ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3493/2023

Ședința publică din data de 23 iunie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 09.12.2022, reclamantul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării în parte a Deciziei nr. 12/04.10.2022 emisă de Curtea de Conturi a României, cu referire expresă la măsurile nr. 1.3,1.4,1.5,1.6 și 1.7 dispuse prin actul administrativ menționat și a încheierii Curții de Conturi nr. 28/22.11.2022, act prin care s-au menținut măsurile dispuse prin decizia menționată, până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2379 de la data de 15 decembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de suspendare formulată de către reclamantul Ministerul Afacerilor Interne, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în termenul legal, a declarat recurs întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. recurentul Ministerul Afacerilor Interne, solicitând admiterea căii de atac, cu casarea sentinței civile atacate, iar pe fondul cauzei, admiterea cererii de suspendare formulate.

Suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul cenzurării legalității acestuia de către instanța competentă, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul C.E., cât și în ordinea juridică a U.E.

În ceea ce privește cazul bine justificat a arătat că instanța de fond în mod eronat a apreciat că nu este îndeplinită această condiție, aspect cu care recurentul nu este de acord solicitând instanței de control judiciar să constate, în ceea ce privește criticile de nemotivare în drept a actului administrativ contestat, că acestea constituie, fără niciun dubiu, argumente de suspendare a unui act administrativ, întrucât creează o vătămare gravă a drepturilor instituției, în condițiile în care, din motivarea concretă a actului administrativ nu se poate stabili încadrarea juridică, în drept, a celor dispuse prin acesta.

Astfel, motivarea Curții de Conturi a României din Decizia nr. 12/2022 în privința constatărilor nr. 1.3,1.4,1.5,1.6 și 1.7, menținute prin încheierea nr. 28/22.11.2022 este contradictorie și neclară, contrară prevederilor legale menționate în cuprinsul acestora.

Pentru problematica referitoare la elaborarea și implementarea unei proceduri operaționale care să asigure constituirea și utilizarea stocului de urgență medicală în condițiile unei bune gestiuni economico-financiare a fondurilor publice, care formează obiectul măsurilor dispuse de către echipa de auditori pentru constatările nr. 1.4 și 1.7, devin incidente, contrar argumentelor instanței de fond, dispozițiile art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 11/2020, potrivit cărora "constituirea și gestionarea stocurilor de urgență medicală se asigură de către Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, prin Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, pe baza Nomenclatorului produselor stocuri de urgentă medicală" și art. 3 din același act normativ stipulează faptul că "nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală, metodologia de utilizare, scoatere, dare în folosință gratuită, reîntregire și împrospătare a acestor stocuri se aprobă prin ordin comun al ministrului afacerilor interne și al ministrului sănătății, la propunerea Grupului de suport tehnico-științific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României".

A arătat că Guvernul a adoptat în data de 4 februarie 2020, Ordonanța de urgență nr. 11 privind Stocurile de urgență medicală, precum și unele măsuri aferente instituirii carantinei care a creat cadrul legal și mecanismele necesare pentru îmbunătățirea capabilității autorităților de a gestiona la nivel adecvat situații de urgență, generate de epidemii, precum infecțiile cu noul Coronavirus, și alte evenimente generatoare de victime multiple.

Astfel, a fost avută în vedere instituirea unui mecanism de asigurare a necesarului logistic, stocuri de urgență medicală, pentru acțiuni de prevenire și răspuns în cazul situațiilor de urgență, acțiuni particularizate pentru gestionarea tipului de risc epidemii, iar utilizarea produselor stocate să fie gestionată de instituții cu rol principal în activitatea de coordonare operațională în managementul tipurilor de risc, respectiv Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne prin Inspectoratul General pentru Situații de Urgență.

Conform ordonanței de urgență menționate, stocurile de urgență medicală se constituie ca rezerve materiale, destinate acțiunilor pentru protecția populației în situații de urgență generate de tipul de risc epidemii și alte evenimente generatoare de victime multiple.

De asemenea, pentru problematica referitoare la elaborarea și implementarea unei proceduri operaționale care să asigure constituirea și utilizarea stocului de urgență medicală în condițiile unei bune gestiuni economico-financiare a fondurilor publice, devin incidente dispozițiile art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 11/2020, potrivit cărora "constituirea și gestionarea stocurilor de urgență medicală se asigură de către Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, prin Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, pe baza Nomenclatorului produselor stocuri de urgentă medicală".

Art. 3 din același act normativ stipulează faptul că "nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală, metodologia de utilizare, scoatere, dare în folosință gratuită, reîntregire și împrospătare a acestor stocuri se aprobă prin ordin comun al ministrului afacerilor interne și al ministrului sănătății, la propunerea Grupului de suport tehnico-științific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României".

Printre categoriile de produse stocuri de urgență medicală, de strictă necesitate prevăzute în Anexa la O.U.G. nr. 11/2020 se numărau: echipamente de protecție a personalului medical, seringi, măști de protecție, camere de izolare cu presiune negativă, izolete cu presiune negativă pentru transportul pe targa, dezinfectanți etc.

Achiziția produselor pentru acumularea, reîntregirea și împrospătarea stocurilor de urgență medicală s-a realizat potrivit prevederilor legale privind achizițiile publice, fiind desemnat Oficiul Național pentru Achiziții Centralizate din subordinea Ministerului Finanțelor Publice ca instituție abilitată pentru organizarea și derularea procedurilor de atribuire, în vederea încheierii de acorduri-cadru, în conformitate cu legea achizițiilor publice:

a) ori de câte ori era nevoie, pentru acoperirea necesitaților cuprinse în Nomenclatorul produselor stocuri de urgență medicală;

b) până la atingerea nivelului maxim, pentru acoperirea necesităților de produse stocuri de urgență medicală, inclusiv a scannerelor termice, prevăzute în Anexă, în regim de urgență, prin procedura de negociere fără publicare prealabilă.

Produsele pot fi scoase din stocurile de urgență medicală sau date în folosință gratuită în următoarele situații:

a) pericol potențial, iminența amenințării ori apariția unei epidemii/pandemii sau alte evenimente generatoare de victime multiple pe teritoriul național;

b) instituirea stării de urgență pentru sănătatea publică la nivel internațional;

c) activități de instruire și pregătire de specialitate a personalului implicat în acțiuni de prevenire și răspuns, organizate pe plan național sau internațional, în domeniul asistenței medicale de urgență;

d) intervenția operativă prin Mecanismul european de protecție civilă.

Ulterior, actul normativ în discuție a suferit o serie de modificări și completări, după cum urmează:

• prin O.U.G. nr. 194/05.11.2020 au fost introduse nouă noi puncte, respectiv punctele 18-26, în anexa "Categorii de produse stocuri de urgență medicală, de strictă necesitate".

• prin O.U.G. nr. 219/30.12.2020 au intervenit o serie de modificări și completări, printre care și introducerea unui nou alineat la art. 5 și anume "(11) Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, prin structurile aflate în subordine/coordonare, și Ministerul Sănătății pun la dispoziția Oficiului Național pentru Achiziții Centralizate necesitățile, valoarea estimată pentru fiecare serviciu de mentenanță în parte, specificațiile tehnice, specialiștii care vor acorda suport tehnic pe toată perioada de organizare și derulare a procedurilor de atribuire, precum și persoanele care vor face parte din comisiile de evaluare, pentru achizițiile serviciilor de mentenanță în vederea verificării și asigurării funcționalității produselor achiziționate ca stocuri de urgență medicală, în termen de maximum 3 zile de la identificarea nevoii de efectuare a mentenanței."

Pe de altă parte, prin emiterea Ordinului comun MAI/MS care cuprinde Nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală precum și Metodologia de utilizare, scoatere, dare în folosință gratuită, reîntregire și împrospătare a acestor stocuri, se vizează constituirea, depozitarea și gestionarea stocurilor operaționale, beneficiarii și mecanismul de accesare a acestora, dimensionarea și asigurarea financiară, urmând ca acestea să fie valorificate în elaborarea planurilor și documentelor operative din domeniul situațiilor de urgență și al protecției civile întocmite la nivel național, zonal și județean.

Mai mult decât atât, în Nota de fundamentare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 11/2020, se menționează explicit că, prin actul normativ în discuție, "se constituie stocurile de urgență medicală ca rezerve materiale, destinate intervențiilor operative pentru protecția populației în situații de urgență generate de tipul de risc epidemii și alte evenimente generatoare de victime multiple", ideea fiind reluată chiar în cuprinsul art. 1, alin. (1) din textul ordonanței.

Oportunitatea și nevoia constituirii stocurilor de urgență sunt stabilite inclusiv în preambulul O.U.G. nr. 11/2020, acestea referindu-se la necesitatea de a asigura instituirea, în cel mai scurt timp, a unui cadru legal modern și a unor mecanisme manageriale perfecționate, menite să asigure, în mod unitar și profesionist, apărarea vieții și sănătății populației, pe timpul producerii unor situații de urgență, generate de tipul de risc epidemii și alte evenimente generatoare de victime multiple, care să permită restabilirea rapidă a stării de normalitate.

Totodată, Anexa la O.U.G. nr. 11/2020, aceasta cuprinde "categorii de produse stocuri de urgență medicală, de strictă necesitate", care s-au achiziționat conform art. 4 alin. (2) lit. b) "până la atingerea nivelului maxim, pentru acoperirea necesităților de produse stocuri de urgență medicală, inclusiv a scannerelor termice, prevăzute în Anexă, în regim de urgență, prin procedura de negociere fără publicare prealabilă?

Aceste produse sunt preluate și se regăsesc și în proiectul ordinului comun MS/MAI privind Nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală, însă procedura de achiziție a acestora se realizează potrivit normelor generale privind achizițiile publice.

Așa cum se stipulează și în O.U.G. nr. 11/2020, stocurile sunt constituite în vederea intervențiilor operative pentru protecția populației în situații de urgență generate de tipul de risc epidemii și alte evenimente generatoare de victime multiple, iar pentru acestea legiuitorul și-a asumat riscul ca ele să nu fie neapărat întrebuințate, fiind reglementat în mod expres și un sistem de management al stocurilor ce include: supravegherea duratei de valabilitate, pentru a se asigura că stocul este rotit și păstrat în limitele de valabilitate; menținerea calității la toate produsele administrate; efectuarea inventarului anual al tuturor produselor; inspectarea și adoptarea măsurilor care se impun pentru menținerea condițiilor de mediu, a securității și a modului de depozitare și întreținere a produselor aflate în stoc; asigurarea capacității de transport în timpul unei situații de urgență de amploare; posibilitatea de extindere a perioadei de valabilitate.

Criteriile generale de dimensionare a categoriilor de produse din stocurile operaționale sunt corelate cu tipurile de risc care au un impact major asupra comunităților, mediului și populației și pentru care sunt întocmite concepții naționale de răspuns, dar acestea acoperă nevoile specifice de răspuns si pentru celelalte tipuri de risc identificate la nivel național.

În consecință, pentru argumentele de mai sus, interpretarea instanței de fond a art. 3 și 4 din O.U.G. nr. 11/2022 (pagina nr. 12 din hotărâre) în sensul că nu este reală susținerea recurentului - reclamant conform căreia se dublează procedura de lucru cu privire la aceste produse, este eronată. Nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală cuprinde toate produsele care intră în stocurile de urgență, inclusiv cele enumerate în Anexa la O.U.G. nr. 11/2020.

În ceea ce privește constatarea nr. 1.3, 1.5 și 1.6, prin care s-a impus efectuarea unor analize și dispunerea măsurilor prevăzute de lege, inclusiv pentru recuperarea sumelor indicate, a solicitat instanței de control judiciar să constate că s-a făcut dovada legalității demersurilor întreprinse de către DSU potrivit competențelor stabilite de O.U.G. nr. 11/2020, iar demararea procedurilor administrative pentru o eventuală "recuperare" a sumelor indicate de Curtea de Conturi apare ca o măsură nejustificată, cel puțin până la soluționarea în fond a cauzei.

Prin raportare la argumentele expuse, a precizat că există o aparență de nelegalitate a dispoziției contestate sub aspectul nemotivării în drept, având în vedere că din lecturarea acesteia nu rezultă împrejurările concrete care au determinat adoptarea actului administrativ contestat, acestea fiind rezultatul unei interpretări eronate a contextului factual și, în mod necorespunzător, a normelor juridice incidente.

În concluzie, a apreciat că este îndeplinită condiția cazului justificat, prin prisma nemotivării în drept, caracterului incomplet, echivoc al măsurilor dispuse prin Decizie, de natură a genera dificultăți în implementarea acestora.

În ceea ce privește prevenirea unei pagube iminente, a susținut că instanța de fond în mod eronat a apreciat că nu este îndeplinită.

Contrar argumentelor ce fundamentează concluziile primei instanțe, criticile recurentului au vizat, în privința condiției cazului bine justificat, tocmai lipsa de claritate și contradicțiile ce caracterizează motivarea în drept dată actului administrativ, aspecte care au condus, indubitabil, la o vătămare gravă a drepturilor sale.

Altfel spus, emiterea actului administrativ cu nerespectarea unor dispoziții legale, chiar și a celor care stabilesc în mod expres competențele/direcțiile de acțiune ale instituțiilor implicate în problematica reglementată de O.U.G. nr. 11/2020, constituie o împrejurare de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Potrivit normei care reglementează întregul mecanism al stocurilor de urgență medicală, obligațiile privitoare la constituirea și gestionarea stocurilor de urgență medicală, inclusiv monitorizarea acordurilor-cadru și încheierea contractelor subsecvente, ce derivă din competențele expres stabilite de legiuitor în art. 5 din O.U.G. nr. 11/2020 și, de altfel, în întreg actul normativ de referință, vizează în mod expres angajamentele legale care se realizează de un cumul de instituții publice.

Prin urmare, argumentul expus anterior susține, prin raportare la competențele stabilite în mod expres și direct de legiuitor prin O.G. nr. 11/2020, o eronată stabilire de către Curtea de Conturi, prin actul administrativ contestat, a răspunderii instituționale, ceea ce conduce practic la o dificultate în executarea și implementarea de către conducerea M.A.I. a măsurilor dispuse, de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.

Contrar celor reținute de către prima instanță, nu se poate reține că măsurile stabilite sunt menite să protejeze activitatea Ministerului Afacerilor Interne, ci dimpotrivă, configurează pericolul perturbării activității instituției, prin dublarea activităților similare.

Mai mult decât atât, această consecință directă a stabilirii contradictorii și neclare, în cuprinsul actului administrativ, a competențelor instituționale și a răspunderilor aferente acestora, reflectată în imposibilitatea dispunerii de către conducerea MAI a măsurilor de executare, conduce la producerea unei pagube instituționale și poate cauza, în aceste circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care însă echitatea îl impune a fi evitat, în măsura posibilului.

Astfel, în cazul măsurilor nr. 1.3, nr. 1.5 și 1.6, care impun conducerii M.A.I. dispunerea unor analize și verificări și luarea măsurilor necesare, inclusiv de recuperare a unor cheltuieli suplimentare, a precizată că se relevă aceeași situație neclară și contradictorie în ceea ce privește legătura directă dintre competențele instituționale ale Departamentul pentru Situații de Urgență, respectiv Oficiul Național de Achiziții Centralizate, și angajarea răspunderii punctuale rezultată în urma acestor analize/verificări.

Este adevărat că măsurile dispuse de către Curtea de Conturi au menirea de a verifica modalitatea în care este utilizat banul public, însă, din raportul de audit nu rezultă că modalitatea în care s-au achiziționat produsele din Anexa la O.U.G. nr. 11/2020 a fost viciată sau că banul public a fost utilizat în mod necorespunzător.

De asemenea, instanța de fond a considerat că Ministerul Afacerilor Interne nu a argumentat afirmațiile întru dovedirea pagubei iminente, respectiv că nu a fost indicat "de ce apreciază că, în situația anulării acestor măsuri, instituția nu ar putea reveni la situația anterioară".

Este cel puțin discutabilă viziunea instanței de fond, de vreme ce această interpretare este de manieră a adăuga efectiv la textul legal al art. 2 alin. (1) lit. ș) - lucru care este nepermis.

Prin urmare, la analiza concretă de către instanțele de judecată a acestei condiții, în litigiile având ca obiect suspendarea actelor administrative, acestea trebuie să aibă în vedere exclusiv definiția legală a pagubei iminente și nu o definiție rezultată pe cale jurisprudențială, care adaugă la textul legal în discuție.

Dincolo de acest aspect, cele mai multe discuții izvorâte din practica judiciară, au ca obiect interpretarea expresiei "prejudiciu material" din cuprinsul noțiunii de pagubă iminentă.

A menționat că instanța de fond trebuia să procedeze la o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de recurent, care a oferit indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și a făcut verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

Dispozițiile legii contenciosului administrativ permit adoptarea unor măsuri de conservare, care se justifică în acele situații în care executarea actului cu privire la care există o îndoială serioasă ar fi de natură să producă o pagubă iminentă. În acest fel se asigură un echilibru în procesul executării actelor administrative și respectarea garanțiilor de echitate în materia dreptului administrativ, intenția legiuitorului fiind aceea de a pune la dispoziția contestatarilor actelor administrative mijloace eficace prin care să-și protejeze provizoriu drepturile și interesele sale legitime.

Instanța de fond a pornit în analiza pagubei iminente, de la premisa total eronată în sensul că afirmațiile subscrisei sunt numai niște supoziții, neputându-se indica în mod clar consecințele concrete avute în vedere.

Instanța de fond nu a avut în vedere, de exemplu, pentru problematica referitoare la elaborarea și implementarea unei proceduri operaționale care să asigure constituirea și utilizarea stocului de urgență medicală în condițiile unei bune gestiuni economico-financiare a fondurilor publice, care formează obiectul măsurilor dispuse de către echipa de auditori pentru constatările nr. I.4 și I.7.

Nici Curtea de Conturi, nici instanța de fond nu au sesizat faptul că, la constituirea stocurilor mai sus menționate, nu numai M.A.I. deține competențe, fapt pentru care elaborarea acestei proceduri trebuie realizată în comun de toate instituțiile cu atribuții.

M.A.I., prin D.S.U. nu poate stabili competențe în sarcina altor instituții la recomandarea Curții de Conturi. Crearea acestei proceduri în lipsa celorlalte instituții cu competențe în materie ar duce fie la crearea unei proceduri incomplete, și, deci, eminamente inutilă, fie la depășirea atribuțiilor instituției noastre. Ne aflăm, deci, în situația inerentă și obiectivă de a nu putea îndeplini măsura dispusă de Curtea de Conturi în termenul acordat.

Recurentul a susținut că nu va putea îndeplini măsura în termen, iar consecința logică, firească și iminentă este aplicarea de către Curtea de Conturi a art. 49 din Regulamentul de audit public extern. .

Asemenea consecințe nu numai că duc la blocarea activității instituției, însă impactul mediatic ar fi unul devastator, degradarea imaginii instituției fiind, în mod cert, imposibil de reparat.

A mai arătat faptul că legea contenciosului administrativ nu impune ca paguba iminentă să fie certă, ci ca prejudiciul să fie previzibil și în raport de cele statuate în legătură cu îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Pentru a fi în prezența unei pagube iminente în materia suspendării actelor administrative nu este necesar a se dovedi că paguba este certă (însemnând prin aceasta, o existență a ei neîndoielnică), ci doar ca prejudiciul să fie "previzibil", lucru statuat de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 822 din 11 februarie 2021.

Astfel, este evident faptul că instanța de fond, în mod greșit, a considerat că argumentele invocate de recurent nu sunt suficiente pentru a dovedi producerea unei pagube iminente, considerând că "niciunul din argumentele invocate nu sunt de natură a atrage concluzia că, în eventualitatea menținerii efectului executoriu al actelor administrative atacate, se va atrage un prejudiciu cert în patrimoniul reclamantului".

Pentru aceste motive, a reluat concluziile de admitere a căii de atac a recursului cu consecința casării soluției de la fondul cauzei și admiterea cererii de chemare în judecată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare la recursul promovat de recurenta - pârâtă, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate în cauza de față aceasta fiind dată cu aplicarea dispozițiilor legale incidente cauzei.

A mai arătat că în cauză nu sunt îndeplinite, contrar opiniei exprimate de recurent, cele două condiții cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

2.1. Procedura de soluționare a recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamantul a făcut obiectul unui control al Curții de Conturi a României, actele de control fiind materializate in Raportul de audit nr. x/29.07.2022, înregistrat la entitatea auditată sub nr. x/29.07.2022, si în Procesul-verbal de constatare nr. x/29.07.2022 (anexă la Raportul de audit), înregistrat la entitatea auditată sub nr. x/29.07.2022, încheiat în urma acțiunii privind auditului financiar asupra contului anual de execuție la MINISTERUL AFACERILOR INTERNE (MAI), pentru perioada 01.01.2021-31.12.2021 și verificarea respectării prevederilor O.U.G. nr. 11/2020 privind stocurile de urgență medicală, precum și unele măsuri aferente instituirii carantinei, pentru perioada 16.05.2020 - 31.12.2021.

Ca urmare a acestui control pârâta a emis Decizia nr. 12/2022 prin care a dispus in sarcina reclamantului respectarea unor măsuri.

Reclamantul a formulat contestație administrativa fata de Decizia 12/2022, contestație respinsa prin încheierea curții de Conturi nr. 28/22.11.2022.

Prin cererea de chemare în judecată din cauza de față, reclamantul a solicitat suspendarea Deciziei nr. 12/04.10.2022 emisă de Curtea de Conturi a României, cu referire expresă la măsurile nr. 1.3,1.4,1.5,1.6 și 1.7 dispuse prin actul administrativ menționat și a încheierii Curții de Conturi nr. 28/22.11.2022, act prin care s-au menținut măsurile dispuse prin decizia criticată, până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare.

Prima instanță a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, ca neîntemeiată, soluție care a fost recurată de această parte procesuală din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pornind la analiza cererii de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte apreciază că aceasta este nefondată.

Înalta Curte amintește că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția De contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Astfel de împrejurări, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul normativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În speța de față, cu privire la condiția cazului bine justificat, reclamantul a susținut că actul administrativ a cărui suspendare se solicită este nemotivat în drept însă, în acord cu prima instanță, Înalta Curte constată că acesta nu poate constitui un argument care să conducă la suspendarea unui act administrativ, atâta vreme cat nemotivarea in drept poate fi calificata ca o cauza de nulitate relativa, ducând la invalidarea actului contestat doar in măsura in care aceasta creează o vătămare grava a drepturilor reclamantului, si in condițiile in care din motivarea concreta a actului administrativ atacat nu se poate stabili încadrarea juridica, in drept, a elementelor sale.

Or, în cauza de față, la o analiză sumară a cuprinsului actului administrativ atacat, Înalta Curte constată că acesta conține o motivare din care reiese voința autorului său precum și raționamentul avut de acesta din urmă la momentul adoptării actului, care pot fi supuse controlului de legalitate în fața instanțelor de judecată.

Totodată, recurentul a reluat în recurs și motivul invocat în fața primei instanțe potrivit căruia prin documentele anexate acțiunii s-a făcut dovada legalității demersurilor întreprinse de către DSU potrivit competențelor stabilite de O.U.G. nr. 11/2020, pe care Înalta Curte, de asemenea, îl constată ca fiind exclusiv un motiv de analiza a fondului cauzei, care nu poate fi validat în cadrul analizei sumare a fondului ce se efectuează în cadrul judecății cererii de suspendare a actului administrativ.

Prin urmare, nu se confirmă susținerile recurentului - reclamant potrivit cărora aparența de nelegalitate a actului administrativ ar fi vădită, impunându-se suspendarea efectelor acestuia până la pronunțarea acțiunii în anulare.

Pentru argumentele anterior expuse, instanța de control judiciar apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, recurentul - reclamant nereușind să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, care determină principiul executării sale din oficiu.

Înalta Curte are în vedere și că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței nr. 2379 din 15 decembrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 iunie 2023.