ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 784/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 27 mai 2016, pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Comuna Valea Danului, în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Rurale și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 3 Sud Muntenia, a solicitat: - anularea Notificării beneficiarului cu privire la confirmarea plății nr. 3103 din 1 septembrie 2015, a Adresei nr. x/2015, a Adresei nr. x/2016, emise de pârâți, precum și a actelor subsecvente acestora, prin care a fost respinsă la plată suma de 696.429,70 RON, considerată cheltuială neeligibilă; - obligarea pârâților să admită la plată și, în consecință, să plătească reclamantei suma de 696.429,70 RON, cu titlu de cheltuieli eligibile; - obligarea pârâților să admită la plată și, în consecință, să plătească reclamantei TVA aferentă cheltuielilor eligibile admise la plată, potrivit petitului anterior; - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 192 din 17 octombrie 2016, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată, a anulat Notificarea nr. x din 1 septembrie 2015 și Adresa nr. x din 26 noiembrie 2015, emise de AFIR, în ceea ce privește respingerea de la rambursare a sumei de 696.429,70 RON, precum și actele subsecvente privind această sumă, a obligat pârâții să admită la plată și să plătească reclamantei suma de 696.429,70 RON cu titlu de cheltuieli eligibile, plus TVA aferentă și a acordat reclamantei cheltuielile de judecată în sumă de 15.500 RON, la plata cărora i-a obligat pe pârâți.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 192 din 17 octombrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prin care a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Recursul se întemeiază pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă arătând că hotărârea atacată este nemotivată și este dată cu încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material. Astfel, prima instanță a apreciat că actele administrative emise de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale sunt nelegale reținând că, din punct de vedere al legislației specifice fondurilor nerambursabile (Regulamentul CE nr. 1086/2006, Regulamentul CE nr. 2988/1995, O.U.G. nr. 66/2011, H.G. nr. 759/2007), cheltuiala este neeligibilă, însă din punct de vedere al răspunderii civile contractuale care guvernează Contractul de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010, reclamanta a apreciat corect că nu se impune activarea clauzei penale din contract întrucât întârzierile în executarea lucrărilor s-au datorat unor cauze fortuite, respectiv opțiunii proiectantului de modificare a soluțiilor tehnice inițial adoptate sau plății cu întârziere a tranșelor de finanțare. Instanța de fond a apreciat greșit că, în cazul Contractul de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010, nu operează răspunderea civilă contractuală. Notificarea beneficiarului nr. 3103 din 1 septembrie 2015 și Adresa nr. x din 26 noiembrie 2015 cuprind, în detaliu, motivele care au stat la baza declarării neeligibilității sumelor solicitate spre decontare de beneficiară, în cadrul tranșei a cincea de plată. Beneficiara finanțării s-a obligat la respectarea tuturor reglementărilor în vigoare privind asistența financiară nerambursabilă acordată României de Uniunea Europeană, precum și la respectarea clauzelor contractului de finanțare, conform cărora este răspunzătoare și pentru faptele terților. Cu alte cuvinte, faptele terților nu absolvă beneficiara finanțării de respectarea și aplicarea reglementărilor incidente și a clauzelor contractului de finanțare. Potrivit art. 1 alin. 4 din Anexa 1-Prevederi generale - la Contractul de finanțare x din 12 iunie 2009, beneficiara s-a obligat să implementeze proiectul cu maximum de profesionalism, eficiență și vigilență, în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat și în concordanță cu prevederile contractului de finanțare. Verificarea tranșei de plată nr. x aferente contractului s-a efectuat în baza Manualului de procedură pentru autorizare plăți M 01-07, versiunea consolidată 31, aprobată prin Ordinul MADR nr. 1915 din 15 decembrie 2014. Conform acestui Manual, Secțiunea 5.3.2 Verificarea administrativă de către SAPTD/SIBA/SLINA-CRFIR a DCP- verificarea facturilor/adeverințelor, expertul are obligația de a verifica dacă beneficiarii au folosit durata ca factor de atribuire a contractului de achiziție. Conform procedurii, în cazul în care din dosarele de achiziție avizate rezultă că, pentru adjudecarea contractelor, beneficiarii au folosit durata ca factor de atribuire precum și că există acte adiționale de prelungire a duratei, experții SAPTD/SIBA/SLINA-CRFIR vor stabili penalitățile de întârziere care se vor deduce din valoarea eligibilă și vor deconta valoarea eligibilă a lucrărilor/bunurilor/serviciilor facturate din care vor scădea penalitatea calculată și care se regăsește în Fișa de avizare pentru noua durată de execuție/valoare a contractului; în cazul în care beneficiarii solicită la decontare și TVA aferentă lucrărilor/bunurilor/serviciilor executate/furnizate/prestate, aceasta se va calcula la valoarea eligibilă a cheltuielilor, după deducerea penalităților de întârziere. În urma verificării întreprinse conform Manualului de procedură, s-a constatat că pentru Contractele de achiziție nr. x din 22 noiembrie 2010 și nr. y din 28 aprilie 2010 s-a folosit durata ca factor de atribuire. Calculul penalităților aferente Contractului de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010 a fost efectuat în conformitate cu Manualul de procedură și instrucțiunile de calcul menționate prin Adresa AFIR nr. x din 20 iunie 2013, pe baza ordinelor de începere, de sistare și de reîncepere a lucrărilor și a proceselor-verbale la terminarea lucrărilor. Potrivit art. 12.1 din Contractul de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010, în cazul în care, din vina sa exclusivă, executantul nu reușește să îndeplinească obligațiile asumate prin contract, achizitorul este în drept de a deduce din prețul contractului, ca penalitate, o cotă procentuală de 0,1% pe zi, din prețul facturii. Conform acestei clauze, intimata-reclamantă putea să solicite penalități de întârziere pentru nerealizarea în termenul contractual asumat a lucrărilor de către executantul A. SRL. Cu toate acesta, intimata nu a procedat la deducerea din prețul contractului (solicitat la plată în cadrul tranșei a cincea) a valorii acestor penalități, deși neexecutarea în termen a lucrărilor se datorează culpei executive a executantului, în cauză nefiind dovedit contrariul. Este greșită aprecierea instanței de fond potrivit căreia neexecutarea lucrărilor în termenul asumat se datorează unor cazuri fortuite și nu poate fi imputată executantului. Cazul fortuit este evenimentul care nu poate fi prevăzut de cel chemat să răspundă, care nu ar putea fi împiedicat și nici evitat de către o persoană cu diligență și prudență medie, normală. Un eveniment previzibil sub aspectul producerii, oricare ar fi efectele sale, nu poate fi calificat drept caz fortuit. Instanța de judecată nu a evidențiat în mod clar dovezile din care rezultă că necesitatea schimbării soluției tehnice a reprezentat un eveniment care nu putea fi prevăzut și care să fie exonerator de răspundere. În afara unor considerații pur teoretice, instanța de judecată nu a analizat dacă necesitatea schimbării soluției tehnice reprezintă un eveniment imprevizibil și insurmontabil, deși acest aspect era absolut necesar pentru a se reține exonerarea de răspundere a executantului lucrărilor. Așa cum rezultă din memoriile justificative depuse de intimata- reclamantă, schimbarea soluțiilor tehnice a fost motivată de necesitatea adoptării unora mai performante, care însă ar fi putut fi avute în vedere de constructor încă de la semnarea contractului, ele neavând un caracter imprevizibil, ci fiind chiar de natura obligațiilor acestuia, în sensul executării unor lucrări la standarde ridicate de performanță. Cât privește susținerile intimatei-reclamante, potrivit cărora Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a diminuat valoarea cheltuielilor eligibile cu valoarea unor penalități de întârziere aplicate în baza unui contract în care nu este parte, recurenta-pârâtă arată că a avizat respectivul contract de lucrări și că are obligația să se asigure că părțile contractului și-au respectat întocmai obligațiile asumate prin acesta. Câtă vreme intimata nu a valorizat clauza penală din contractul de lucrări este evident că aceasta nu a dat dovadă de diligență în executarea contractului, contravaloarea penalităților de întârziere fiind o cheltuială neeligibilă. Recurenta-pârâtă critică hotărârea și în privința acordării cheltuielilor de judecată, arătând că acestea au un cuantum excesiv, cât privește onorariul avocatului, raportat la complexitatea cauzei și volumul de muncă presupus de acțiunea judiciară.

Apărările formulate în cauză 4.1 Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Comuna Valea Danului invocă nulitatea recursului, iar în subsidiar solicită respingerea acestuia, ca nefondat. În motivare arată că recurenta nu invocă veritabile motive de nelegalitate a hotărârii atacate. Pe fond, arată că instanța a apreciat corect că reclamanta nu a săvârșit nicio neregulă când nu a perceput penalități de întârziere executantului A. SRL, în temeiul art. 12.1 din contractul de lucrări, astfel că suma de 696.429 RON calculată de recurentă ca penalitate de întârziere la acest contract nu poate fi considerată cheltuială neeligibilă și să fie respinsă la plată. Instanța de fond a analizat dacă inactivarea clauzei penale poate sau nu să reprezinte o neregulă de natură a produce un prejudiciu bugetului Uniunii Europene‚ în sensul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 și a reținut că neactivarea acestei clauze ar reprezenta o încălcare a dreptului menționat doar în condițiile în care s-ar putea reține culpa executantului în depășirea duratei contractului de execuție. Or, în urma analizării probatoriului, instanța a conchis asupra caracterului necesar al prelungirii succesive a duratei contractului de lucrări și, respectiv, a contractului de finanțare. De altfel, în durata de execuție a contractului de finanțare este inclusă și durata de execuție a investiției (durata contractului de lucrări) astfel că prelungirea contractului de finanțare determină, implicit, prelungirea duratei contractului de lucrări. În temeiul art. 9.3, 9.4 și 12.1 din anexa 1 la contractul de finanțare s-au întocmit 15 acte adiționale la acest contract și 7 acte adiționale la contractul de lucrări, având ca obiect prelungirea duratei contractului, din cauza imposibilității obiective de executare a investiției în termenele și graficele inițial stabilite, respectiv din cauza modificării proiectului tehnic și a soluțiilor tehnice. Acceptul expres al AFIR de a modifica durata execuției lucrărilor, pentru motivele verificate în detaliu cu ocazia semnării actelor adiționale, înlătură orice culpă în executarea cu întârziere a investiției ce face obiectul finanțării, precum și orice suspiciune de fraudare sau de prejudiciere a bugetului Uniunii Europene. Este evident că modificările proiectului sau situațiile neprevăzute intervenite în timpul executării lucrărilor reprezintă motivele pentru nerespectarea duratei de execuție a contractului de lucrări și care înlătură culpa executantului, la care se referă art. 12.1 din contractul de lucrări. Instanța nu trebuia să analizeze necesitatea sau nu a schimbării soluției tehnice, așa cum susține recurenta, câtă vreme potrivit anexei 5 la contractul de finanțare este prevăzută posibilitatea ca, pe parcursul lucrărilor să se impună modificări ale soluțiilor din proiectul tehnic. Însăși recurenta a acceptat expres aceste modificări, care erau de esența realizării corespunzătoare a investiției. Legalitatea soluției pronunțate în fond rezultă și din împrejurarea că nu s-a invocat prejudicierea bugetului Uniunii Europene, dar și din aceea că recurenta invocă săvârșirea unei nereguli, fără a indica, însă, dispozițiile de drept unional încălcate sau ignorate de judecătorul fondului. Raportat la definiția neregulii, cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, intimata-reclamantă nu a încălcat dispoziții naționale sau europene și nici prevederi ale contractului de finanțare, iar sumele solicitate la plată au fost susținute prin documente justificative. Cât privește invocarea Manualului de procedură pentru autorizare plăți M01-07, versiunea consolidată 31, arată că acest temei nu este indicat în cuprinsul actelor administrative atacate și, în cazul în care intimata-reclamantă ar fi fost penalizată potrivit Manualului, recurenta-pârâtă ar fi trebuit să întocmească o fișă de avizare a fiecărei prelungiri a contractului, în care să stabilească cuantumul penalității aplicate, durata pentru care se aplică și culpa intimatei-reclamante. Or, astfel de fișe nu există, iar deficiența în întocmirea propriilor evidențe a urmărit recurenta să o acopere prin aplicarea clauzei penale din contractul de lucrări. Această manieră de sancționare a reclamantei este nelegală, recurenta substituindu-se intimatei, în aplicarea clauzei penale. 4.2 Intimatul-pârât CRFIR 3 Sud Muntenia nu a formulat întâmpinare.

Aspecte procesuale Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față, la data de 18 septembrie 2019. La termenul arătat, a fost respinsă excepția nulității recursului, invocată de intimată. În recurs a fost administrată proba cu înscrisuri. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta este beneficiara finanțării nerambursabile acordate în baza Contractului nr. x din 12 iunie 2009. Cu privire la cererea sa de plată a tranșei a 5-a a finanțării, AFIR a decis, prin Notificarea emisă sub nr. x din 1 septembrie 2015 și modificată în soluționarea contestației administrative, conform Adresei nr. x din 26 noiembrie 2015, diminuarea valorii eligibile a cheltuielilor solicitate la plată cu suma de 696.429 RON, reprezentând valoarea penalităților de întârziere pe care a considerat că intimata-reclamantă trebuia să le aplice executantului lucrărilor, în baza Contractului de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010. Coroborând conținutul celor două acte administrative anterior menționate cu apărările formulate de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, în special prin cererea de recurs, rezultă că valoarea cheltuielilor eligibile a fost redusă cu valoarea penalităților anterior menționate, în temeiul Manualului de procedură pentru autorizare plăți M01-07, versiunea consolidată 31, aprobat prin Ordinul MADR nr. 1915 din 15 decembrie 2014, Secțiunea 5.3.2 Verificarea administrativă de către SAPTD/SIBA/SLINA-CRFIR a DCP- Verificarea facturilor/adeverințelor . Astfel, s-a avut în vedere că, pentru adjudecarea contractului de lucrări, reclamanta a folosit durata ca și factor de atribuire și, pe de altă parte, a prelungit durata de execuție a contractului printr-o serie de acte adiționale la contractul de lucrări. Recurenta-pârâtă arată că, într-un astfel de caz, conform Manualului de procedură, experții AFIR trebuie să stabilească penalitățile de întârziere care se deduc din valoarea eligibilă, respectiv să deconteze valoarea eligibilă a lucrărilor facturate din care vor scădea penalitatea calculată, regăsită în Fișa de avizare pentru noua durată de execuție/valoare a contractului. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a invocat mai multe motive de nelegalitate a actelor administrative, arătând că: nu este indicat temeiul legal al respingerii sumei de 696.429 RON de la plată; actele administrative nu sunt motivate în privința perceperii cu titlu de penalități a acestei sume; nu s-au indicat dispozițiile legale sau contractuale încălcate de intimata-reclamantă; penalitățile de întârziere calculate nu reprezintă o cheltuială, astfel că nu pot fi scăzute din valoarea tranșei a 5-a de plată; autoritatea pârâtă a aplicat clauza penală dintr-un contract în care nu este parte și, de asemenea, a aplicat o dublă sancțiune intimatei-reclamante pentru depășirea duratei de implementare/execuție a contractului de finanțare; întârzierea în executarea lucrărilor a fost acceptată de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale prin semnarea unor acte adiționale succesive și a fost determinată de situații obiective, respectiv modificări ale proiectului tehnic inițial, impuse tocmai de experții CRPDRP3 Sud Muntenia sau INHGA București, fiind exclusă culpa executantului pentru întârzierea în realizarea lucrărilor. Instanța de fond, în soluționarea cererii, a enunțat o seamă de considerente teoretice referitoare la definirea neregulii, raportat la cadrul normativ european și național aplicabil și a prezentat pe scurt situația de fapt, în raport de care, cu titlu de primă concluzie, a apreciat că "în mod corect s-a reținut de intimată că suma de 696.429 RON reprezintă cheltuială neeligibilă". Această susținere nu se bazează pe un raționament logic care să pună în aplicare, în cauza de față, cadrul normativ evocat, respectiv să trateze motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă, evidențiind neregula, dispozițiile legale sau contractuale încălcate, precum și temeiul constatării neeligibilității sumei. După această primă concluzie, instanța de fond a enunțat alte considerații teoretice, de astă dată referitoare la clauza penală, răspunderea contractuală, fapta ilicită, cauzele exoneratoare de răspundere și, în final, a emis o a doua concluzie potrivit căreia "în speță, reclamanta în mod corect a apreciat că nu se impunea activarea clauzei penale din contractul de execuție a lucrărilor, în condițiile în care, astfel cum rezultă din cuprinsul actelor adiționale anterior menționate, întârzierea în executarea lucrărilor s-a datorat unor cauze fortuite, determinate de opțiunea proiectantului de modificare a soluțiilor tehnice anterioare sau de întârzierea în decontarea tranșelor de plată (...). Într-o asemenea ipoteză, omisiunea reclamantei de a percepe penalități nu a reprezentat o încălcare a normei naționale, astfel că în mod greșit intimata a apreciat că suma de 696.429 RON nu reprezintă o cheltuială eligibilă." Față de această motivare a sentinței, Înalta Curte constată că, deși recurenta-pârâtă nu a dezvoltat motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se impune reținerea lui ca fondat întrucât, în mod evident, instanța de fond a emis considerente contradictorii și nu a arătat, coerent și aplicat la împrejurările cauzei, care sunt argumentele pe care și-a întemeiat soluția. Arată recurenta-pârâtă că instanța de fond ar fi admis că, potrivit cadrului normativ aplicabil, cheltuiala este neeligibilă și subliniază acest aspect pentru a susține că analiza legalității actelor administrative în recurs este limitată, în sensul că trebuie să pornească de la această aserțiune a instanței de fond (care nu a fost repusă în discuție printr-un recurs incident, pe care reclamanta ar fi trebuit să îl declare dacă se arăta nemulțumită de aceste prime considerente ale sentinței). Înalta Curte nu primește această abordare a chestiunilor litigioase ale cauzei, reținând că, din considerentele sentinței, nu rezultă că instanța de fond ar fi admis existența neregulii, în sensul definit atât de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, cât și de contractul de finanțare. Dimpotrivă, dacă s-ar trece peste caracterul contradictoriu al raționamentului, ar trebui să se rețină că instanța a concluzionat că nu există o neregulă, de vreme ce a apreciat că suma de 696.429 RON este eligibilă. Însă, analiza întreprinsă de instanța de fond omite aspecte esențiale, care îndreptățesc concluzia încălcării dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Astfel, instanța nu a stabilit care este neregula imputată reclamantei, care este temeiul de drept substanțial pentru constatarea neregulii, dacă această neregulă este o abatere de la legalitate, de la regularitate sau de la conformitate, care este temeiul adoptării măsurii și ce reprezintă suma respinsă la plată, respectiv dacă aceasta este o cheltuială neeligibilă sau o corecție/reducere întemeiată pe prevederi ale contractului de finanțare sau pe o prevedere legală. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul și va casa sentința recurată, trimițând cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. În rejudecare, instanța de fond urmează să analizeze motivele de nelegalitate a actelor administrative invocate prin cererea introductivă, în ordinea pe care o impune specificul cauzei, lămurind cu prioritate aspectele esențiale anterior arătate. De asemenea, va avea în vedere susținerile recurentei-pârâte, care își întemeiază măsura (refuzul de plată a sumei de 696.429 RON) pe prevederile Manualului de procedură pentru autorizare plăți anterior amintit. Raportat la aceste susțineri, se impune a se lămuri înțelesul prevederilor din Manual invocate, respectiv, dacă acestea sunt enunțate în vederea organizării executării unor dispoziții legale sau a unor prevederi ale contractului de finanțare.