ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3254/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12.09.2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Energiei a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. II.5 și pct. II.7 din Decizia Curții de Conturi nr. 5/15.06.2022, până la soluționarea definitivă a cererii privind anularea măsurilor dispuse, precum și anularea parțială a Deciziei nr. 5/15.06.2022 și a încheierii nr. 18/22.08.2022, înregistrată la Ministerul Energiei sub nr. x/25.08.2022, respectiv cu privire la măsurile dispuse la pct. 5 și pct. 7 din decizie.

Hotărârea instanței de fond Prin încheierea de ședință din 27 ianuarie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de suspendare a executării, formulată de reclamantul Ministerul Energiei, contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României; A dispus suspendarea executării măsurii dispuse la pct. II.5 din Decizia nr. 5/15.06.2022 până la soluționarea definitivă a cauzei; A respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii de ședință din 27 ianuarie 2023, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii în tot a cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat, ca neîntemeiată. În motivarea recursului, arată că actele atacate au fost încheiate ca urmare a constatărilor misiunii de audit cu tema "Audit financiar asupra contului anual de execuție a bugetului de stat pentru anul 2021", desfășurate de către Curtea de Conturi a României - Departamentul IV la Ministerul Energiei. Prin măsurile din decizie a căror executare a fost suspendată, respectiv cele de la pct. II. 5 din Decizia nr. 5/2022, au fost aduse la cunoștința Ministerului Energiei abaterile de la legalitate și regularitate constatate, care au determinat producerea unor prejudicii, conducerea entității având obligația legală de a stabili întinderea exactă a prejudiciilor, precum și de a întreprinde demersurile necesare și legale pentru recuperarea lor. Astfel, măsura II. 5 privea: "(...) stabilirea realității suprafeței utile închiriate în baza contractului nr. x/2021, detaliată potrivit caietului de sarcini în suprafața utilă aferentă ‹‹birouri, săli de curs, săli de conferință și diverse încăperi›› și spații comune aferente ‹‹holuri, lifturi, grupuri sanitare pentru femei și bărbați la fiecare etaj››, analiza rezultatelor obținute în raport de clauzele contractului nr. x/2021 și cerințele Caietului de sarcini în vederea identificării și cuantificării suprafețelor neprimite și neutilizate, precum și a serviciilor de curățenie neprestate, stabilirea întinderii prejudiciului ca urmare a plăților efectuate pentru suprafețele și serviciile astfel identificate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condițiile legii (inclusiv dobânzile legale), și virarea lor la bugetul de stat (inclusiv accesoriile calculate în condițiile legii), precum și corectarea rezultatelor contabile înregistrate. Totodată, vor fi dispuse măsuri pentru analiza cuantumului prețului serviciilor de mentenață/întreținerea prin raportarea tarifului total acceptat de entitate prin contract pentru aceste servicii la suprafață reală a spațiilor comune/căi de acces, în vederea verificării încadrării în valoarea aprobată a acestor servicii (4,5 euro/mp), după care, în funcție de rezultatele obținute, vor fi dispuse măsurile legale. De asemenea, vor fi dispuse măsuri pentru reanalizarea modului de îndeplinire a cerințelor minime obligatorii prevăzute în Caietul de sarcini al achiziției, inclusiv în ceea ce privește suprafața totală a spațiului închiriat, suprafața minimă dispusă pe fiecare etaj al clădirii, după care, în funcție de rezultatele obținute, vor fi dispuse măsurile legale (pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 5 din Decizie)". Arată că valoarea estimată a abaterii este de 122.611 RON, determinând majorarea nejustificată a cheltuielilor cu bunuri și servicii, iar prin încheierea nr. 18/2022 s-a respins contestația nr. 15820/04.07.2022 formulată de entitatea verificată împotriva măsurilor dispuse la pct. II. 5 - II. 7 din Decizia nr. 5/2022. Critică faptul că instanța de fond a apreciat că este întrunită în cauză condiția cazului bine justificat, în condițiile în care argumentele reclamantului vizau punerea în executare a contractului, și nu modalitatea de încheiere a acestuia. Astfel, unul dintre aspectele invocate privește faptul că în caietul de sarcini ar fi fost stabilită o suprafață de minim 600 mp pe etaj, iar oferta acceptată nu ar fi respectat această condiție, întrucât suprafața etajelor 6 - 8 este mai mică, instanța de fond reținând că există o îndoială serioasă cu privire la o marjă de minim 3500 mp și maxim 4250 mp, discuția fiind dacă suprafața minimă/nivel nu are scopul de a exclude o partajare excesivă, prin raportare la minimul suprafeței contractuale. S-a mai reținut că în speță, chestiunea modalității de calcul a prețului pentru serviciile de mentenanță, întemeiate în mare parte pe chestiuni factuale, presupune o analiză de fond a probelor administrate, precum și o dezlegare a clauzelor contractuale, ce nu se poate realiza în această procedură sumară, iar aparența în fapt este în favoarea reclamantului, cât timp îi sunt opuse facturi fiscale emise de locator, existând riscul afectării execuției contractului. În ceea ce privește paguba iminentă, recurenta-pârâtă critică cele reținute de către instanța de fond, în sensul că măsura de la pct. II. 5 poate fi de natură a produce o pagubă iminentă reclamantului, deoarece presupune demersuri care ar putea afecta dreptul de folosință asupra sediului în care ministerul își desfășoară activitatea, ceea ce dovedește o posibilă perturbare gravă a funcționării sale, în condițiile în care refuzul de plată a facturilor fiscale ar conduce la rezilierea contractului, sens în care au fost depuse la dosar notificările de punere în întârziere emise de locator. Consideră că instanța de fond în mod greșit a făcut aplicarea dispozițiilor art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu a ținut cont de temeiul de drept în baza căruia au fost dispuse măsurile din decizia atacată, respectiv art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. Contrar celor reținute de către prima instanță, arată că în cauză nu s-a dovedit o aparență de nelegalitate a actului atacat pentru a fi în prezența unui caz bine justificat și nici nu s-a dovedit paguba iminentă, în condițiile în care refuzul Ministerului Energiei de a plăti facturile emise de locator reprezintă un demers întreprins de reclamant și nu impus de pârâtă. În acest sens, invocă Decizia nr. 13/2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, referitoare la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (5), art. 33 alin. (3) teza ultimă și art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, respectiv pct. 75-76 din această decizie, prin care s-a statuat că art. 33 alin. (3) teza finală din Legea nr. 94/1992 instituie în sarcina entității auditate obligația de a stabili întinderea prejudiciului și de a dispune luarea de măsuri pentru recuperarea acestuia, fără a oferi vreun indiciu cu privire la calea de urmat, lăsând în sarcina entității auditate alegerea celor mai eficiente și mai adecvate căi pentru recuperarea prejudiciului, aspect ce este determinat de multitudinea de raporturi juridice cărora li se aplică textul de lege menționat. Precizează că potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, stabilirea întinderii exacte a prejudiciilor și demersurile necesare pentru recuperarea lor sunt la latitudinea entității verificate, nefiind impuse prin decizie de către Curtea de Conturi a României. Susține că, în opinia sa, nu s-a dovedit nelegalitatea evidentă a actului administrativ a cărui suspendare a fost încuviințată de către instanța de fond și, cum actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, neexecutarea lui este contrară ordinii juridice într-un stat de drept, motiv pentru care suspendarea executării reprezintă o situație de excepție. Consideră că în speță nu s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor cazului bine justificat și pagubei iminente, astfel cum sunt acestea prevăzute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care în soluționarea cererii de suspendare executare nu se poate intra pe fondul litigiului. Susține că în mod greșit instanța de fond a apreciat că este suficientă o aparență în fapt în favoare reclamantului, în considerarea facturilor fiscale emise de locator, întrucât în cauză era de analizat aparența de legalitate a actului administrativ atacat. Mai arată că în timpul acțiunii de control, echipa de audit a constatat abaterea de la legalitate și doar a estimat întinderea prejudiciului, măsurile de la pct. II. 5 din Decizia nr. 5/2022 fiind dispuse în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 și ale R.O.D.A.S. Consideră că aspectele invocate de intimatul - reclamant în susținerea cererii de suspendare țineau exclusiv de fondul cauzei; că referitor la aparența de legalitate a deciziei, instanța de fond nu a ținut cont de faptul că misiunea de audit efectuată la Ministerul Energiei s-a desfășurat în temeiul și cu respectarea prevederilor R.O.D.A.S., act normativ care a fost dat în aplicarea și cu respectarea competenței Curții de Conturi a României și în exercitarea atribuțiilor sale constituționale și legale, decizia fiind emisă în conformitate cu prevederile pct. 171 lit. a) - b), pct. 180 - 181 și pct. 188 paragraful 3 din R.O.D.A.S., înscriindu-se în concret abaterile de la legalitate și regularitate constatate în urma misiunii efectuată, măsurile pe care entitatea verificată trebuie să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării deficiențelor constatate și termenele de ducere la îndeplinire. Precizează că nici în timpul misiunii de audit și nici ulterior, Ministerul Energiei nu a prezentat documente (procese-verbale de recepție, rapoarte de lucru, alte documenete similare) în care să fie prezentate serviciile prestate și în care să fie detaliate suprafețele în care aceste servicii au fost prestate, iar plățile au fost efectuate fără că intimatul - reclamant să aibă documente care să ateste serviciile prestate, suprafețele și perioadele de timp în care au fost prestate, deși Ministerul Energiei avea obligația de a verifica documentele din care să rezulte recepția cantitativă și calitativă a suprafețelor închiriate, pentru care s-a efectuat plata chiriei, conform art. 52 din Legea nr. 500/2002. Or, în cazul chiriei pentru spațiile închiriate din imobilul situat pe str. x - 41, București, intimatul - reclamant nu s-a asigurat că măsura luată respectă principiile unei bune gestiuni financiare, conform dispozițiilor O.G. nr. 119/1999, fiind acceptate servicii reprezentând chiria (109.474,94 RON) și servicii de mentenanță și întreținere (13.137 RON), în total în sumă de 122.611 RON pentru spații pentru care nu a făcut dovada preluării lor. Cât privește noțiunea de "pagubă iminentă", în mod greșit instanța de fond a apreciat că și această condiție este îndeplinită, întrucât reclamantul nu a demonstrat iminența producerii unei pagube importante, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care măsura contestată a vizat obligația legală a intimatului-pârât de a determina întinderea exactă a prejudiciilor generate de abaterile de la legalitate și regularitate constatate și de a întreprinde ulterior demersurile necesare recuperării acestora, conform dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992.

Apărările formulate în recurs Intimatul-reclamant Ministerul Energiei a formulat note scrise, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 5 mai 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 16 iunie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamantul Ministerul Energiei a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. II.5 și pct. II.7 din Decizia Curții de Conturi nr. 5/15.06.2022, până la soluționarea definitivă a cererii privind anularea măsurilor dispuse. Instanța de fond, prin încheierea de ședință din data de 27 ianuarie 2023, a admis în parte cererea de suspendare a executării, formulată de reclamantul Ministerul Energiei, contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României; a dispus suspendarea executării măsurii dispuse la pct. II.5 din Decizia nr. 5/15.06.2022 până la soluționarea definitivă a cauzei și a respins în rest cererea, ca neîntemeiată. Împotriva încheierii din 27 ianuarie 2023, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României, prin care se critică soluția instanței de fond cu privire la suspendarea executării măsurii dispuse la pct. II.5 din Decizia Curții de Conturi nr. 5/15.06.2022. Recursul a fost întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În speță, cererea de suspendare a executării a fost întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data formulării cererii, respectiv 12.09.2022, potrivit cărora: "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond." Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, forma în vigoare la aceeași dată a introducerii acțiunii: "(1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. (...)". Prima instanță a admis în parte cererea de chemare în judecată, apreciind că sunt îndeplinite în cauză cerințele cazului bine justificat și pagubei iminente cu privire la măsura dispusă la pct. II.5 din Decizia nr. 5/15.06.2022 a Curții de Conturi, sens în care a dispus suspendarea executării acesteia și respingerea în rest a cererii de suspendare. Înalta Curte constată că soluția instanței de fond cu privire la cererea de suspendare a executării este greșită. Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care sunt identificate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puțin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia, iar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului. Prin urmare, instanța poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc. În speță, reclamantul Ministerului Energiei a susținut că măsura dispusă la pct. II.5 din Decizia nr. 5/16.06.2022 impune în sarcina sa luarea măsurilor pentru stabilirea realității suprafeței utile închiriate în baza contractului nr. x/2021, în vederea identificării și cuantificării suprafețelor neprimite și neutilizate, precum și a serviciilor de curățenie neprestate în condițiile în care, prin contestația formulată au fost depuse înscrisuri din care rezultă faptul că au fost efectuate noi măsurători, în urma cărora nu a rezultat o altă suprafață supusă închirierii. Cu privire la condiția cazului bine justificat, Înalta Curte constată că în mod greșit instanța de fond a apreciat că această condiție este îndeplinită, reținând că obiectul contractului nr. x/2021 este închirierea unui spațiu pentru desfășurarea activității ministerului, iar măsura reluării procedurii de evaluare a ofertei declarate câștigătoare se întemeiază pe mai multe argumente factuale legate de punerea în executare a contractului, anumite neconcordanțe în ceea ce privește suprafețele, în condițiile în care locatorul avea posibilitatea recompartimentării și punerii la dispoziție a spațiilor conform cerințelor locatarului; că în caietul de sarcini ar fi fost stabilită o suprafață de minim 600 mp pe etaj, iar oferta acceptată nu ar fi respectat această condiție, aspecte pentru care a reținut că există o îndoială serioasă cu privire la interpretarea acestei clauze din caietul de sarcini. Înalta Curte constată că aspectele reținute de către instanța de fond nu pot fi analizate în cadrul unei acțiuni de suspendare a executării actului administrativ, ci vizează însăși aspectele de fond ale cauzei, a căror analiză este incompatibilă cu procedura de față. Prin urmare, în cauză nu se conturează, la nivel de aparență, vreun element de nelegalitate a actului supus procedurii de suspendare a executării. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte constată că, în speță, criticile intimatului-reclamant sub acest aspect nu conturează existența vreunei pagube în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Pe de altă parte, având în vedere că nu a fost dovedită îndeplinirea condiției cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea condiției pagubei iminente, aceasta neputând fi analizată în lipsa existenței unui caz bine justificat, întrucât pentru a putea opera suspendarea executării actului administrativ se impune ca cele două condiții să fie îndeplinite în mod cumulativ, astfel cum prevăd dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 al aceluiași act normativ. Prin urmare, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, va casa sentința recurată și va respinge cererea de suspendare a executării ca neîntemeiată.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României împotriva încheierii de ședință din 27 ianuarie 2023, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și, rejudecând: va respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul Ministerul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.