ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3595/2022

Ședința publică din data de 16 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești sub nr. x/2016 la data de 27.05.2016 reclamanta Comuna Valea Danului a chemat în judecată pe pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (AFIR) și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 3 Sud Muntenia, solicitând, în temeiul art. 8, art. 10 și art. 11 din Legea nr. 554/2004: anularea notificării beneficiarului cu privire la confirmarea plății nr. 3103/01.09.2015, a adresei nr. x/2015 și a adresei nr. x/2016 emise de pârâți, precum și a actelor subsecvente acestora, prin care a fost respinsă la plată suma de 696.429,70 RON, fiind considerată cheltuială neeligibilă; obligarea pârâților să admită la plata și în consecință să plătească reclamantei suma de 696.429,70 RON cu titlu de cheltuieli eligibile; să admită la plată și în consecință să plătească reclamantei TVA aferent cheltuielilor eligibile admise la plată, potrivit pct. II; precum și plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 84/F-CONT din 16 septembrie 2020, a admis acțiunea formulată de reclamanta Comuna Valea Danului, în contradictoriu cu pârâții Agenția Pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 3 Sud Muntenia, a dispus anularea notificării beneficiarului cu privire la confirmarea plății nr. 3103/01.09.2015 și a adresei nr. x/26.11.2015, emise de pârâți, precum și a actelor subsecvente, în ceea ce privește respingerea la plată a sumei de 696.429,70 RON, a obligat pârâții să admită la plată și să plătească reclamantei suma de 696.429,70 RON, plus TVA aferent, a obligat pârâții să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 15.050 RON.

Împotriva sentința civilă nr. 84/F-CONT din 16 septembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În drept, recurenta-pârâtă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susținerea cererii de recurs, pârâta a invocat, în esență, următoarele critici:

- instanța de fond a reținut în mod eronat că actele administrative contestate nu cuprind motivele de fapt și de drept care au fost avute în vedere de autoritatea contractantă la respingerea cheltuielilor neeligibile;

- instanța de fond a reținut, în mod eronat, nelegalitatea și netemeinicia actelor administrative emise de AFIR cu motivarea că nu s-a reținut nicio neregulă în sarcina reclamantei, având în vedere că inexistența unei nereguli prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 nu exclude existența unor cheltuieli neeligibile în condițiile H.G. nr. 224/2008;

- sentința atacată s-a dat cu nerespectarea prevederilor secțiunii 5.3.2. din Manualul de Procedură pentru Autorizare Plăți M 01-07, versiunea consolidata 31, aprobat prin Ordinul MADR nr. 1915/15.12.2014, având în vedere că, pentru adjudecarea contractul de lucrări nr. x/22.11.2010, beneficiarii au folosit durata de execuție ca și factor de atribuire;

- reclamanta nu a dat dovadă de diligentă în executarea contractul de lucrări nr. x/22.11.2010, clauza penală stipulată la art. 12.1 din contract permițând obligarea executantului S.C. A. S.R.L. la plata penalităților de întârziere pentru nerealizarea lucrărilor, astfel încât contravaloarea acestor penalități reprezintă o cheltuială neeligibilă;

- AFIR avea obligația, chiar dacă nu era parte în Contractul de lucrări nr. x/22.11.2010, să se asigure că beneficiarul și-a respectat întocmai obligațiile asumate prin acest contract, cu atât mai mult cu cât cheltuielile angajate de acesta au fost solicitate integral spre decontare din fonduri nerambursabile.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefundat, susținând, în esență, că actele administrative atacate nu conțin un temei de drept substanțial sau întemeiat pe contractul de finanțare care sa evidențieze neregula săvârșită sau temeiul aprecierii cheltuielilor ca fiind neeligibile.

Intimata-reclamantă a mai susținut că nu se poate retine in sarcina noastră vreo abatere de la legalitate, conformitate sau regularitate, prin neactivarea clauzei penale din contractul de lucrări iar sumele solicitate la plată, cu excepția celor pentru care s-au constatat lucrări necorespunzătoare, sunt cheltuieli eligibile si trebuie admise în totalitate la plată.

De asemenea, intimata a mai învederat că nerespectarea duratei contractului ca factor de atribuire nu a reprezentat o încălcare a dispozițiilor naționale și/sau europene privitoare la achizițiile publice, iar manualul de proceduri nu poate constitui el însuși un temei al aplicării unei sancțiuni si nu poate fi analizat ca atare.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința atacată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale este fondat pentru următoarele considerente:

"Retragerea parțială sau totală a sprijinului și sancțiuni administrative (1) Plățile se calculează pe baza sumelor considerate eligibile în urma controalelor administrative menționate la articolul 48. Autoritatea competentă examinează cererea de plată primită de la beneficiar și stabilește sumele eligibile pentru sprijin. Autoritatea competentă stabilește:

(a) suma care trebuie plătită beneficiarului pe baza cererii de plată și a deciziei de acordare a sprijinului;

(b) suma care trebuie plătită beneficiarului după examinarea eligibilității cheltuielilor incluse în cererea de plată.

Dacă suma stabilită în conformitate cu al doilea paragraf litera (a) depășește cu mai mult de 10 % suma stabilită în conformitate cu litera (b) din respectivul paragraf, se aplică o sancțiune administrativă pentru suma stabilită în conformitate cu respectiva literă (b). Cuantumul sancțiunii este diferența dintre cele două sume, însă sancțiunea nu trebuie să implice mai mult decât retragerea totală a sprijinului.

Totuși, nu se aplică niciun fel de sancțiune dacă beneficiarul poate demonstra, spre satisfacția autorității competente, că nu este responsabil pentru includerea sumei neeligibile sau dacă autoritatea competentă este convinsă, din alte motive, că beneficiarul în cauză nu este vinovat (…) ".

Prin notificarea emisă de pârâtă sub nr. x/1.09.2015, astfel cum a fost modificată în urma soluționării contestației administrative conform adresei nr. x/26.11.2015 s-a dispus diminuarea valorii eligibile a cheltuielilor solicitate la plată de către reclamantă cu suma de 696.429,70 RON reprezentând valoarea penalităților de întârziere pe care reclamanta trebuia să le aplice executantului lucrărilor, în baza art. 12.1 din contractului de lucrări nr. x/22.11.2010, penalități considerate cheltuieli neeligibile.

Contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte reține că Notificarea nr. x/1.09.2015 este motivată atât în fapt, cât și în drept.

Astfel, în cuprinsul notificării se arată cuantumul fiecărei sume care ar fi trebuit reținută ca penalitate datorată de executant cu indicarea facturilor emise de acesta și achitate de reclamantă .

De asemenea, în cuprinsul notificării sunt arătate temeiurile pentru care s-a dispus respingerea cheltuielilor considerate neeligibile, respectiv prevederile art. 12.1 din contractul de achiziție nr. x/22.11.2010, faptul că executantul a folosit durata de execuție ca și factor de atribuire a contractului și dispozițiile art. 63 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 al Comisiei Europene.

În concluzie, Înalta Curte reține că actele administrative atacate indică, în mod neechivoc, elementele de fapt și de drept care au stat la baza măsurii adoptate, respectiv constatarea caracterului neeligibil al sumei de 696.429,70 RON.

"(…)

Art. 2

(1) În sensul prezentei ordonanțe de urgență, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

a) neregulă - orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit;

(...)

Art. 7

Pentru cheltuielile incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare, identificate de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene înainte de efectuarea plății, nu se aplică:

a) procedura de constatare a neregulii prevăzută la art. 21;

(...)

Art. 21

(...)

(13) Verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare.

(...)

(20) Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare/Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare constituie titlu de creanță și se emite în vederea stingerii acestei creanțe (…) ".

În baza prevederilor art. 7 din H.G. nr. 224/2008 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanțate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală prin Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013, precum și pentru noile angajamente juridice încheiate în perioada tranzitorie până la aprobarea Programului Național de Dezvoltare Rurală 2014 -2020:

"(1) Cheltuielile generale și specifice necesare pentru realizarea proiectului sunt eligibile dacă sunt realizate și efectiv plătite de beneficiar după data semnării contractului de finanțare și dacă îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiții:

a) sunt necesare pentru desfășurarea proiectului și în conformitate cu principiile managementului financiar adecvat, ale economiei și ale eficienței costurilor;

b) sunt efectuate în conformitate cu prevederile contractului de finanțare încheiat cu APDRP;

c) sunt înregistrate în evidențele contabile ale beneficiarului, sunt identificabile și verificabile și sunt susținute de originalele actelor de plată, precum și de documente justificative, în condițiile legii (…) ".

În mod eronat, instanța de fond a reținut nelegalitatea și netemeinicia actelor administrative atacate cu motivarea că pârâta nu a indicat în actele contestate pretinsa neregulă săvârșită de către reclamantă iar neactivarea clauzei cuprinse în art. 12.1 din contractul de lucrări nr. x/22.11.2010 nu reprezintă o încălcare a legislației naționale sau europene.

Înalta Curte constată că pârâta nu a reținut în sarcina reclamantei o neregulă în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Pârâta a constatat, în condițiile prevăzute de H.G. nr. 224/2008, existența unor cheltuieli neeligibile solicitate la plată de către reclamantă și a emis o notificare prin care au fost admise la plată cheltuielile considerate eligibile și au fost respinse la plată cheltuielile considerate neeligibile.

De altfel, în baza dispozițiilor art. 7 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în situația în care cheltuielile incluse în cererile de plată ale beneficiarilor nu respectă condițiile de eligibilitate, nu este aplicabilă procedura de constatare a neregulilor prevăzută la art. 21 din același act normativ.

"Art. 1 - Obiectul Contractului

(…)

(2) Beneficiarului i se va acorda finanțarea nerambursabilă în termenii și condițiile stabilite în acest Contract.

Art. 8 - Dispoziții legale din contractul cadru

(1) Prezentul contract obligă părțile să respecte întocmai și cu bună credință fiecare dispoziție a acestuia în conformitate cu principiul obligativității contractului între părțile contractante în temeiul articolului 969 din C. civ. si reglementarilor in vigoare.

(…)

Art. 1 - Obligații generale (Anexa I la Contractul de finanțare)

(1) Beneficiarul se obligă sa execute Proiectul în conformitate cu descrierea acestuia cuprinsă în Cererea de finanțare astfel cum a fost aprobată împreună cu toate documentele anexate și în urma verificărilor, modificărilor si completărilor efectuate pe parcursul tuturor procedurilor de implementare.

(2) Regulile privind achizițiile realizate de beneficiari sunt emise de către Autoritatea Contractantă, iar Beneficiarul finanțării nerambursabile este obligat să le respecte.

(3) Beneficiarul va fi singurul răspunzător în fața Autorității Contractante pentru implementarea proiectului. Subcontractarea totală sau parțială a proiectului este strict interzisă.

(4) Beneficiarul trebuie să implementeze Proiectul cu maximum de profesionalism, eficiență și vigilență în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat și în concordanță cu acest contract (…) ".

În consecință, reclamanta avea obligația de a respecta prevederile secțiunii 5.3.2. din Manualul de Procedură pentru Autorizare Plăți M 01-07, versiunea consolidata 31, aprobat prin Ordinul MADR nr. 1915/15.12.2014, respective "în cazul în care, din dosarele de achiziție avizate aferente beneficiarilor Programului FEADR rezultă faptul că pentru adjudecarea contractelor beneficiarii au folosit durata ca și factor de atribuire, precum si faptul că există acte adiționale de prelungire a duratei, experții SAFPD/SIBA/SUNA-CRFIR vor stabili penalitățile de întârziere care se vor deduce din valoarea eligibilă; experții vor deconta valoarea eligibilă a lucrărilor, bunurilor sau serviciilor facturate din care vor scădea penalitatea calculată, si care se regăsește în Fișa de avizare pentru noua durată de execuție/valoare a contractului; în cazul în care beneficiarii solicită la decontare si TVA-ul aferent lucrărilor, bunurilor sau serviciilor executate/furnizate/prestate, acesta se va calcula la valoarea eligibilă a cheltuielilor, după deducerea penalităților de întârziere".

Înalta Curte reține că reclamanta a folosit, pentru adjudecarea contractului de achiziție nr. x/22.11.2010, durata ca și factor de atribuire, precum si faptul că au existat acte adiționale de prelungire a duratei, astfel încât pârâta avea obligația de a deconta valoarea eligibilă a lucrărilor facturate după deducerea penalităților de întârziere prevăzute în acest contract.

În conformitate cu prevederile art. 12.1 din Contractul de achiziție nr. x/22.11.2010, "în cazul în care, din vina sa exclusivă, executantul nu reușește să-și îndeplinească obligațiile asumate prin contract, atunci achizitorul este îndreptățit a deduce din prețul contractului, ca penalități, o cotă procentuală de 0,1% pe zi din prețul facturii".

Deși intimata-reclamantă susține că întârzierea în executarea lucrărilor s-a datorat unor cauze independente de voința executantului, Înalta Curte reține că motivele invocate de executant nu pot fi asimilate cazului fortuit și, cu atât mai puțin, forței majore.

În consecință, reclamanta avea posibilitatea de a solicita penalități de întârziere pentru nerealizarea, în termenul contractual asumat, a lucrărilor la care executantul S.C. A. S.R.L. s-a obligat prin contractul de achiziție, iar reținerea acestor penalități din sumele achitate executantului, în baza prevederilor art. 12.1 din contractul de achiziție, ar fi condus la o diminuare a cheltuielilor solicitate la plată în baza contractului de finanțare.

Este adevărat că recurenta-pârâtă nu este parte în contractul de achiziție nr. x/22.11.2010 și nu are posibilitatea de a solicita obligarea executantului la plata penalităților, dar are posibilitatea, în baza dispozițiilor legale și contractuale, de a diminua valoarea eligibilă a cheltuielilor solicitate la plată de către reclamantă cu contravaloarea penalităților de întârziere pe care reclamanta trebuia să le aplice executantului lucrărilor în baza contractului de achiziție.

Deși recurenta susține eligibilitatea cheltuielilor în cuantum de 696.429,70 RON, Înalta Curte reține nerespectarea prevederilor anterior menționate din contractul de finanțare nr. x/12.06.2009 și din Contractul de achiziție nr. x/22.11.2010, împrejurare care atrage, în baza dispozițiilor art. 7 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 224/2008, neeligibilitatea acestor cheltuieli care reprezintă contravaloarea penalităților de întârziere pe care reclamanta trebuia să le aplice executantului lucrărilor efectuate în cadrul proiectului.

În concluzie, Înalta Curte reține legalitatea și temeinicia Notificării nr. x/1.09.2015 și a adresei nr. x/26.11.2015 emise de către recurenta-pârâtă.

Pentru aceste considerente, reținând că sentința a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte de Casație și Justiție, în baza dispozițiilor art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și va casa sentința atacată.

Înalta Curte de Casație și Justiție, în urma rejudecării cauzei, în baza art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va respinge acțiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței civile nr. 84/F-CONT din 16 septembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, respinge acțiunea formulată de reclamanta Comuna Valea Danului.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 iunie 2022.