ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3590/2023

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 14.05.2019 sub nr. x/2019 ulterior declinată la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (prin sentința civilă nr. 273/03.07.2019), reclamanta Compania Națională de Căi Ferate CFR SA-reprezentată de Sucursala Regională Căi Ferate Craiova în contradictoriu cu pârâta Agenția de Investigare Feroviară Română-AGIFER a solicitat: - anularea parțială a raportului de investigare a incidentului feroviar produs la data de 01.02.2018 pe linia curentă simplă dintre halta de mișcare Valea Albă și stația CFR Drobeta Turnu Severin Mărfuri, emis de către Agenția de Investigare Feroviara Romana - AGIFER; - anularea adresei nr. x/2019 emisa de către Agenției de Investigare Feroviară Română - AGIFER - obligarea Agenției de Investigare Feroviara Română - AGIFER să emită un nou raport de investigare cu introducerea în conținutul acestuia ca drept cauză directă la producerea accidentului feroviar funcționarea necorespunzătoare a ansamblului crapodină și glisiere de alunecare de la vagonul nr. 82537951253-5, coroborat cu mărirea unghiului de atac al rotii nr. 7 față de șină prin circulația boghiului conducător (nr. 2) dezaxat față de axul șinei din cauza profilului geometric necorespunzător al rotii nr. 7 și pierderea contactului rotii nr. 8 cu firul interior al șinei prin mărirea distantei dintre punctul de contact al rotii nr. 7 de pe firul exterior al căii și punctul de contact de pe firul interior al căii pe care rula roata nr. 8 linia având rol de factor favorizant.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 748 din data de 11 mai 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității de reprezentant a Sucursalei Regionale Căi Ferate Craiova pentru reclamanta Compania Națională de Căi Ferate CFR S.A, ca neîntemeiată. A respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei ca neîntemeiată. A admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins acțiunea formulată de reclamanta Compania Națională de Căi Ferate CFR S.A. -reprezentată de Sucursala Regională Căi Ferate Craiova, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER și cu pârâtul S.C. A. S.A., ca inadmisibilă. A respins excepția lipsei de interes a reclamantei ca rămasă fără obiect.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 748 din data de 11 mai 2021, pronunțată Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Compania Națională de Căi Ferate CFR SA-reprezentată de Sucursala Regională Căi Ferate Craiova, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, sentința civilă recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea art. 2 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ; art. 1; art. I pct. 5 din O.U.G. nr. 33/2015, pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul feroviar; art. 1 lit. b), art. 20 alin. (1), art. 21 din Legea nr. 55/2006 privind siguranța feroviară; art. 6 lit. g), art. 45, art. 70 alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 117/2010 pentru aprobarea Regulamentului de investigare a accidentelor și a incidentelor, de dezvoltare și îmbunătățire a siguranței feroviare pe căile ferate și pe rețeaua de transport cu metroul din România; lit. d) din Anexa 2 la FI.G. nr. 21/2015 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În opinia recurentei-reclamante, Raportul de investigare, a cărui anulare se solicită, este un act administrativ, fiind emis de o autoritate publică. Astfel, prin Ordonanța nr. 95/1998 privind înființarea unor instituții publice în subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței, conform art. 91 -(1) "Se înființează Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER, denumită în continuare AGIFER, organ de specialitate în subordinea Ministerului Transporturilor, instituție publică cu personalitate juridică, finanțată integral din venituri proprii, prin reorganizarea, prin divizarea parțială a Autorității Feroviare Române - AFER și preluarea din cadrul AFER a activității, structurii de personal și patrimoniu aferente Organismului de Investigare Feroviar Român." În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, b) autoritatea publică -orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public și c) act administrativ -actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice. Or, având în vedere prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public." Iar în conformitate cu prevederile art. 8 (1) "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate ..." Potrivit art. 6 lit. g) alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 117/2010, pentru aprobarea Regulamentului de investigare a accidentelor și a incidentelor, de dezvoltare și îmbunătățire a siguranței feroviare pe căile ferate și pe rețeaua cu transport cu metroul din România "Investigația are statutul juridic de act administrativ". Or, față de dispoziția astfel expresă a legii, care conferă caracter de act administrativ investigației accidentului feroviar și Raportului de investigare întocmit, excepția invocată de intimata - pârâtă, AGIFER, și însușită de către instanța de fond, a fost greșit admisă, caracterul de act administrative al actului contestat rezultând din conținutul prevederilor legale menționate mai sus.

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă Agenția de Investigare Feroviară a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Intimatul-pârât S.C. A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 01 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 28 iunie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea parțială a raportului de investigare a incidentului feroviar produs la data de 01.02.2018 pe linia curentă simplă dintre halta de mișcare Valea Albă și stația CFR Drobeta Turnu Severin Mărfuri, emis de către Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER; anularea adresei nr. x/2019 și obligarea pârâtei să emită un nou raport de investigare cu introducerea în conținutul acestuia ca drept cauză directă la producerea accidentului feroviar funcționarea necorespunzătoare a ansamblului crapodină și glisiere de alunecare de la vagonul nr. 82537951253-5, coroborat cu mărirea unghiului de atac al rotii nr. 7 față de șină prin circulația boghiului conducător (nr. 2) dezaxat față de axul șinei din cauza profilului geometric necorespunzător al rotii nr. 7 și pierderea contactului rotii nr. 8 cu firul interior al șinei prin mărirea distantei dintre punctul de contact al rotii nr. 7 de pe firul exterior al căii și punctul de contact de pe firul interior al căii pe care rula roata nr. 8 linia având rol de factor favorizant. Prima instanță a respins ca inadmisibilă cererea dedusă judecății reținând în esență că, raportul de investigare este un document tehnic și nu unul administrativ care să fie supus cenzurii instanței de contencios administrativ. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă susține incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv faptul că, hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 554/2004. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin "autoritate publică" se înțelege orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. Cu alte cuvinte, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 definesc "autoritatea publică" ca fiind orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, și asimilează noțiunii, inclusiv persoanele de drept privat care au fost autorizate să presteze un serviciu public. Față de înțelesul larg al noțiunii de "autoritate publică", cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, determinant pentru aplicarea normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004 este regimul juridic de putere publică a actului emis de către Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER; asimilarea cu o autoritate publică, în înțelesul Legii nr. 554/2004, este lipsită de consecințe practice întrucât ceea ce atrage aplicarea sau nu a normelor din contenciosul administrativ este natura actelor emise (în regim de putere publică), iar nu calitatea emitentului; astfel că, în practică, nu s-au întâlnit situații din care să reiasă că actul dedus judecății este emis în regim de putere publică, dar că, fiind emis de o instituție ce nu se încadrează în noțiunea de "autoritate publică", nu ar putea fi atacat pe calea contenciosului administrativ. Referitor la acest aspect, în doctrină s-a arătat că, în acțiunile în contencios administrativ, calitatea de pârât nu este limitată la categoria autorităților din sistemul administrației publice, ci pot avea această calitate procesuală și alte autorități publice, dacă prin actele lor au fost lezate drepturi sau interese legitime ale unor persoane fizice sau juridice. De asemenea, conform jurisprudenței constante a instanțelor judecătorești (a se vedea decizia nr. 3.341 din 8 iunie 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal), în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public. Astfel, într-un litigiu de contencios administrativ, pentru verificarea calității procesuale nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice emitente, astfel cum este definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ci capacitatea ei de drept administrativ, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogativele de putere publică, asigurând organizarea executării și executarea în concret a legii. Astfel, transpusă în plan procesual, capacitatea administrativă conferă autorității publice capacitatea de a sta în proces, indiferent dacă are sau nu personalitate juridică și, deci, capacitate juridică în sensul juridic al noțiunii. Or, în cazul de față, pentru a se reține că Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER are personalitatea juridică a unei autorități publice nu este suficient raportul de subordinare față de Ministerul Transporturilor - instituție publică cu personalitate juridică, ci trebuie să aibă aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogativele de putere publică, asigurând organizarea executării și executarea în concret a legii. În continuare, Înalta Curte va avea în vedere că, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 definesc actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Așa cum se desprinde din dispozițiile legale sus-citate, o condiție esențială pe care trebuie să o întrunească actele emise de autoritățile publice pentru a fi calificate drept acte administrative este aceea de a produce efecte juridice, respectiv de a crea, modifica sau stinge raporturi juridice. Or, sub acest aspect, Înalta Curte constată că raportul de investigare este un document tehnic și nu unul administrativ, având în vedere că prin acesta se constată o stare de fapt în teren și nu produce efecte juridice, deoarece nu dispune sancțiuni, și numai după primirea raportului final de investigare operatorii economici pot lua una dintre măsurile prevăzute la art. 76 din H.G. nr. 117/2010 respectiv: efectuarea cercetării disciplinare a personalului propriu, în sarcina căruia angajatorul a stabilit vinovăție față de cauza producerii accidentului/incidentului; sau la efectuarea cercetării disciplinare a personalului propriu, în sarcina căruia angajatorul a stabilit vinovății fără legătură directă cu cauza producerii accidentului/incidentului; ori la recuperarea pagubelor materiale înregistrate în urma producerii accidentului/incidentului; concluziile rezultate în urma cercetării disciplinare se transmit investigatorului principal. Ceea ce caracterizează actul contestat este scopul său, respectiv acela de atestare a unei situații de fapt, calificare față de care, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că acțiunea în anularea actului întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004 este inadmisibilă. Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, nefiind incident motivul de casare invocat, iar legalitatea soluției pronunțate va fi confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.