perioada 31.08.2016 - 27.02.2017 nu pot constitui fapte incompatibile în sensul art. 90 din Legea nr. 161/2003.

In ceea ce privește tranzacțiile comerciale, recurentul consideră că nu se poate invoca în speță normele legale care reglementează forma simplificată a comenzii urmate de executare.

Este adevărat că regula în materie de obligații este reprezentată de consensualism, contractul fiind valabil încheiat câta vreme părțile au ajuns la un acord cu privire la elementele esențiale ale convenției, iar părțile sunt libere să contracteze sau să nu contracteze, să-și aleagă cocontractantul și să determine conținutul clauzelor contractuale așa încât, odată ce și-au exprimat voința și contractul este valabil încheiat, obligațiile contractuale trebuie executate de părți în condițiile pe care le-au stabilit, întrucât contractul li se impune cu aceeași forță obligatorie ca și legea, însă elementul cheie în speța pendinte reprezintă persoana/persoanele care au încheiat aceste convenții.

Susține recurentul că, șa cum rezultă din înscrisurile anexate Raportului, nici o factură nu a fost emisă ori semnată de parte sau de reprezentanții legali ai societăților B., C. ori D.. Cei care au fost implicați în mod direct în aceste relații contractuale simplificate nu cunoșteau și nu aveau de unde să cunoască interdicțiile stabilite în Legea nr. 161/2003.

Aceste prestări de servicii (cazare și masă) au fost comandate de angajații primăriei și confirmate de angajații societățiilor comerciale. Aceste persoane au acționat în limitele ordinii publice și a bunei credințe, fără să aibă cunoștință de faptul că reprezentantul legal al societății contractante este în incompatibilitate.

Consideră că, în limitele trasate de ordinea publică și bunele moravuri, libertatea contractuală trebuie privită în corelație cu un alt principiul care guvernează raporturile juridice civile în general și raporturile contractuale în special, și anume principiul bunei-credințe.

Așadar, persoana juridică își exercită drepturile și își asumă obligațiile prin organele sale de administrare, adică prin administratori. Actele juridice făcute de administratori, în limitele puterilor ce le-au fost încredințate, sunt actele persoanei juridice însăși. Textul art. 218 noul C. civ. se referă exclusiv la organele de administrare ale persoanei juridice, nu și la "organele de conducere și administrare" și nici la "organele persoanei juridice", în general. Numai actele organelor de administrare a persoanei juridice sunt considerate actele persoanei juridice însăși, întrucât numai aceste organe de administrare reprezintă voința persoanei juridice.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamantul A. a formulat apărări întimata - pârâtă Agenția Națională de Administare Fiscală în cadrul unei întâmpinări, astfel cum impun dispozițiile art. 471

1

alin. (3) incidente și în cazul recursului, conform art. 490 și art. 494 C. proc. civ., aceasta solicitând respingerea recursului, ca fiind nefondat și menținerea, ca legală și temeinică, a sentinței civile recurate.

Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 16.12.2020 a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 13.09.2022, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, luat act de concluziile formulate de reprezentanții celor două părți pe fondul recursului, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând dosarul spre soluționare asupra recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de probele administrate, de normele legale incidente și de apărările intimatei, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, urmând a fi respins, pentru următoarele considerente:

Cu titlu preliminar, în ceea ce privește excepția prescripției răspunderii administrative pentru incompatibilități sau conflicte de interese, în ceea ce privește faptele constatate în perioada 31.08.2016 - 27.02.2017, amintește Înalta Curte că a fost soluționată în ședința publică de la termenul de față, înainte de a se deschide dezbaterile pe fondul recursului, în sensul respingerii acesteia, pe considerentul că, nefiind un motiv de ordine publică, invocarea acestei excepții pentru prima oară în această etapă procesuală, apare ca un motiv nou în recurs, prin urmare, inadmisibil.

Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 478 alin. (3) C. proc. civ. conform cărora:

"În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ:

"Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune.", dar și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar nu poate proceda la analiza unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în fața instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului cu respectarea condițiilor și termenelor prevăzute de C. proc. civ.. Atât timp cât reclamantul nu a îndeplinit rigorile procedurale ale învestirii instanței de judecată cu o pretenție distinctă de verificat în cadrul acțiunii judiciare referitoare la excepția prescripției, această nouă critică de nelegalitate a raportului de evaluare nu poate face obiectul analizei instanței de control judiciar.

Tot cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deși recurentul - reclamant și-a întemeiat în drept recursul doar pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ce reglementează situația " 6. Când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", acesta a fost invocat formal, criticile exprimate neputând fi circumscrise acestui motiv de casare ce vizează fie nemotivarea hotărârii, fie existența unor motive contradictorii sau străine de natura cauzei, recurentul nedezvoltând critici care să poată fi circumscrise acestui motiv de recurs.

Întrucât niciuna dintre ipotezele acestei norme nu se identifică în cauză, iar criticile formulate pot fi încadrate doar în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând modul greșit de interpretare și aplicare a normelor de drept material, analiza instanței se va limita la acest motiv de casare.

În ceea ce privește fondul recursului, Înalta Curte constată că,în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii ca nefondată, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia este nelegală hotărârea dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, se constată că recurentul s-a limitat a susține că instanța de fond a aplicat în mod greșit normele de drept material și astfel a pronunțat o hotărâre neîntemeiată, fără a indica însă normele de drept material care ar fi fost încălcate sau aplicate greșit de către instanța de fond, respectiv nu a formulat veritabile critici la adresa sentinței atacate.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că instanța de fond a fost învestită cu soluționarea acțiunii în anulare a Raportului de evaluare nr. x/27.02.2020, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Prin raportul de evaluare contestat s-a reținut starea de incompatibilitate a reclamantului A., motivat de faptul că în perioada exercitării mandatului 2016-2020 de consilier local al Consiliului Local al Municipiului Târgu Secuiesc, D. S.R.L., C. S.R.L. și " B." S.R.L., la care recurentul - reclamant, soția și copiii săi dețin calități/funcții, au încheiat un număr de 31 de contracte comerciale de prestări servicii (achiziții directe - emitere facturi în valoare totală de 170.617,63 RON) cu Primăria Municipiului Târgu Secuiesc, caz de incompatibilitate prevăzut de dispozițiile art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Prin sentința recurată instanța de fond a respins acțiunea formulată de recurentul-reclamant A., cu consecința menținerii, ca temeinic și legal, a Raportului de evaluare nr. x/27.02.2020 emis de Agenția Națională de Integritate.

Înalta Curte are în vedere faptul că raportul de evaluare atacat a fost întocmit de către Agenția Națională de Integritate ca urmare a încălcării de către recurent a dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora:

"(1) Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital ai unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective.

(2) Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local."

Înalta Curte constată că textele citate consacră în termeni imperativi, de strictă aplicare și interpretare, o stare de incompatibilitate a consilierului local, care există în orice situație în care societatea la care acesta este acționar sau administrator furnizează bunuri sau prestează servicii către autoritățile administrației publice locale din care fac parte, instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean.

Dispozițiile legale nu condiționează subzistența stării de incompatibilitate de obținerea unor foloase materiale de către consilier și nici de semnarea contractului în persoană, relevantă fiind împrejurarea că dubla calitate de consilier local și cea de asociat/administrator al unei societăți cu capital privat este de natură să denatureze exprimarea liberă a voinței părților contractante la momentul perfectării contractului.

Aplicabilitatea dispozițiilor legale susmenționate este indiscutabilă, în condițiile în care recurentul deține calitatea de consilier local, iar categoria consilierilor locali este expres vizată de dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003, fără nici o excepție.

Regimul juridic privind incompatibilitățile este expres prevăzut de legislația română, prin interzicerea deținerii simultane a două calități expres prevăzute de lege, iar aplicarea acestuia oricărei persoane reprezintă în fapt aplicarea și respectarea legii.

Astfel cum rezultă din actele și lucrările dosarului, reclamantul a fost validat în funcția de consilier în Consiliul Local al mun. Tg. Secuiesc prin HCL nr. 55/21.06.2012 (fl. 142-143 vol. I).

Din adresa de furnizare informații extinse nr. 690/16.01.2017 emisă de ORC rezultă că persoana juridică S.C. D. S.R.L. a fost înregistrată la data de 19.04.2011,având ca asociat unic și administrator pe numita E. (soția reclamantului).

Din aceeași sursă rezultă că persoana juridică S.C. C. S.R.L. a fost înregistrată la data de 08.03.2011,având ca asociați persoane fizice pe F. (fiu), G.(fiică) și A., recurentul - reclamant din prezenta cauză, acesta având deopotrivă și calitatea de administrator.

De asemenea, S.C. B. S.R.L. are ca asociat și administrator pe A. (fl. 60-63).

În perioada 31.08.2016-22.11.2018, D. S.R.L. a emis către Primăria mun. Tg. Secuiesc 14 facturi de prestări servicii (fl. 24-64 volIV).

În perioada 11.10.2016-19.03.2019, C. S.R.L. a emis către Primăria mun. Tg. Secuiesc 15 facturi de prestări servicii (fl. 235 vol. III-fl. 22 vol. IV).

În perioada 08-20.03.2019, B. S.R.L. a emis către Primăria mun. Tg. Secuiesc 2 facturi de prestări servicii (fl. 66-70 vol. IV).

Prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003 prevăd o situație specială de incompatibilitate prin faptul că interzice simpla deținere a celor două funcții, necondiționată de semnarea personală a respectivelor contracte comerciale.

Acest regim special este cu atât mai evident cu cât legiuitorul a prevăzut în art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 o sancțiune specială, în sensul că încălcarea dispozițiilor art. 90 atrage încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor.

Înalta Curte reține că din interpretarea dispozițiilor legale anterior menționate rezultă că legiuitorul a instituit pentru consilierii locali interdicția de a încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, fără a distinge după cum contractul s-a încheiat sau nu în formă scrisă și nici în funcție de valoarea sau importanța unor astfel de contracte.

În fapt, atât prin cererea de chemare în judecată, cât și prin cererea de recurs, recurentul-reclamant încearcă să-și justifice starea de incompatibilitate în care s-a aflat, invocând faptul că persoanele care au semnat în numele societăților la care recurentul - reclamant deține personal calitatea de asociat, respectiv și administrator, singur sau împreună cu copiii săi, sau la care soția sa este asociat unic și administrator, persoanele implicate direct în relațiile contractuale simplificate nu au cunoscut interdicțiile stabilite de Legea nr. 161/2003.

Aceste susțineri nu pot înlătura însă starea de incompatibilitate, întrucât legiuitorul nu a condiționat în niciun fel existența stării de incompatibilitate prevăzută de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, iar faptul că persoana verificată nu a semnat personal respectivele contracte sau că reprezentanții respectivelor societăți nu au cunoscut prevederile legii anterior menționate, sau că nici recurentul nu a avut cunoștință de încheierea contractelor dintre societățile comerciale S.C. D. S.R.L. (unde soția recurentului - E. - este asociat unic și administrativ), S.C. C. S.R.L. (unde recurentul - reclamant este administrator și asociat împreună cu copiii săi F. - fiu și G., fiică), respectiv S.C. B. S.R.L. (unde recurentul - reclamant este asociat și administrativ) și Primăria Târgu Secuiesc, nu este de natură să excludă starea de incompatibilitate.

În acord cu instanța de fond și instanța de control judiciar constată că nu are nici o relevanță faptul că reclamantul a semnat personal sau nu respectivele contracte, în condițiile în care legiuitorul sancționează încheierea contractelor între entitățile unde acesta sau soția sau rudele de gradul I dețin anumite funcții, și instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local.

Nici faptul că nu s-a încheiat un contract în formă scrisă între părți, emițându-se doar o factură fiscală, nu poate fi reținut ca argument pentru înlăturarea stării de incompatibilitate.

Întocmirea unui înscris care să ateste acordul de voință al părților are relevanță numai sub aspect probator pentru dovedirea conținutului clauzelor contractuale agreate de părți însă nu reprezintă o condiție de care depinde însăși existența contractului. Emiterea unei facturi fiscale și acceptarea acesteia la plată de către debitor/beneficiar implică existența unui acord de voință al părților, adică exact ceea ce presupune încheierea unui contract între părți, chiar dacă nu s-a materializat în formă scrisă.

Astfel, în condițiile în care facturile emise de D. S.R.L., C. S.R.L. și " B. " S.R.L. au fost acceptate la plată, nu există nici un dubiu privind existența unui contract comercial consensual.

Așadar, faptul că nu există un contract în formă scrisă încheiat între părți, raporturile juridice derulându-se în formă simplificată a comenzii urmate de executare, emițându-se doar facturi fiscale pe baza unei comenzi efectuate în prealabil de către Primăria Târgu Secuiesc, nu înlătură starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul - reclamant, deoarece, potrivit dispozițiilor C. civ. și Codul fiscal, factura este documentul care face dovada încheierii între părți a unui contract în formă nescrisă, raportul comercial dintre acestea luând naștere în forma simplificată a comenzii urmată de executare.

În acest sens, se reține că raportul juridic s-a născut la momentul la care comanda efectuată de Primăria Târgu Secuiesc, ce are natura juridică a unei oferte, a fost acceptată de către societățile anterior menționate, acesta fiind momentul în care prin întâlnirea celor două acorduri de voință s-a născut un contract între părți, legea neprevăzând pentru acest tip de contracte forma scrisă ca și condiție de validitate.

Constatarea existenței situației de incompatibilitate prevăzute de dispozițiile art. 90 alin. (1} și (2) din Legea nr. 161/2003 nu este condiționată de o asemenea împrejurare, scopul legiuitorului și al reglementărilor conținute de Legea nr. 161/2003 fiind acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să adopte o conduită preventivă, iar, prin prisma calității de asociat și a funcției de administrator deținute de reclamant, soția și copiii săi în cadrul societăților, recurentul a avut posibilitatea de a cunoaște entitățile care au efectuat achiziții directe de la aceste societăți, astfel încât să respecte regimul incompatibilităților la care este supus, în calitate de consilier local.

Simpla încheiere, de către o societate comercială la care un consilier local, soția și copiii săi dețin funcții și calități, a unor contracte comerciale (indiferent de forma scrisă sau nescrisă) cu autoritatea administrației publice locale din care face parte este necesară și suficientă pentru a putea constata situația de incompatibilitate, ipoteza normei legale instituite prin art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, fiind întrunită.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte constată că Raportul de evaluare nr. x/27.02.2020, emis de Agenția Națională de Integritate, este legal, hotărârea primei instanțe fiind dată cu interpretarea corectă a legii.

În concluzie, în raport de probatoriul administrat în cauză și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte apreciază că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant, ca nefondat.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 46/2020 din 22 iulie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 13 septembrie 2022.