ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3452/2023

Ședința publică din data de 22 iunie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcția pentru Imigrări a Municipiului București ("IGI București") și Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcția pentru Imigrări al județului Mehedinți ("IGI Mehedinți"), anularea Deciziei nr. x din 19.09.2022 ("Decizia de returnare") emisă de IGI Mehedinți și, pe cale de consecință obligarea IGI București la soluționarea cererii nr. x/21.04.2022 în sensul acordării avizului de angajare și al prelungirii dreptului de ședere.

Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3 din 12 ianuarie 2023, a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, invocată de pârâtul Inspectoratului General pentru Imigrări - Direcția pentru Imigrări a Județului Mehedinți și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Inspectoratului General pentru Imigrări, invocată de acesta.

A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Inspectoratului General pentru Imigrări - Direcția pentru Imigrări a Județului Mehedinți.

Totodată, a admis în parte acțiunea formulată de reclamant, a obligat pârâtul Inspectoratului General pentru Imigrări la soluționarea cererii nr. x/21.04.2022 și a anulat Decizia de returnare nr. x din 19.09.2022 emisă de Inspectoratului General pentru Imigrări - Direcția pentru Imigrări a Județului Mehedinți.

Prin aceeași sentință a respins cererea pârâtului Inspectoratului General pentru Imigrări de amendare a reclamantului și a admis în parte cererea reclamantului de acordare a cheltuielilor de judecată, obligând pârâții la plata, către reclamant, a sumei de 5000 RON reprezentând, în parte, cheltuieli de judecată reprezentate de onorariu de avocat.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs recurenții-pârâți Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală și Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinți.

În motivarea cererii de recurs, recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări-Biroul pentru Imigrări Mehedinți, a arătat, în esență, următoarele:

Instanța de fond a reținut în mod greșit, faptul că, solicitarea în vederea programării din data 21.04.2022, solicitare care a primit nr. 433762, a fost efectuată de către cetățeanul străin A. această solicitare în realitate fiind efectuată de persoana juridică S.C. B. S.R.L. București, cea care este îndreptățită conform O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României, să solicite un drept de muncă pentru cetățenii străini si anume avizul de angajare în muncă.

Față de susținerile din hotărârea contestată, cu privire la solicitarea online din data de 21.04.2022, în vederea programării depunerii efective a documentelor necesare obținerii avizul de muncă pentru cetățeanul străin, instanța a reținut greșit faptul că, data de 21.04.2022 este data la care cererea de obținerea avizului de muncă a fost înregistrată, câtă vreme acest demers, explicat foarte clar pe pagina proprie de internet a instituției, constituie doar o modalitate de programare în vederea înregistrării cererilor, cererea fiind înregistrată în evidențe la data de 25.07.2022 cu nr. x.

A învederat recurentul-pârât că, așa cum rezultă și din cererea depusă de S.C. B. S.R.L. cerere aflată la prezentul dosar, prin care a fost solicitat avizul de angajare în muncă pentru cetățeanul străin, este una și aceeași cerere, solicitarea din data de 21.04.2022, efectuată de către S.C. B. S.R.L. care a primit nr. 433762, cu cererea depusă efectiv la ghișeul cu publicul din data programării și anume nr. x/25.07.2022. Cererea a fost soluționată la data de 23.08.2022. prin raportare la prevederile art. 4 alin. (2). lit. d) și lit. f) din O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor în România, cu modificările și completările ulterioare, constatându-se că nu au fost îndeplinite condițiile admiterii cererii, astfel fiind refuzată emiterea avizului de angajare solicitat.

În ceea ce privește măsura returnării reclamantului de pe teritoriul României, instanța a apreciat greșit faptul că, Biroul pentru Imigrări Mehedinți, emitentul Deciziei de returnare contestate, nu a analizat motivele pentru care reclamantul nu a obținut prelungirea dreptului de ședere, precum și dacă reclamantul întrunea condițiile prelungirii, în raport de actele depuse de acesta. La data depistării cetățeanului străin, au fost efectuate verificări în evidențele Inspectoratului General pentru Imigrări, nefiind constatată existența unor cereri din partea cetățeanului străin cu cereri în sensul O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și al O.U.G 194/2002, privind regimul străinilor în România, cu modificările și completările ulterioare. Pe numele acestuia figura cererea nr. x/25.07.2022, care corespunde cu solicitarea de pe portal nr. 433762/21.04.2022 (despre care instanța a reținut în mod eronat a fi o altă cerere), cererea nr. x/25.07.2022 fiind depusă de către S.C. B. S.R.L. București, aceasta fiind soluționată negativ la data de 23.08.2022.

A menționat recurentul-pârât că, împotriva cetățeanului străin A., nu a fost luată măsura revocării sau încetării dreptului de ședere, așa cum se arată prin cererea de chemare în judecată, Biroul pentru Imigrări Mehedinți constatând doar simpla ședere ilegală pe teritoriul României, ca urmare a expirării valabilității permisului de ședere acordat reclamantului, fapt care a condus la emiterea deciziei de returnare contestată în prezenta cauza, având în vedere faptul că, acesta nu figura cu nici o cerere în sensul O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și al O.U.G 194/2002, privind regimul străinilor în România, cu modificările și completările ulterioare.

În drept, recursul a fost întemeiat pe prevederile legale, la care s-a făcut trimitere în cuprinsul cererii.

Recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală a arătat în motivarea recursului, următoarele:

Inspectoratul General pentru Imigrări a invocat prin întâmpinarea formulată în fața instanței de fond, excepția lipsei calității procesuale pasive, însă, instanța a respins în mod eronat această excepție.

Arată că, cererea de chemare în judecată al cărei obiect constă în solicitarea de anulare a unui act administrativ nu se poate judeca decât în contradictoriu cu unitatea despre care se pretinde că a emis actul administrative a cărui anulare se solicită și nu cu autoritatea publică din care aceasta face parte, care, în acest caz, este străina de cauză și căreia, pe cale de consecință, nu i se poate imputa conduita unității care a emis actul conform competențelor legale.

Așadar, actul administrativ contestat de reclamant, a fost emis conform competențelor, de structura teritorială a Inspectoratului General pentru Imigrări, fără ca acest lucru să determine nașterea vreunui raport juridic de drept administrativ între reclamant și Inspectoratul General pentru Imigrări.

Inspectoratul General pentru Imigrări nu are calitate procesuală pasivă nici în ceea ce capătul de cerere având ca obiect solicitarea de anulare a deciziei de returnare nr. x din 19.09.2022 - act administrativ emis de Biroul pentru Imigrări al județului Mehedinți -, nici în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect obligarea I.G.I. la soluționarea cererii nr. x din 21.04.2022 - cerere prin care se solicita acordarea avizului de angajare, având în vedere că structura teritorială a I.G.I. are în competență emiterea avizului de angajare, deci, implicit, doar aceasta din urmă ar putea fi obligată să soluționeze cererea nr. x/21.

În drept, recurentul arată că, cererea este întemeiată pe actele normative la care a făcut trimitere în cuprinsul recursului.

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a invocat excepțiile privind inadmisibilitatea, respectiv nulitatea recursurilor și, pe fond, a cerut respingerea acestora.

În drept, dispozițiile art. 488 și urm. C. proc. civ., prevederile art. 83 și 84 din O.U.G. nr. 194/2002, precum și orice altă dispoziție legală la care a făcut referire în întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând sentința prin prisma motivelor de recurs invocate, a susținerilor părților, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte reține următoarele:

Cu privire la recursul formulat de recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală:

Recurentul-pârât a criticat sentința recurată în ceea ce privește respingerea de către instanța de fond a excepției lipsei calității procesuale pasive.

Criticile recurentului-pârât sunt întemeiate, urmând a fi admise, avându-se în vedere următoarele considerente:

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public".

Într-un litigiu de contencios administrativ, pentru a avea calitatea de pârât sau intimat este suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitentă a actului administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Reține Înalta Curte că, obiectul cererii de chemare în judecată constă în solicitarea de a se anula Decizia de returnare nr. x din 19.09.20211 emisă de IGI Mehedinți și obligarea IGI București la soluționarea cererii nr. x/21.04.2022, în sensul acordării avizului de angajare și al prelungirii dreptului de ședere.

În raport de petitele cererii de chemare în judecată, reiese că, intimatul-reclamant se poate judeca doar în contradictoriu cu unitatea despre care se pretinde că a emis actul administrativ a cărui anulare se solicită și nu cu autoritatea publică din care aceasta face parte, care, în această situație, este străină de cauză și căreia, pe cale de consecință, nu i se poate imputa conduita unității care a emis actul conform competențelor legale.

Participarea Inspectoratului General pentru Imigrări în acest litigiu nu se justifică nici prin prisma faptului că Biroul pentru Imigrări al județului Mehedinți este instituție aflată în subordinea I.G.I., întrucât, la momentul emiterii actului administrativ contestat, conducerea structurii acestei formațiuni a beneficiat de competență deplină, nefiind necesară aprobarea sau avizarea acestei activități de Inspectoratul General pentru Imigrări.

Mai mult decât atât, se reține ca în materia contenciosului administrativ, capacitatea de a sta în nume propriu în instanță în calitate de pârât a unei instituții publice nu este condiționată de faptul că aceasta se află sau nu într-un raport de subordonare sau coordonare cu alte autorități, această calitate putând fi apreciată doar în raport cu capacitatea administrativă a instituției, respectiv cu atributul acesteia de a emite acte administrative în regim de putere publică.

Așa cum a reținut și Înalta Curte de Casație și Justiție în cadrul unui litigiu având ca obiect o acțiune formulată în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, o autoritate publică poate avea calitatea de pârât numai în măsura în care are calitatea de emitent al actului administrativ contestat sau nu a soluționat în termenul legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului, referitoare la un drept sau la un interes legitim.

În același sens, cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Inspectoratul General pentru Imigrări, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că:

"Potrivit art. 36 din C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății; existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond. Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel care este subiect pasiv în raportul juridic dedus judecății. În cauza de față, recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări nu are calitate procesuală pasivă, întrucât nu este emitentul actului administrativ contestat. Pe această chestiune prezintă relevanță prevederile art. 6 alin. (4) din O.G. nr. 25/2014 (forma în vigoare în perioada de referință) care stipulează faptul că verificarea condițiilor generale prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. d)-f) se realizează de către Inspectoratul General pentru Imigrări, prin formațiunile sale teritoriale. În același sens, în art. 28 alin. (1) din același act normativ se precizează faptul că cererea pentru eliberarea avizului de angajare/detașare se depune de către angajator/beneficiarul prestării de servicii la formațiunea teritorială a Inspectoratului General pentru Imigrări în a cărei rază de competență își are sediul angajatorul/beneficiarul prestării de servicii; documentația necesară obținerii avizului de angajare/detașare poate fi depusă de orice persoană care are calitatea de reprezentant al angajatorului/beneficiarului prestării de servicii, în condițiile legii. Așadar, având în vedere și conținutul celor două texte normative anterior citate, în mod indiscutabil calitate procesuală pasivă în cauza de față nu are decât pârâtul Biroul pentru Imigrări al Județului Hunedoara, autoritate publică care a emis și hotărârea contestată".

Prin urmare, reține Înalta Curte de Casație și Justiție că, recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări nu are calitate procesuală pasivă nici în ceea ce capătul de cerere având ca obiect solicitarea de anulare a deciziei de returnare nr. x din 19.09.2022 - act administrativ emis de Biroul pentru Imigrări al județului Mehedinți, nici în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect obligarea I.G.I. la soluționarea cererii nr. x din 21.04.2022 - cerere prin care se solicita acordarea avizului de angajare, având în vedere că structura teritorială a I.G.I. are în competență emiterea avizului de angajare, deci, implicit, doar aceasta din urmă ar putea fi obligată să soluționeze cererea nr. x/21.

Așadar, aspectele invocate de recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală prin cererea de recurs, sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care nu reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de recurentul Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală. Va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Inspectoratului General pentru Imigrări - Structura Centrală și, în consecință, va respinge acțiunea față de acesta.

Vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Cu privire la recursul formulat de recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinți, Înalta Curte reține următoarele:

Recursul IGI Mehedinți este inadmisibil în ceea ce privește soluția primei instanțe referitoare la anularea Deciziei de returnare, care este definitivă

Reține Înalta Curte că, recurenta-pârâtă IGI Mehedinți are calitate procesuală pasivă în prezenta cauza numai în ceea ce privea Decizia de returnare.

Așadar, calitatea procesuală a IGI Mehedinți este strict limitată la Decizia de returnare, în calitate de emitent al actului administrativ contestat.

Or, raportat la unicul capăt de cerere care îl privea pe IGI Mehedinți, reiese că soluția primei instanțe sub acest aspect este definitivă, nefiind admisibilă nicio cale de atac împotriva soluției de anulare a Deciziei de returnare.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 85 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002:

"(l) Decizia de returnare prevăzută la art. 83 alin. (1) poate fi contestată în termen de 10 zile de la data comunicării la curtea de apel în a cărei rază de competență teritorială se află structura Inspectoratului General pentru Imigrări care a emis decizia de returnare. Instanța soluționează contestația în termen de 30 de zile de la data primirii acesteia. Hotărârea instanței este definitivă".

De altfel, chiar din dispozitivul sentinței recurate se poate observa că inclusiv Curtea de Apel Craiova a arătat că, în ceea ce privește capătul I de cerere privind anularea Deciziei de returnare, soluția instanței de judecată este definitivă.

Prin urmare, recursul formulat de către IGI Mehedinți împotriva soluției instanței de judecată în ceea ce privește anularea Deciziei de returnare (capătul I de cerere) este inadmisibil, soluția instanței de judecată fiind definitivă sub acest aspect potrivit dispozițiilor art. 85 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002.

Totodată, reține Înalta Curte că, recurentul-pârât IGI Mehedinți nu are interesul necesar pentru a critica soluția primei instanțe privitoare la capătul II de cerere, respectiv, obligarea pârâtului IGI București la soluționarea cererii nr. x/21.04.2022

Potrivit dispozițiilor art. 458 C. proc. civ.:

"Căile de atac pot fi exercitate numai de părțile aflate în proces care justifică un interes, în afară de cazul în care, potrivit legii, acest drept îl au și alte organe sau persoane".

Această regulă din materia căilor de atac este un corolar al regulii stabilite de dispozițiile art. 32 (1) C. proc. civ. care stabilesc că numai partea care justifică un interes poate figura într-un anumit litigiu.

Or, în ceea ce privește recursul declarat d recurentul-pârât IGI Mehedinți cu privire la soluția pronunțată de către Curtea de Apel Craiova cu privire la capătul II de cerere, reține Înalta Curte de Casație și Justiție că, acesta nu se bucură de interesul procesual necesar exercitării unei asemenea căi de atac.

Astfel, capătul II de cerere viza strict refuzul soluționării cererii nr. x/21.04.2022 pe care IGI București nu a înțeles să o conteste, această dezlegare a primei instanțe intrând în puterea lucrului judecat.

Recurentul-pârât IGI Mehedinți nu se poate plânge de admiterea unui capăt de cerere care să vizeze un cu totul alt subiect de drept, nefiind admisibilă o cerere care să tindă la protejarea drepturilor unei alte părți din dosar. Practic, recurentul IGI Mehedinți nu obține niciun beneficiu sau folos propriu din schimbarea soluției în ceea ce privește capătul de a soluționa o cerere.

Așadar, nu există nicio dispoziție legală care să permită promovarea de către recurentul-pârât IGI Mehedinți a căii de atac a recursului împotriva soluției primei instanțe cu privire la capătul II de cerere în favoarea IGI București, motiv pentru care exercitarea căii de atac împotriva acestei soluții este lipsită de interes.

Mai mult, la termenul din data de 22.06.2023, intimatul-reclamant a depus la dosarul cauzei, Avizul de muncă nr. x din 19.06.2023, dosar.

Prin urmare, pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinți ca inadmisibil, în ceea ce privește soluția vizând anularea deciziei de returnare, și ca lipsit de interes în ceea ce privește soluționarea celorlalte critici.

Va obliga pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinți la plata sumei de 1000 RON, către intimatul-reclamant, cu titlu de cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurentul Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală împotriva sentinței nr. 3 din 12 ianuarie 2023 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, în rejudecare, admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Inspectoratului General pentru Imigrări - Structura Centrală și, în consecință, respinge acțiunea față de acesta.

Respinge recursul formulat de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinți împotriva aceleiași sentințe ca inadmisibil, în ceea ce privește soluția vizând anularea deciziei de returnare, și ca lipsit de interes în ceea ce privește soluționarea celorlalte critici.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Obligă pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinți la plata sumei de 1000 RON, către intimatul-reclamant, cu titlu de cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.