ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 360/2023

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2019, reclamantele A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea Hotărârii Guvernului nr. 42/2017 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea facilităților de transport intern feroviar și cu metroul pentru elevi și studenți, suspendarea executării acestui act până la soluționarea cauzei și plata cheltuielilor de judecată. Prin sentința nr. 145/04.03.2020 a Curții de Apel București a fost admisă excepția necompetenței teritoriale și a fost declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Iași. Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/2020. Prin sentința nr. 41/2020 a Curții de Apel Iași a fost admisă excepția necompetenței teritoriale și a fost declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București. Prin decizia nr. 3076/2020 a Înaltei Curți de Casație si Justiție, pronunțată în soluționarea conflictului de competență intervenit, a fost stabilită competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Iași.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 117/2020 din 2 decembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal au fost respinse excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei de interes a reclamantelor. A fost respinsă în totalitate acțiunea formulată de reclamantele A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L. și H. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României. A fost sesizată Curtea Constituțională cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 111 alin. (6) și art. 205 alin. (2) 1 din Legea Educației Naționale nr. 1/2011, actualizată.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs reclamantele, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței pronunțate, cu consecința rejudecării cauzei și admiterii cererii de chemare în judecată. În motivarea recursului, recurentele au arătat că prima instanță a încălcat principiile aplicabilității directe și priorității dreptului Uniunii Europene, deși avea obligația de a nu aplica normele naționale contrare dreptului european. Au susținut recurentele că prima instanță a motivat legalitatea hotărârii de Guvern arătând că prin intermediul acestui act administrativ au fost puse în aplicare prevederile Legii nr. 1/2001, însă, din multitudinea articolelor din această lege enumerate în preambulul H.G. nr. 42/2007, doar două, respectiv art. 111 alin. (6) și art. 205 alin. (21) reglementează finanțarea de la bugetul de stat a călătoriilor efectuate de elevi și studenți exclusiv pe calea ferată și cu metroul, cu excluderea implicită a călătoriilor efectuate cu mijloace de transport rutier (auto). Caracterul prioritar și obligatoriu al dreptului european în raport cu dreptul național nu este reglementat doar în jurisprudența CJUE, ci are o consacrare expresă și în art. 148 alin. (2) din Constituția României. Au arătat recurentele că dispozițiile art. 111 alin. (6) și art. 205 alin. (2) 1 din Legea nr. 1/2001 contravin, pe de o parte, prevederilor art. 108 alin. (3) TFUE și art. 2 alin. (1) din Regulamentul nr. 2015/2019, care impun obligativitatea notificării Uniunii Europene și obținerii autorizării acesteia în legătură cu măsurile care constituie ajutoare de stat, iar pe de altă parte, contravin dispozițiilor art. 96 alin. (1) TFUE, care interzic statelor membre aplicarea unor tarife și condiții care includ orice element de sprijin sau de protecție în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii. Astfel, au apreciat recurentele că instanța de judecată avea obligația să înlăture aplicarea acestor articole și să analizeze legalitatea H.G. nr. 42/2017 în raport cu dispozițiile de drept european și național a căror încălcare a fost relevată prin cererea de chemare în judecată. Au mai susținut recurentele că prima instanță a aplicat greșit prevederile Regulamentului CE 1191/69 și a calificat eronat măsurile adoptate prin H.G. nr. 42/2007 ca reprezentând un serviciu public. Măsurile aprobate prin H.G. nr. 42/2017 nu se încadrează sub nicio formă în noțiunea de "serviciu public" de transport reglementată de Regulamentul nr. 1370/2007 și nici nu au fost implementate cu respectarea procedurii impuse de prevederile regulamentului anterior menționat. Facilitățile/gratuitățile la transportul public feroviar și cu metroul nu reprezintă o obligație de serviciu public instituită în sarcina operatorilor de transport feroviar/cu metroul, ci reprezintă ajutoare cu caracter social acordate unor categorii sociale de beneficiari condiționate de utilizarea anumitor tipuri de servicii de transport (feroviare/cu metroul) și cu excluderea celorlalte tipuri de transport. Au mai susținut recurentele că, pentru constatarea caracterului nelegal al dispozițiilor H.G. nr. 42/2017 nu era necesară pronunțarea unei soluții în acest sens de către o altă instanță de judecată și nici existența unei constatări în acest sens din partea Comisiei Europene.

Apărările intimatului Intimatul-pârât Guvernul României nu a depus întâmpinare la dosarul cauzei.

Alte aspecte procesuale La 20 mai 2022, a fost depusă la dosarul cauzei decizia nr. 178/31 martie 2022 prin care Curtea Constituțională a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 111 alin. (6) și ale art. 205 alin. (21) din Legea educației naționale nr. 1/2011. La termenul de judecată din 22 septembrie 2022, Înalta Curte a dispus suspendarea judecății cauzei pentru lipsa părților, iar la 23 septembrie 2022 reclamantele au formulat cerere de repunere a cauzei pe rol. La termenul de judecată din 26 ianuarie 2023, Înalta Curte a dispus repunerea cauzei pe rol, apreciind îndeplinite condițiile art. 415 din C. proc. civ. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Reclamantele au învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care au solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 42/2017 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea facilităților de transport intern feroviar și cu metroul pentru elevi și studenți, precum și suspendarea executării acestui act până la soluționarea cauzei. Soluționând cauza, curtea de apel a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei de interes a reclamantelor și a respins în totalitate acțiunea formulată de acestea. Soluția primei instanțe de respingere a acțiunii este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Recurentele au invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., un prim argument fiind că, prin intermediul actului normativ contestat, a fost acordat un ajutor de stat ilegal, fără notificarea prealabilă a Comisiei Europene, în favoarea întreprinderilor care activează pe piața serviciilor de transport feroviar intern de persoane și cu metroul, măsură care distorsionează grav concurența pe piața serviciilor de transport persoane și afectează direct interesele economice ale reclamantelor - operatori de transport rutier care desfășoară activitatea de transport persoane prin curse regulate în temeiul unor licențe de transport eliberate de autoritățile cu atribuții în domeniu. Înalta Curte reține că obiectul cauzei este anularea și suspendarea executării H.G. nr. 42/2017 care a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, al art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2012 și având în vedere prevederile art. 24 alin. (3), art. 84 alin. (1) și (2), art. 111 alin. (6), art. 137 alin. (4), art. 142 alin. (7) și art. 205 alin. (2) și (2^1) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare. Critica recurentelor privește faptul că prima instanță ar fi încălcat principiile aplicabilității directe și al priorității dreptului Uniunii Europene. Aastfel, acestea au susținut că dispozițiile art. 111 alin. (6) și art. 205 alin. (2) 1 din Legea nr. 1/2001 contravin, pe de o parte, prevederilor art. 108 alin. (3) TFUE și art. 2 alin. (1) din Regulamentul nr. 2015/2019, care impun obligativitatea notificării Uniunii Europene și obținerii autorizării acesteia în legătură cu măsurile care constituie ajutoare de stat, iar pe de altă parte, contravin dispozițiilor art. 96 alin. (1) TFUE, care interzic statelor membre aplicarea unor tarife și condiții care includ orice element de sprijin sau de protecție în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii. Au apreciat recurentele că instanța de judecată avea obligația să înlăture aplicarea acestor articole și să analizeze legalitatea H.G. nr. 42/2017 în raport cu dispozițiile de drept european și național a căror încălcare a fost relevată prin cererea de chemare în judecată. Cu privire la acest aspect, instanța de control judiciar reține că, prin decizia nr. 3076/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată în regulator de competență, s-a reținut că obiectul prezentei acțiuni îl reprezintă anularea și suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 42/2017 fiind, așadar, un litigiu întemeiat pe dispozițiile art. 1, art. 8, art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Astfel, din această perspectivă, legalitatea hotărârii de Guvern se poate analiza doar raportat la actul normativ superior, reprezentat de Legea nr. 1/20121, ceea ce instanța de fond a și făcut, concluzionând că nu a fost încălcat principiul ierarhiei actelor normative, normele metodologice neadăugând la dispoziția legală inițială și neavând prevederi contrare acesteia. Trecând peste aceste argumente, instanța de fond a analizat și susținerile reclamantelor în sensul că, implicit, prin instituirea acestui ajutor, ar fi avantajate societățile care activează pe piața transportului pe calea ferată și metrou. A apreciat că, prevăzând o gratuitate în beneficiul unor anumite categorii sociale, prevederile normative au inclus implicit serviciile de transport cu trenul și metroul pentru elevii și studenții în categoria "serviciului public" astfel cum acesta este definit de dispozițiile Regulamentului CE 1191/69 astfel cum a fost modificat. Recurentele-reclamante au formulat critici arătând că prima instanță a aplicat greșit prevederile Regulamentului CE 1191/69 și a calificat eronat măsurile adoptate prin H.G. nr. 42/2007 ca reprezentând un serviciu public. În opinia recurentelor, măsurile aprobate prin H.G. nr. 42/2017 nu se încadrează sub nicio formă în noțiunea de "serviciu public" de transport reglementată de Regulamentul nr. 1370/2007 și nici nu au fost implementate cu respectarea procedurii impuse de prevederile regulamentului anterior menționat. Au concluzionat recurentele că facilitățile/gratuitățile la transportul public feroviar și cu metroul nu reprezintă o obligație de serviciu public instituită în sarcina operatorilor de transport feroviar/cu metroul, ci reprezintă ajutoare cu caracter social acordate unor categorii sociale de beneficiari condiționate de utilizarea anumitor tipuri de servicii de transport (feroviare/cu metroul) și cu excluderea celorlalte tipuri de transport. Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reține că este corectă concluzia judecătorului fondului în sensul că în anumite situații speciale, în care se încadrează și cea privind asigurarea gratuității/reducerilor la transportul elevilor și studenților, statele membre au un drept mai larg de apreciere asupra modalităților în care pot fi puse în practică anumite ajutoare, criteriul interesului general și necesitatea suportării unui cost mai mic pentru colectivitate fiind prioritare. Recurentele-reclamante, deși susțin că facilitățile/gratuitățile respective reprezintă ajutoare cu caracter social acordate unor categorii sociale de beneficiari condiționate de utilizarea anumitor tipuri de servicii de transport, nu au depus probe în sensul dovedirii cuantumului sumelor oferite societăților de transport feroviar și celei de transport cu metroul, din care să rezulte dacă această compensație reprezintă în concret un ajutor financiar acordat acestora sau doar o compensație a costurilor pentru serviciile prestate. Au mai susținut recurentele că, pentru constatarea caracterului nelegal al dispozițiilor H.G. nr. 42/2017 nu era necesară pronunțarea unei soluții în acest sens de către o altă instanță de judecată și nici existența unei constatări în acest sens din partea Comisiei Europene. Au făcut referire la argumentul instanței de fond în sensul că "până în prezent nici Comisia Europeană și nicio altă instanță (potrivit cu dispozițiile O.U.G. nr. 77/2014) nu a constatat caracterul de ajutor de stat acordat nelegal." Au susținut recurentele că posibilitatea unei instanțe de a pronunța nelegalitatea unui act juridic nu este condiționată de constatarea anterioară de către o altă instanță a caracterului nelegal al actului juridic în cauză și nici de finalizarea unei proceduri în acest sens în fața unei autorități administrative, menționând că, de altfel, dacă printr-o hotărâre anterioară s-ar fi constatat caracterul de ajutor de stat nelegal al măsurilor adoptate prin H.G. nr. 42/2017, nu ar mai fi avut interes să formuleze cererea de chemare în judecată. Înalta Curte reține, cu privire la aceste susțineri, că argumentul instanței de fond a făcut referire la faptul că nu a fost urmată și finalizată procedura prevăzută de O.U.G. nr. 77/2014 pentru constatarea caracterului de ajutor de stat acordat nelegal, iar nu la faptul că posibilitatea unei instanțe de a pronunța nelegalitatea unui act juridic ar fi condiționată de constatarea anterioară de către o altă instanță a caracterului nelegal al actului juridic în cauză, cum au menționat recurentele-reclamante. Cu alte cuvinte, instanța de fond a prezentat un argument în plus în dovedirea ideii că nu este vorba despre un ajutor de stat acordat nelegal care ar fi impus a fi susținute și dovedite o serie de condiții suplimentare, pe când reclamantele s-au limitat la a susține acordarea facilităților de transport doar pentru anumite mijloace, fără a face vreo dezbatere și probațiune în profunziumea noțiunii de ajutor de stat în materia transporturilor. În fine, cu privire la ultimul argument al recurentelor-reclamante, Înalta Curte reține că prin încheierea din 24 noiembrie 2020, instanța de fond a luat act că reprezentantul convențional al recurentelor înțelege să nu mai insiste în administrarea probei solicitate prin cererea introductivă, respectiv solicitarea ca instanța să interpeleze Comisia Europeană dacă măsurile aprobate prin H.G. nr. 42/2017 au fost sau nu declarate ajutor de stat, precum și asupra stadiului de soluțoinare a plângerii formulate de reclamata A. S.R.L. împotriva acestei măsuri. Concluzionând, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și că instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a dispozițiilor legale incidente cauzei. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de D. S.R.L., H. S.R.L., C. S.R.L., G. S.R.L., B. S.R.L., F. S.R.L., A. S.R.L. și E. S.R.L. împotriva sentinței nr. 117/2020 din 2 decembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.