ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3560/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 26 aprilie 2022, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea Română de Televiziune ("SRT"), în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului ("CNA, "Consiliul"), a solicitat: (i) suspendarea executării deciziei nr. 220/05.04.2022 emisa de Consiliul National al Audiovizualului și respectiv suspendarea executării sancțiunii amenzii până la soluționarea prin hotărâre definitiva a cauzei ce face obiectul prezentului dosar; (ii) pe fond, admiterea contestației și: în principal, anularea deciziei nr. 220 din data de 05.04.2022, emisă de pârât, privind amendarea cu 10.000 RON a Societății Române de Televiziune pentru postul de televiziune Studioul Teritorial Cluj, cu consecința exonerării de la plata amenzii în cuantum de 10.000 RON; în subsidiar, înlocuirea sancțiunii amenzii cu cea a somației publice de intrare în legalitate.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1936 din 27 octombrie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta Societatea Română de Televiziune, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, a anulat decizia CNA nr. 220/5.04.2022 și a suspendat executarea acestei decizii până la soluționarea definitivă a cauzei.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1936 din 27 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii. În esență, se invocă greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor de drept material aplicabile speței deduse judecății în condițiile în care, instanța de fond a pornit de la o premisă greșită, subiectivă, eronată, în raport de litera și spiritul dispozițiilor Legii audiovizualului și a Convenției europene a drepturilor omului, atunci când a observat că sancțiunea aplicată reclamantei este o ingerință în libertatea de exprimare. Considerând că instanța de fond a absolutizat dreptul la liberă exprimare, recurentul susține că aceasta a confundat "radiodifuzorul" cu "dreptul la opinie al invitatului" și că a ignorat îndatoririle și responsabilitățile legale pe care le impune calitatea de mijloc de presă al reclamantei, invocând în susținerea soluției privind "ingerința" constituită de sancțiunea aplicată o serie de aspecte ce exced dispozițiilor art. 3 din Legea audiovizualului privind informarea corectă a publicului și responsabilitatea asupra conținutului. Se mai susține că toți furnizorii de servicii media audiovizuale au obligația să asigure informarea obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor și evenimentelor și să favorizeze libera formare a opiniilor iar faptul că emisiunea analizată este una de tip "reportaj-interviu, în care invitatul își prezintă opinii, puncte de vedere personale față de probleme de actualitate"- nu constituie o cauză de exonerare de răspundere a radiodifuzorului, deoarece emisiunea este difuzată către public de către mijlocul de presă, titularul obligației de informare obiectivă, iar nu de invitat. Invocă art. 3 alin. (3) din Legea nr. 504/2002 potrivit cărora, răspunderea pentru conținutul serviciilor de programe difuzate, inclusiv al comunicărilor comerciale audiovizuale, revine, în condițiile legii, furnizorului de servicii media audiovizuale. Cu privire la sancțiunea aplicată, susține că s-a avut în vedere, în concret, conținutul ediției emisiunii "A." iar nu "descrierea", "formatul" sau "caracterizarea" făcută de reclamantă emisiunii, în general. În privința interpretării prevederilor art. 10 CEDO de către instanța de fond, susține că, dreptul la o informare obiectivă a telespectatorului, a cărui finalitate constă în favorizarea liberei formări a propriei opinii a persoanei, apare ca unul lipsit de relevanță și forță juridică în raport de libertatea de exprimare a opiniilor "invitatului intervievat". Acuzațiile invitatului cu privire la spionaj, pe de o parte, nu au fost probate și verificate, iar, pe de altă parte, nu a fost prezentată opinia reprezentanților instituției statului responsabili cu asigurarea securității naționale pentru ca publicul să-și poată forma liber opinia. Faptul că intenția invitatului a fost aceea de a aduce în atenția instituțiilor statului român aspecte ce vizează refugierea cetățenilor ucraineni din cauza războiului din Ucraina nu-l absolvă pe radiodifuzor de respectarea prevederilor legale, respectiv de a solicita invitatului să probeze astfel de acuzații pentru ca informațiile prezentate să fie corecte și imparțiale și a permite publicului să-și formeze propria convingere în legătură cu acest aspect. Consiliul consideră că moderatorul nu a avut nicio reacție la afirmațiile și acuzațiile aduse de către invitatul emisiunii, acesta având o atitudine neutră în abordarea subiectului, în sensul că nu i-a solicitat acestuia să probeze astfel de acuzații și că abordarea unei astfel de teme în contextul izbucnirii războiului în Ucraina trebuia făcută cu responsabilitate, în mod corect și obiectiv prin prezentarea unei pluralități de opinii, care să nu afecteze libera formare a opiniilor publicului. În contextul declanșării războiului din Ucraina și a valului de refugiați generat de acesta, la aplicarea sancțiunii, Consiliul susține că a avut în vedere interesul și dreptul publicului telespectator la o informare obiectivă, iar nu "devoalarea unor spioni sau activități de spionaj" așa cum în mod eronat motivează instanța de fond. Solicită instanței de recurs să constate că, față de modul de prezentare a informațiilor și afirmațiilor ce au dat conținut "opiniilor invitatului" în emisiunea din 13 martie 2022, publicul a avut la dispoziție doar susținerile cu caracter irefutabil ale acestuia, pe anumite subiecte sau teme, susțineri din care publicul telespectator, care nu are cunoștințele și capacitățile analistului politic intervievat, poate concluziona, în contextul declanșării războiului din Ucraina, că România este o țară cu probleme, deoarece este penetrată de fel de fel de spioni iar refugiații ucraineni trebuie respinși sau priviți cu neîncredere pentru că pot fi, de fapt, fel de fel de ghereu-iștit fel de fel de fsb-iști. Membrii Consiliului au apreciat ca fiind grave afirmațiile cu caracter acuzator făcute de invitatul B. la adresa unor instituții ale statului român care asigură securitatea României, care nu ar proteja valorile democratice și - televiziunile de știri din România și nu numai, generează un șir de fake-news-uri de la începutul crizei ucrainene. În plus, se mai arată că reclamanta nu a contestat conținutul raportului de monitorizare care cuprinde posibilele aspecte de natură să contravină dispoziției legale, situație în care extinderea analizei instanței de fond, prin preluarea fără nici o acoperire probatorie a apărărilor reclamantei este nelegală, întrucât instanța de fond nu menționează niciunde în cadrul sentinței că ar fi analizat probatoriul depus în cauză si ar fi vizionat emisiunea în integralitatea sa, pentru a ajunge la astfel de concluzii. Apreciază că hotărârea este nelegală și din perspectiva faptului că instanța nu arată temeiul probator pe care își întemeiază aprecierea privind corectitudinea susținerilor reclamantei cu privire la "ingerința" în libertatea de exprimare, împrejurare în care, aspectele referitoare la buna-credință, la lipsa "intenției" reclamantei de a-și încălca obligațiile, sau sublinierea că afirmațiile reținute de Consiliu fac parte din sfera unei dezbateri de interes general, invocate de aceasta și însușite ca atare de instanța de fond, nu au fost imputate de Consiliu în constatarea faptei de nerespectare a dispoziției legale și în aprecierea cuantumului minim al sancțiunii contravenționale aplicate prin actul contestat. În final, solicită să se constate că fapta contravențională de încălcare a dispozițiilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului există și în mod corect și legal a fost reținută și sancționată de autoritatea de control în domeniu. În drept, au fost invocate prevederile art. 486 și următoarele din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă Societatea Română de Televiziune a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În susținerea poziției procesuale exprimate se arată, în esență, că hotărârea primei instanțe este legală fiind dată cu aplicarea și interpretarea corectă a cadrului legal în care se circumscrie speța dedusă judecăți, fără a fi absolutizat dreptul la liberă exprimare. Contrar susținerilor recurentei, intimata consideră că instanța de fond nu a ignorat responsabilitatea radiodifuzorului și nici dispozitiile legale incidente privind dreptul publicului la o informare obiectivă și la formarea propriei opinii. Apreciază că toate criticile din recurs sunt, în esență, critici de netemeinicie și nu de nelegalitate a hotărârii. În drept, s-au invocat dispozițiile art. 205 și următoarele C. proc. civ., textele de lege indicate în cuprinsul acțiunii, Legea nr. 504/2002, art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

Alte aspecte procesuale Excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-reclamantă, a fost respinsă ca neîntemeiată în ședința publică din 28 iunie 2023, pentru motivele indicate în practicaua prezentei decizii. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul CNA este nefondat, pentru următoarele considerente: În dezacord cu opiniile exprimate în cererea de recurs, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt rezultată din probatoriul administrat, instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în cauză, art. 3 Legea nr. 504/2002 și art. 10 CEDO. În primul rând, recurentul a invocat nelegalitatea hotărârii prin modul greșit în care s-a reținut ingerința în dreptul la liberă exprimare prevăzut de art. 10 CEDO. În această privință, instanța de recurs reiterează faptul că libertatea de exprimare constituie unul din fundamentele esențiale ale unei societăți democratice, iar protecția care trebuie acordată presei este de o importanță deosebită. Acest drept se referă, în special, la libertatea de exprimare a opiniilor și a dezbaterilor politice, CEDO acordându-le "o importanță deosebită". În acest context, CEDO a subliniat că, în temeiul art. 10 § 2 din Convenție, restrângerile aplicate exprimării opiniilor politice sunt limitate. Aceasta a explicat că a permite aplicarea unor restrângeri discursului politic în cazuri individuale ar afecta, fără îndoială, respectarea libertății de exprimare în general în statul în cauză. În fiecare cauză, atunci când stabilește dacă au fost respectate drepturile prevăzute la art. 10, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ia în considerare cauza în ansamblu, inclusiv însăși natura discursului în cauză și contextul general în care a fost formulat și/sau difuzat. Chiar dacă presa nu trebuie să depășească limitele stabilite prin chiar conținutul art. 10, paragraful 2, dispunând că exercitarea acestei libertăți presupune "obligații și responsabilități", totuși, sarcina ei este să comunice informații și idei de interes public. Corelativ acestei obligații, publicul are dreptul de a le primi, altfel, presa nu ar putea să joace rolul său vital de "câine de pază public" (Observer and Guardian v. the United Kingdom, hotărâre din 26 noiembrie 1991, pp. 29-30). În acest sens, și măsurile luate sau sancțiunile impuse de autoritățile naționale nu trebuie să fie de natură a descuraja participarea presei la dezbateri asupra chestiunilor de interes public legitim (Lingens v. Austria, hotărâre din 8 iulie 1986, Bladet Tromso and Stensaas v. Norway [GC], nr. 21980/93, par. 64, ECHR 1999-III, Thorgeir Thorgeirson v. Iceland, hotărâre din 25 iunie 1992, par. 68). Dreptul la libertatea de exprimare este aplicabil nu numai "informației" sau "ideilor", care sunt primite favorabil sau sunt privite ca inofensive, sau ca o chestiune de indiferență, dar și celor care ofensează, șochează sau deranjează Statul sau orice parte a comunității. În plus, libertatea jurnalistică acoperă, de asemenea, posibile recurgeri la un anumit grad de exagerare sau chiar provocare (De Haes and Gijsels v. Belgium, hotărâre din 24 februarie 1997, par. 47). Cu privire specială la televiziune, e important de amintit faptul că mass-media audiovizuală, are un rol deosebit de important în acest sens. Datorită puterii ei de a transmite mesaje prin sunet și imagini, astfel de suporturi au un efect mai imediat și mai puternic decât presa scrisă (Jersild c. Danemarca, 23 septembrie 1994, par. 31, seria x nr. x; Pedersen și Baadsgaard v. Danemarca [G.C. ], nr. 49017/99, par. 79). Funcția televiziunii ca sursă familiare de divertisment în intimitatea locuinței ascultătorului sau a privitorului consolidează în continuare impactul acestora (cf. Murphy c. Irlanda, nr. 44179/98, par. 74). Mai mult, în special în regiunile îndepărtate, televiziunea poate fi mai ușor accesibile decât alte medii. Curtea europeană a drepturilor omului a considerat că, în domeniul audiovizualului, principiile de mai sus impun statului obligația de a se asigura, în primul rând, că publicul are acces prin televiziune și radio la informații imparțiale și precise și la o serie de opinii și comentarii, reflectând, printre altele, diversitatea perspectivelor politice din țară și, în al doilea rând, faptul că jurnaliștii și alți profesioniști care lucrează în mass-media audiovizuală nu sunt împiedicați să furnizeze aceste informații și comentarii. Alegerea mijloacelor prin care se pot realiza aceste obiective trebuie să varieze în funcție de condițiile locale și, prin urmare, se încadrează în marja de apreciere a statului. (Manole ș.a c Rep. Moldova, par 100) Considerentele instanței de fond exprimă o corectă aplicare a tuturor acestor principii cu luarea în considerare a specificului cauzei. Astfel, nu se poate face abstracție de formatul și tema emisiunii care viza analiza știrilor politice din mass-media puse la dispoziția publicului într-o perioadă dată, din partea unui analist politic. În concret, emisiunea "A." avea caracterul unei emisiuni de tip interviu care constă (așa cum este definit interviul în dicționarul explicativ al limbii române) într-o convorbire între o persoană, personalitate politică, culturală etc. și un reporter, în cursul căreia acesta îi pune întrebări spre a afla părerile personalității respective în diverse probleme (de actualitate), în vederea difuzării lor. În speță, persoana intervievată este un analist politic, respectiv, o persoană specializată în comentarea (și interpretarea) evenimentelor politice. Contextul emisiunii nu este de neglijat în cauză, având în vedere interesul major al publicului, pe de o parte, pentru veridicitatea diverselor informațiilor existente în spațiul public și, pe de altă parte, pentru situația conflictuală armată din apropierea granițelor țării, dar și pentru situația politică națională și internațională cu privire la acesta. În acest context, scopul emisiunii nu viza difuzarea unor informații cu caracter de noutate în legătură cu subiectele abordate, subiecte care nu erau limitate la un conflict armat, ci obținerea părerii unui specialist în legătură cu informații deja difuzate și alcătuirea unui top al știrilor false. Esențial este că scopul principal al emisiunii viza obținerea unei păreri personale/proprii persoanei intervievate, ceea ce se poate subscrie obiectivului major de analiză politică a unor probleme de actualitate diverse. Este adevărat că difuzorul are obligația să informeze publicul în mod obiectiv, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (3) Legea nr. 504/2002 și că, în cauză, persoana intervievată a formulat și afirmații care pot deranja, dar, acestea se pot înscrie în acea doză de exagerare sau chiar de provocare. Corect a sesizat și prima instanță că invitatul însuși, prin opiniile sale, a dorit și a exprimat explicit dorința de a trage un semnal de alarmă autorităților statului cu privire la cele afirmate, dar și că se află într-un proces de culegere de argumente și dovezi. Or, în această situație, obligația de a verifica informațiile analistului politic aparține instituțiilor statului, astfel sesizate, iar a solicita moderatorului să ceară explicații, probe sau puncte de vedere depășește ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obligației de informare a publicului. Prima instanță a făcut o analiză corectă și punctuală a tuturor opiniilor analistului politic, sesizând că CNA a scos din context anumite informații dându-le un alt sens decât cel corect rezultat din comentariile invitatului. În plus, se constată că, în parte, analistul politic nu a făcut altceva decât să redea informații și opinii exprimate într-un context literar (în propria sa carte). Având în vedere toate aceste circumstanțe, luând în considerație buna credință a reclamantei în comunicarea chestiunilor de interes public privitoare la veridicitatea informațiilor din sfera politicului și nu numai, existente în spațiul public într-o perioadă dată, prin încercarea reporterului reclamantei de a obține opinia unui analist politic cu privire la acestea, Înalta Curte consideră că ingerința în dreptul reclamantei la libertatea de exprimare nu a fost «necesară într-o societate democratică» în sensul jurisprudenței CEDO, menținerea eventuală a sancțiunii amenzii aplicate prin Decizia nr. 220/2022 fiind disproporționată prin raportare la scopul concret urmărit de legiuitor prin instituirea obligațiilor legale prin art. 3 alin. (2) din Lege, fiind de natură a conduce la o încălcare a art. 10 din Convenție. Faptul că nu se poate vorbi despre o informare corectă a publicului decât dacă această informare este adevărată și exactă nu contrazice soluția de anulare în tot a deciziei contestate, această soluție fiind tocmai consecința raționamentului logico-juridic dezvoltat în considerente prin care se reține îndeplinirea în cauză a condiției desprinse din această jurisprudență ca jurnaliștii să acționeze cu bună-credință pentru a oferi informații corecte și credibile în conformitate cu etica jurnalistică (a se vedea Goodwin v. the United Kingdom, hotărâre din 27 martie 1996, Reports 1996-II, p. 500, par. 39, și Fressoz and Roire v. France [GC], nr. 29183/95, par. 54, ECHR 1999-I) și faptul că, din perspectiva îndeplinirii acestei obligații, relatările care au făcut obiectul emisiunii "A.", analizate prin Decizia nr. 220/2022, sunt doar opiniile unui analist politic, unele dinte acestea fiind preluate din propria sa carte ori emise sub rezerva documentării sau verificării de către instituțiile abilitate ale statului. Înalta Curte reține că instanța a făcut o analiză detaliată a criteriilor art. 10 din C.E.D.O., cu aplicarea jurisprudenței europene în materia libertății de exprimare a jurnaliștilor, acordând importanță verificării, într-o situație precum cea din prezenta cauză care se referă la probleme de interes public, a standardului impus de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, și anume verificării dacă reclamantul a acționat profesional și cu bună credință (a se vedea Flux c. Moldovei). În privința art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului, text potrivit căruia: "Toți furnizorii de servicii media audiovizuale au obligația să asigure informarea obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor și evenimentelor și să favorizeze libera formare a opiniilor", Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o interpretare și aplicare corectă a acestui text de lege, în lumina jurisprudenței relevante a Curții Europene a Drepturilor Omului în materia libertății de exprimare, în raport de dispozițiile art. 11 alin. (2) respectiv art. 20 alin. (1) din Constituție, având în vedere și faptul că recurentei-pârâte îi revine obligația de a-și îndeplini competențele legale în acest domeniu, în deplină concordanță cu standardele Consiliului Europei în materia libertății de exprimare (Recomandarea Rec(2000)23 a Comitetului de Miniștri "Independența și funcțiile autorităților de reglementare pentru sectorul audiovizual", precum și scopul emisiunii în cauză care viza obținerea opiniei unui analist politic. În aceste condiții nu se poate reține în cauză o încălcare a obligației de informare obiectivă a publicului. Astfel, subiectul emisiunii a fost unul amplu, fiind prezentate mai multe informații, păreri și opinii existente deja în spațiul public, prin urmare a fost îndeplinită cerința legii de a favoriza libera formare a opiniilor telespectatorilor. Înalta Curte împărtășește în totalitate considerentele instanței de fond, prin raportare la întregul conținut al emisiunii, așa cum rezultă din înregistrarea existentă la dosar. Înalta Curte recunoaște pe deplin rolul Consiliului Național al Audiovizualului în domeniul audiovizualului, consacrat de art. 10 și 17 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 pentru respectarea exprimării pluraliste de idei și de opinii în cadrul conținutului serviciilor de programe, asigurarea informării corecte a opiniei publice și asigurarea echidistanței și pluralismul opiniilor, însă apreciază că măsurile adoptate în îndeplinirea acestui rol trebuie să fie proporționale, necesare într-o societate democratică și să nu echivaleze cu o ingerință disproporționată în libertatea de exprimare a presei. Obligația de a transmite informații obiective prin prezentarea corectă a faptelor și evenimentelor și de a favoriza libera formare a opiniilor nu poate fi interpretată în sensul de a impune radiodifuzorului o sarcină disproporționată, care, fiind excesiv de dificil de adus la îndeplinire să echivaleze cu o ingerință care nu este necesară într-o societate democratică, de natură a descuraja genul de emisiuni reportaj-interviu și comunicarea opiniilor unui analist politic asupra chestiunilor de interes public. Reclamanta nu poate fi sancționată pentru opiniile personale ale analistului politic, lipsa de reacție a moderatorului, atitudinea neutră a acestuia, neputând fi interpretate în sensul dat de recurentă, care a acuzat lipsa unui echilibru în discuție și de imparțialitate a informațiilor. Dimpotrivă, în condițiile în care invitatul a devoalat intenția sa de a aduce în atenția autorităților statului informațiile pe care le deține, pentru luarea măsurilor ce se impun, încurajând activitatea de securitate a statului, atitudinea neutră a moderatorului precum și imposibilitatea obiectivă de a aduce probe unor astfel de acuzații în emisiune, sunt în măsură să confere caracter echilibrat și imparțial discuției, conferind publicului spectator posibilitatea de a-și forma convingerea asupra acestui subiect numai după ce instituțiile statului se vor pronunța. Este însă evident că, în acest context și la acel moment, nu se poate reține încălcarea obligației de favorizare a liberei formări a opiniilor telespectatorilor. Subiectele abordate în emisiune au fost strâns legate de știrile date publicității într-o anumită perioadă, având natură diversă și unele dintre aceste având o încărcătură sensibilă însă, sancționarea difuzorului are ca efect, așa cum s-a mai subliniat, încălcarea dreptului la libera exprimare, la comunicarea opiniilor cu privire la aceste chestiuni, ceea ce nu este admisibil într-o societate democratică. Prin urmare, criticile recurentului sunt nefondate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.