ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3209/2023

Ședința publică din data de 13 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 15.05.2015, sub nr. x/2016, reclamanta Comuna Florești a solicitat, în contradictoriu cu Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea București - Ilfov, Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Centru și Ministerul Fondurilor Europene - AMPOSDRU, anularea, în parte, a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 7188/07.08.2014, emisă de pârâta de rând 1 în ce privește decizia de declarare a neeligibilității și respingerea la rambursare a cheltuielilor în sumă de 33.998 RON, anularea deciziei de respingere a obiecțiunilor reclamantei și de menținere a deciziei de declarare ca neeligibile și respingerea, la rambursare, a cheltuielilor în sumă de 33.998 RON, consemnată în minuta întâlnirii de conciliere nr. 223/SICE/18.11.2014, precum și obligarea pârâtelor de rând 1 și 2 la emiterea unei decizii de validare a cheltuielilor în sumă de 33.998 RON, dar și obligarea pârâtei de rând 3 la rambursarea efectivă a sumei de 33.998 RON către reclamantă.

Totodată, reclamanta a solicitat și anularea, în parte, a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 9286/06.10.2014, emisă de pârâta de rând 1, în ce privește decizia de declarare ca neeligibile și respingerea la rambursare a cheltuielilor în sumă de 106.920 RON, anularea deciziei de soluționare a contestației nr. 33/07.11.2014, emisă de pârâta de rând 1, având nr. de înregistrare la aceasta 11158/17.11.2014, obligarea pârâtelor de rând 1 și 2 la emiterea unei decizii de validare a cheltuielilor în sumă de 106.920 RON și obligarea pârâtei de rând 3 la rambursarea efectivă a sumei de 106.920 RON către reclamantă.

De asemenea, reclamanta a investit instanța de contencios administrativ și cu cererea de anulare, în parte, a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 849/03.02.2015, emisă de pârâta de rând 1, în ce privește decizia de declarare ca neeligibile și respingerea la rambursare a cheltuielilor în sumă de 109.652 RON, obligarea pârâtelor de rând 1 și 2 la emiterea unei decizii de validare a cheltuielilor în sumă de 109.652 RON, obligarea pârâtei de rând 3 la rambursarea efectivă a sumei de 109.652 RON către reclamantă și obligarea, în solidar, a pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin sentința civilă nr. 224 din 13 iulie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată a reclamantei.

1.3. Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs Comuna Florești, prin care a solicitat, în principal, casarea sentinței și admiterea acțiunii, iar, în subsidiar, casarea sentinței atacate cu trimitere spre rejudecare aceleiași instanțe.

1.4. Prin decizia civilă nr. 4464, pronunțată la data de 3 octombrie 2019 în dosarul nr. x/2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de Comuna Florești împotriva sentinței civile nr. 224 din 13 iulie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

1.5. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016*.

În rejudecarea cauzei, prin sentința civilă nr. 211 din data de 17 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta Comuna Florești în contradictoriu cu pârâții Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea București-Ilfov, Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Centru și Ministerul Fondurilor Europene.

Împotriva hotărârii judecătorești menționate în punctele I.2 de mai sus, a declarat recurs reclamanta Comuna Florești, prin care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecarea cauzei, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată în toate ciclurile procesuale.

În motivarea recursului sunt dezvoltate următoarele critici esențiale:

3.1. În mod eronat s-a apreciat că sunt incidente dispozițiile art. 34 din Legea cadru 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Din cuprinsul art. 2 alin. (1) Legea nr. 284/2010 rezultă că aceste dispoziții sunt aplicabile unor categorii de persoane expres indicate or, în situația dată, niciunul dintre membri UMP (Unitate de Management de Proiect) nu aveau calitatea de salariați ai recurentei/reclamante, nu erau trecuți în statul de funcții ai acestei instituții, prin urmare, nu aveau nici statutul de funcționari publici.

Primăria Florești a încheiat contracte individuale de muncă având ca obiect prestarea de activități specifice proiectului.

Funcțiile de manager de proiect sau manager financiar sunt locuri de muncă evidențiate doar în documentația întocmită în cadrul proiectului, neregăsindu-se în organigrama Primăriei Florești.

Din înscrisurile depuse la dosar la data de 09.09.2020, "tabel cu mod de calcul a drepturilor salariale calculate conform art. 34 și cu indicarea plafonului ce ar fi trebuit respectat în aceste condiții și tabel cu modul de calcul și pentru varianta în care s-a discutat doar diferențele ce ar fi depășit plafonul raportat la suma solicitată la rambursare", rezultă că funcțiile membrilor UMP-ului nu există în Primăria Florești, fiind indicate funcții echivalente acestora.

Considerând că cerințele art. 34 nu se regăsesc în cauză, recurenta punctează aspectele care susțin acest punct de vedere, astfel:

- Angajarea membrilor echipei UMP s-a realizat prin încheierea de contracte individuale de muncă în baza deciziilor de numire în funcție ale managerului de proiect, documente care au fost depuse la Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă în considerarea prevederilor art. 4 din O.U.G nr. 52/1999.

După semnarea Contractului de finanțare, la data de 24.04.2014, recurenta-reclamantă a procedat la organizarea funcțiilor din cadrul UMP, conform Raportului final al concursului și din procesul-verbal final întocmit de către Comisia de concurs. A doua zi după finalizarea concursului, Primarul Comunei Florești a emis Dispoziția nr. 416/30.04.2014 prin care s-a înființat Unitatea de Management de Proiect pentru implementarea proiectului, document prin care a fost aprobată și structura UMP, iar ulterior, s-a procedat la încheierea contractelor individuale de muncă.

Cu privire la persoanele angajate prin concurs consideră că este de reținut următoarele:

- niciuna dintre aceste persoane nu aveau și calitatea de angajat al recurentei-reclamante;

- contractele individuale de muncă au fost încheiate pe perioadă determinată, respectiv 18 luni, necesară pentru implementarea proiectului;

- atribuțiile tuturor membrilor UMP prezentate în fișa postului priveau exclusiv implementarea proiectului, fără a avea alte atribuții în cadrul instituției recurentei;

- numărul de ore zilnice de muncă ale fiecărui angajat a fost cel prevăzut in proiect;

- salariul fiecărui angajat a fost stabilit la nivelul prevăzut în bugetul proiectului, anexă la Cererea de finanțare și la Contractul de finanțare.

- Recurenta-reclamantă nu avea posibilitatea de a apela și a nominaliza persoane care deja erau angajate în cadrul instituției, întrucât art. 34 alin. (1) din Legea nr. 284/2010 prevede că, într-o atare situație, timpul alocat fiecărui proiect, indiferent de numărul de proiecte în care este implicat, nu va putea depăși durata maximă a timpului de lucru prevăzută de normele legale în vigoare. Or, personalul angajat în cadrul instituției recurentei-reclamante are deja timpul întreg alocat pentru gestionarea problemelor instituției, nivelul de aglomerare fiind deja extrem de ridicat.

Pe de altă parte, mare parte din angajații instituției nu îndeplineau nici condițiile de pregătire necesară și experiența prevăzută în proiect pentru a putea fi membri în UMP, astfel încât și din această perspectivă procedura prevăzută de art. 34 nu putea fi aplicată.

În aceste condiții, recurenta-reclamantă a apelat la procedura prevăzută de O.U.G nr. 52/1999, în vigoare la acel moment, și care îi conferea cadrul legal pentru aplicarea procedurii pe care a urmat-o.

- La momentul formulării cererii de finanțare și implicit la momentul aprobării acesteia, recurenta-reclamantă a avut obligația de a depune o serie de documente prin care să facă dovada îndeplinirii tuturor condițiilor impuse. Cunoscând toate datele problemei și fiind în posesia tuturor documentelor, pârâta de rând 1 a procedat la validarea cererii ca fiind conformă cu dispozițiile legale, la semnarea ulterior a contractului și la demararea etapei de implementare a proiectului iar recurenta-reclamantă a aplicat și respectat angajamentele asumate prin contract, inclusiv sub aspectul cheltuielilor la care s-a angajat.

Prin urmare, consideră că pârâta nu poate să își modifice atitudinea și să invoce o nerespectare a art. 34 din Legea nr. 286/2010.

3.2. În mod eronat și făcând o aplicare greșită a normelor de drept s-a reținut de către instanța de judecată că recurenta-reclamantă nu a respectat legislația în vigoare în privința angajării membrilor UMP, în condițiile în care art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999 a fost abrogat prin art. 39 lit. c) din Legea cadrul nr. 284/2010.

Chiar dacă prin art. 39 lit. c) din Legea nr. 284/2010 a fost abrogat art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999, consideră că Ordonanța nu a fost abrogată în întregime, dispozițiile acesteia fiind aplicabile raporturilor de drept care intră în sfera ei de incidență.

Nici prevederea inserată la lit. y) ("orice ale dispoziții contrare se abrogă") nu conduce la concluzia că recurenta-reclamantă trebuia să aprecieze că acest lucru înseamnă abrogarea implicită, inclusiv a dispozițiilor articolului 4 O.U.G. nr. 52/1999, care ar părea contradictorii cu cele ale art. 34.

Observă că prevederile din Ordonanța de Urgență numărul 52/1999 au caracter special, iar păstrarea acestora în vigoare înseamnă că ele derogă de la norma generală, adică de la dispozițiile Legii cadru nr. 284/2010.

În sprijinul susținerilor sale, invocă dispozițiile articolului 1 din ordonanță care reglementează scopul avut în vedere de legiuitor la înființarea unității de management.

Consideră relevant faptul că la momentul semnării contractului de finanțare, cât și ulterior în etapa implementării acestuia, dispozițiile articolului 4 și articolului 6 din ordonanță, în baza cărora recurenta reclamanta a procedat la angajarea membrilor UMP, erau în vigoare. În aceste condiții, apreciază că nu se poate vorbi de nerespectarea unor dispoziții egale din partea recurentei reclamante.

Instanța de judecată a analizat apărările reclamantei doar prin raportare la mențiunea prevăzută de articolul 39 lit. c) din Legea nr. 284/2010, privind abrogarea articolului 5 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 52 din 1999, dispoziții care nu au legătură cu cele invocate, fără a observa dispozițiile articolului 4 și 6 din același act normativ.

3.3. În condițiile în care, totuși, s-a apreciat că speței ar fi incidente, dispozițiile articolului 34, consideră că, în mod eronat, atât pârâta de rând 1 cât și instanța de judecată au reținut că este neeligibilă întreaga sumă, reprezentând salariile echipei de management.

Apreciază că sumele în discuție trebuiau considerate ca neeligibile numai în privința cuantumului care ar depăși plafonul maxim prevăzut de articolul 34, în condițiile în care angajarea membrilor, precum și munca depusă de către aceștia în cadrul etapei de implementare a proiectului a fost dovedită.

Consideră că din lecturarea normei de drept, nu rezultă și nu se desprinde concluzia reținută de instanța de fond, în sensul că dacă plafoanele de majorare prevăzute de normă de drept sunt depășite, acest lucru conduce la declararea ca neeligibile a întregii sume și nu doar a celei care depășește plafonul maxim.

3.4. În mod eronat s-a apreciat de către prima instanță inexistența unor acte administrative anterioare care confirmă caracterul eligibil al cheltuielilor, dar și neincidența principiului încrederii legitime.

Sub acest aspect, recurenta consideră că, în condițiile validării proiectului sub toate aspectele, nu se poate susține că aceste cheltuieli au devenit neeligibile, pentru nerespectarea prevederilor art. 34.

Recunoscând dreptul pârâtei de a verifica cheltuielile din punct de vedere al conformității acestora cu proiectul și evident cu legislația în vigoare, recurenta apreciază că acest drept nu trebuie absolutizat în sensul în care, pot fi declarate neeligibile doar acele cheltuieli făcute cu depășirea limitelor legale.

Susține că toate cheltuielile, cuantumul acestora, modul de creare a UMP-ului, personalul acestuia, etc., respectă cu strictețe Contractul de finanțare, anexele acestuia, cererea de finanțare, documente ce au fost verificate și validate prin semnarea contractului de finanțare.

Recurenta a respectat întocmai aceste documente, prin urmare a nutrit speranțe întemeiate că toate cheltuielile vor fi eligibile.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 și următoarele, art. 451 și următoarele C. proc. civ.

4.1. Intimatul - pârât a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea actelor administrative atacate, ca fiind legale și temeinice.

Intimatul consideră că, în mod temeinic și legal, Curtea de apel a constatat că art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice este aplicabil speței.

Posibilitatea de angaja personal extern pentru implementarea unui anumit proiect a fost reglementată doar începând cu 4 aprilie 2015 când au intrat în vigoare dispozițiile art. II din Legea nr. 64/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 58/2014 privind stabilirea unor măsuri financiare și pentru modificarea unor acte normative, când la articolul 34 din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, după alin. (11) s-au introdus trei noi alineate, alin. (12)-(14).

Cererile de rambursare nr. x au fost depuse înainte de 4 aprilie 2015, acestora fiindu-le aplicabile forma în vigoare a art. 34 de la momentul depunerii lor, iar nu dispozițiile introduse prin art. II din Legea nr. 64/2015, care nu pot avea efect retroactiv.

Corect s-a reținut că art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999, care reglementa salarizarea personalului UMP, a fost abrogat de art. 39 lit. c) din Legea-cadru nr. 284/2010 și că sunt aplicabile cu prioritate prevederile art. 34 alin. (3) din Legea-cadru nr. 284/2010, care se referă în mod expres la "fiecare proiect contractat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare", cum este și cazul în speță, în raport cu dispozițiile O.U.G. nr. 52/1999.

În mod corect a considerat că întreaga cheltuială este neeligibilă, întrucât recurenta a încheiat contractele individuale de muncă pentru experții implicați în proiect și a stabilit salariul de bază lunar brut ținând cont doar de plafoanele maxime din Ghidul Solicitantului, fără a urma procedura prevăzută de art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010.

Neeligibilitatea este atrasă de faptul că modalitatea aleasă de cooptare în proiect nu avea, la acel moment, o bază legală, nefiind îndeplinite condițiile de legalitate și regularitate la care face trimitere chiar contractul de finanțare.

Nu se confundă verificarea eligibilității proiectului cu faza ulterioară de verificare a eligibilității cheltuielilor în implementarea propriu-zisă a proiectului.

Prin contractul de finanțare, părțile au convenit asupra înțelegerii eligibilității, a verificării acesteia și respectiv asupra reținerii sumelor în caz de constatare a unor cheltuieli ca fiind neeligibile. În condițiile în care prin cele convenite nu se exclud verificările ulterioare și reținerile sumelor, nu se poate vorbi de o încălcare din perspectiva unui drept, și nici a unei forțe obligatorii a actului sau a principiului încrederii legitime.

Cu privire la cererea de acordare a cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu, consideră că o astfel de cerere nu este justificată, întrucât nu este dovedită culpa intimatului în producerea vreunui prejudiciu și nici o eventuală neexecutare culpabilă a obligațiilor sale.

În subsidiar, în ipoteza în care instanța ar reține ca fiind îndeplinite condițiile legale de admitere a acestei cereri, solicită aplicarea prevederilor art. 452 și art. 453 din C. proc. civ., în sensul stabilirii acestora în funcție de pretențiile câștigate și dovezile efectuării lor cu facturi și chitanțe, precum și în raport de caracterul necesar și util al acestora.

În drept, s-au invocat dispozițiile art. 494, art. 205 C. proc. civ., Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu modificările și completările ulterioare, Contractului de finanțare nr. x, Hotărârii Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare, Legii nr. 284 din 28 decembrie 2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

4.2. Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanței de recurs, intimatul - pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (cu denumirea anterioară Ministerul Fondurilor Europene) a solicitat, la rândul său, respingerea recursului formulat de recurenta - reclamantă, ca nefondat, formulând apărări asemănătoare cu cele ale intimatului Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea București - Ilfov.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 11 aprilie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 31 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Comuna Florești este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta Comuna Florești a supus analizei instanței de contencios administrativ legalitatea scrisorilor de informare cu nr. x, prin care au fost declarate neeligibile cheltuielile cu salariile personalului și experților din cadrul proiectului "Accesul romilor pe piața muncii - prioritatea noastră", ce face obiectul Contractului de finanțare POSRDU/165/6.2/S/141585/29.04.2014. Neeligibilitatea acestor cheltuieli s-a datorat nerespectării art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010.

Faptul că reclamanta nu a urmat procedura reglementată de art. 34 Legea-cadru 284/2010 este un aspect recunoscut, recurenta reclamantă susținând, în subsidiar, și imposibilitatea de aplicare a acestor dispoziții pentru lipsa personalului pregătit în domeniul proiectului și depășirea normei legale a timpului de lucru pentru proprii angajați. În aceste împrejurări, pentru nominalizarea personalului și salarizarea acestuia, reclamanta a aplicat dispozițiile O.U.G. nr. 52/1999 privind asigurarea unui cadru unitar pentru managementul proiectelor finanțate prin împrumuturi externe contractate sau garantate de stat, rambursabile sau nerambursabile, inclusiv privind plata specialiștilor români care își desfășoară activitatea în cadrul unităților de management de proiect.

Caracterul neeligibil al cheltuielilor cu salarizarea personalului s-a datorat nerespectării legislației de încadrare și salarizare a personalului, din Minuta întâlnirii de conciliere din data de 18.11.2014, aflată la dosar fond, rezultând că instituției publice în cauză i s-a reproșat, în esență, că aceasta trebuia să se asigure că pot organiza concursul de angajare prin Agenția Națională a Funcționarilor Publici și nu prin AJOFM iar dacă posturile erau blocate nu exista decât varianta externalizării serviciilor conform procedurilor legale.

S-a mai reținut că angajările s-au făcut prin selecție de CV, că posturile nu fac parte din statul de funcții, că nu există posturi vacante la nivelul statului de funcții și că nu există dispoziții care să reglementeze modul de organizare a concursului aplicat de reclamantă.

Toate criticile reclamantei de nelegalitate ale actelor administrative contestate pot fi încadrate în două chestiuni de drept necesar a fi lămurite în speță:

Prima instanță a respins acțiunea, considerând neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate, iar reclamanta a criticat hotărârea din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând modul greșit de interpretare și aplicare a normelor de drept material. În recurs au fost dezvoltate critici care repun în discuție cele două chestiuni de drept litigioase.

Cu privire la prima chestiune litigioasă, modul de interpretare și aplicare în cauză a dispozițiilor art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010, procedând la propria analiză, ÎCCJ reține și constată următoarele:

Art. 34 are următorul conținut, cu menționarea modificărilor aduse în timp acestui text de lege:

"(1) Personalul din autoritățile administrației publice centrale, din structurile din subordinea autorităților administrației publice centrale și din instituțiile publice locale, nominalizat în echipele de proiecte finanțate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, precum și din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat rambursabile sau nerambursabile, beneficiază de la data intrării în vigoare a prezentei legi de o majorare a salariului de bază cu până la 75%, iar începând cu 1 ianuarie 2011, în locul majorării de până la 75%, de o majorare de până la 25 de clase de salarizare suplimentare aplicată la salariul de bază lunar, proporțional cu timpul efectiv alocat realizării activităților pentru fiecare proiect, indiferent de numărul de proiecte în care este implicat, fără a depăși durata maximă a timpului de lucru prevăzută de normele legale în vigoare și fără a depăși în total numărul maxim de clase de salarizare prevăzut la art. 10 alin. (2).A se vedea și Ordonanță de urgență 107/2013.

(2) Echipa de proiect din instituția beneficiară este responsabilă de realizarea activităților stabilite a fi efectuate în mod direct în graficul de activități aprobat, precum și a celor care derivă din obligațiile beneficiarului față de autoritatea finanțatoare conform contractului/acordului/ordinului de finanțare semnat și în conformitate cu sistemul de management și control intern aplicabil. Activitățile prestate în cadrul proiectelor finanțate din fondurile prevăzute la alin. (1) de către personalul instituției publice nominalizat în echipele de proiect sunt reflectate corespunzător în cuprinsul fișei postului, conform prevederilor legale în vigoare.

(3) Pentru fiecare proiect contractat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, conducătorul instituției nominalizează, prin act administrativ, persoanele care fac parte din echipa de proiect. O persoană poate fi nominalizată simultan în cadrul echipelor pentru maximum 4 proiecte."

(4) Alineatul a fost abrogat prin Ordonanță 30/2015 din data de 30.08.2015.

Anterior abrogării, aliniatul 4 avea următorul conținut:

"Numărul de persoane la nivelul unei autorități dintre cele prevăzute la alin. (1), care pot fi nominalizate în echipele de proiect, este condiționat de numărul de proiecte finanțate din fondurile comunitare nerambursabile postaderare pentru care a fost semnat contractul/acordul/ordinul de finanțare de către instituția beneficiară cu autoritatea finanțatoare, astfel:

a) 5 persoane pentru un proiect;

b) 8 persoane pentru două proiecte;

c) 10 persoane pentru 3 proiecte;

d) 12 persoane pentru 4 proiecte;

e) 30 de persoane pentru un număr cuprins între 5 și 10 proiecte;

f) 40 de persoane pentru un număr cuprins între 11 și 19 proiecte;

g) maximum 50 de persoane pentru un număr de peste 20 de proiecte."

(5) Așa cum a fost modificat din 30.08.2015 prin Ordonanță 30/2015:

"Numărul maxim de persoane la nivelul unei autorități dintre cele prevăzute la alin. (1), care pot fi nominalizate în echipele de proiect finanțate din fonduri externe nerambursabile sau din împrumuturi externe contractate ori garantate de stat, rambursabile sau nerambursabile, este cel stabilit de prevederile contractului/acordului/ordinului de finanțare semnat de către instituția beneficiară cu autoritatea finanțatoare."

În anul 2014 acest aliniat avea următorul cuprins:

"Numărul maxim de persoane la nivelul unei autorități dintre cele prevăzute la alin. (1), care pot fi nominalizate în echipele de proiect finanțate din [...]împrumuturi externe contractate sau garantate de stat[...] rambursabile sau nerambursabile, este cel stabilit de prevederile [...]acordului[...] de finanțare[...]"

"(6) Coordonatorul de proiect/managerul de proiect/șeful de proiect semnează fișele de pontaj care atestă timpul efectiv lucrat în cadrul fiecărui proiect, pentru fiecare dintre persoanele nominalizate.

(7) Procentul de majorare salarială prevăzut la alin. (1) se acordă de la data semnării contractului/acordului/ordinului de finanțare de către părțile contractante, respectiv instituția beneficiară și autoritatea finanțatoare, de la data intrării în vigoare a prezentului articol.

(8) Majorarea prevăzută la alin. (1) se acordă numai pe perioada de implementare a proiectului așa cum a fost stabilită în contractul/acordul/ordinul de finanțare semnat, pe răspunderea ordonatorului de credite în cadrul căruia este organizată echipa de proiect.

(9) Prevederile prezentului articol nu sunt aplicabile demnitarilor și înalților funcționari publici și nici personalului care beneficiază de prevederile Legii nr. 490/2004, cu modificările și completările ulterioare.

(10) Cheltuielile cu salariile personalului din echipele de proiect, inclusiv contribuțiile salariale suportate de către angajat și angajator, pot fi rambursate de autoritatea finanțatoare, în conformitate cu regulile de eligibilitate, procedurile de rambursare aplicabile și cu procentul de cofinanțare stabilit în contractul/acordul/ordinul de finanțare semnat cu autoritatea finanțatoare. Pentru persoanele implicate în mai multe echipe de proiecte, rambursarea cheltuielilor se face pentru fiecare proiect în parte, proporțional cu timpul efectiv realizat, conform fișei de pontaj.

(11) Conducătorul instituției are obligația de a se asigura de respectarea condițiilor și limitelor stabilite prin prevederile prezentei legi la nivelul tuturor echipelor de proiect organizate în cadrul instituției pe care o conduce."

(12) Alineatul a fost introdus prin Lege 64/2015, în vigoare din 04.04.2015.

Acesta a suferit modificări ulterior, prin Ordonanța de urgență 80/2016 și prin Lege 80/2017

"Personalului care desfășoară activități în proiecte pe bază de contract individual de muncă pe durată determinată, încheiat în cadrul proiectelor finanțate din fonduri externe nerambursabile conform contractului de finanțare, i se aplică tarifele orare prevăzute de cererile de finanțare și ghidul solicitantului - condiții generale și specifice aplicabile."

(13) Alineatul a fost introdus prin Lege 64/2015, în vigoare din 04.04.2015.

Acesta a suferit modificări ulterior, prin Ordonanța de urgență 80/2016 și prin Legea nr. 80/2017.

"Persoanele care își desfășoară activitatea în cadrul proiectelor finanțate din fonduri externe nerambursabile sunt încadrate în afara organigramei, iar numărul acestora este cel stabilit conform contractului de finanțare și anexelor la acesta, precum și ghidului solicitantului - condiții generale și specifice aplicabile."

(14) Alineatul a fost introdus prin Lege 64/2015, în vigoare din 04.04.2015.

"Prevederile de mai sus se pot aplica și contractelor de finanțare aflate în derulare la momentul intrării în vigoare a prezentei legi, prin semnarea de acte adiționale, după caz, cu respectarea prevederilor legale în materia conflictului de interese și incompatibilități."

Verificând silogismul instanței de fond, instanța de control judiciar are în vedere premisa de fapt conform căreia, contractul de finanțare nr. x/29.04.2014 privește un proiect finanțat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare.

Fiind încheiat după intrarea în vigoare a Legii cadru nr. 284/2010, dispozițiile art. 34 din această lege sunt incidente întrucât alinatul 1 face trimitere în mod expres la acest tip de proiect.

Deși art. 34 face referire și la proiectele finanțate din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat, rambursabile ori nerambursabile, cele două tipuri de proiecte sunt diferite din perspectiva finanțării, aspect relevant în cauză față de susținerea recurentei cu privire la aplicabilitatea în cauză a O.U.G. nr. 52/1999.

Așadar, natura contractului de finanțare în speță cere în mod obligatoriu aplicarea în cauză a art. 34 Legea-cadru nr. 284/2010, aspect corect soluționat de instanța de fond.

În interpretarea și aplicarea în cauză a art. 34 Legea-cadru 284/2010, trebuie avută în vedere forma în vigoare până în 04 aprilie 2015 (în epoca emiterii celor trei scrisori de informare), respectiv alin. (1)-(11), dispoziții ce stabilesc criterii clare de nominalizare și plată a drepturilor salariale.

Aceste prevederi au făcut obiectul dezlegării unor chestiunii de drept în Decizia nr. 5/23.06.2014 a ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în sensul că, nu sunt aplicabile drepturilor salariale ale personalului angajat în baza contractelor de finanțare încheiate înainte de intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010.

Considerentele relevante în cauză stabilesc că: "Din cuprinsul dispozițiilor art. 34 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010 rezultă că, de la data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, singura modalitate de plată a specialiștilor implicați în activitățile din cadrul proiectelor finanțate din fonduri comunitare o constituie aplicarea unei majorări la salariul de bază." Pentru contractele încheiate anterior intrării în vigoare a legii, dispozițiile art. 34 nu sunt aplicabile întrucât s-ar încălca principiul constituțional al neretroactivității legii.

În speță, modificarea Legii-cadru 284/2010, prin Legea nr. 64/2015, a intervenit în timpul derulării proiectului și dispozițiile nou introduse - aliniatele 12-14- își găsesc aplicarea începând cu 04.04.2015.

Aceste noi dispoziții reglementează situația personalului care desfășoară activități în proiecte pe bază de contract individual de muncă pe durată determinată, încheiat în cadrul proiectelor finanțate din fonduri externe nerambursabile conform contractului de finanțare, stabilind că acestui personal i se aplică tarifele orare prevăzute de cererile de finanțare și ghidul solicitantului - condiții generale și specifice aplicabile, că aceste persoane sunt încadrate în afara organigramei, iar numărul acestora este cel stabilit conform contractului de finanțare și anexelor la acesta, precum și ghidului solicitantului - condiții generale și specifice aplicabile și că aceste prevederi pot fi aplicate și contractelor de finanțare aflate în derulare la momentul intrării în vigoare a prezentei legi, prin semnarea de acte adiționale, după caz, cu respectarea prevederilor legale în materia conflictului de interese și incompatibilități.

Aliniatul 14 are un conținut general făcând referire, fără să distingă, la toate dispozițiile "de mai sus" și la contractele de finanțare aflate în derulare la data intrării în vigoare a acestei legi, respectiv a Legii -cadru nr. 284/2010.

În lumina acestor noi prevederi, faptul că cererea de rambursare nr. x, formulată după data intrării în vigoare a Legii nr. 64/2015, a fost soluționată în sensul eligibilității cheltuielilor cu salarizarea personalului nu reprezintă altceva decât punerea în practică a noilor dispoziții legale însă, acest fapt nu poate fi invocat în susținerea eligibilității cheltuielilor anterior datei de 04.04.2015, întrucât, așa cum corect s-a decis în primă instanță, legea nu poate retroactiva.

Așadar, se pot distinge trei perioade de reglementare a modului de nominalizare și salarizare a personalului implicat în proiecte finanțare din fonduri comunitare/europene nerambursabile ori rambursabile parțial:

Conform datelor existente la dosarul cauzei, analiza legalității scrisorilor de informare ce fac obiectul litigiului se raportează la data emiterii lor și la data semnării contractului de finanțare, respectiv în cea de-a doua perioadă menționată mai înainte și, în consecință, în mod legal și corect prima instanță a aplicat normele Legii cadru nr. 284/2010, art. 34 alin. (1)-(11) din lege, constatând că acestea nu au fost respectate.

În ceea ce privește incidența O.U.G. nr. 52/1999, act normativ anterior Legii-cadru 284/2010, se constată că prevederile art. 4 și implicit art. 6 din acest act normativ trebuie interpretate coroborat cu legislația în materia salarizării unitare a personalului plătit din fondurile publice.

Finanțarea se acordă unității administrativ teritoriale potrivit contractului de finanțare și, în raportul dintre reclamantă și personalul angajat, resursa din care se asigură salarizarea personalului reprezintă fonduri publice.

Chiar dacă dispozițiile ordonanței nu au fost abrogate și unitatea administrativ teritorială ar avea posibilitatea de a angaja colaboratori externi, aceștia se angajează și se plătesc din fonduri publice deci cu respectarea Legii-cadru nr. 284/2010 și a dispozițiilor relevante din Codul muncii, H.G. nr. 286/2011.

În plus, pe lângă abrogările expres dispuse prin Legea 284/2010, art. 39 lit. y) prevede că se abrogă orice dispoziții contrare prezentei legi, intenția legiuitorului fiind clar exprimată în sensul că salarizarea personalului din instituțiile publice nu se poate realiza în afara legii cadru. Or, dispozițiile cuprinse în art. 4 și 6 din O.U.G. nr. 52/1999 sunt contrare acestor dispoziții întrucât permit angajarea si salarizarea personalului contractual de către instituțiile publice în alte condiții, deși această excepție nu este expres prevăzută în cuprinsul Legii nr. 284/2010 sau într-o republicare a O.U.G. nr. 52/1999.

În alt spectru al analizei, Înalta Curte constată că atât dispoziția de numire a echipei UMP cât și contractele de muncă ale personalului implicat în proiect sunt ulterioare semnării contractului, luna mai 2014, prin urmare, apărările recurentei-reclamante cu privire la verificările realizate anterior încheierii contractului nu sunt relevante și vor fi înlăturate, motivele de neeligibilitate a cheltuielilor cu salarizarea personalului vizând fapte și acte ulterioare.

Din acest punct de vedere, precum și din perspectiva faptului că prin contractul de finanțare părțile au convenit doar asupra unor chestiuni generale privind eligibilitatea cheltuielilor, verificarea acestora și reținerea sumelor neeligibile, aspecte care nu exclud verificările ulterioare, așa cum corect a reținut și prima instanță, nu se poate invoca o încălcare a forței obligatorii a contractului de finanțare (cu întreaga documentație care a stat la baza încheierii lui) sau a principiului încrederii legitime.

Instituția publică nu poate invoca încrederea legitimă vizavi de faptul că aspectele concrete de nelegalitate a procedurii de încadrare și salarizare a personalului UMP sunt chestiuni ulterioare semnării contractului de finanțare.

Nelegalitatea care a atras neeligibilitatea acestor cheltuieli atinge în profunzime întreaga procedură de cooptare a personalului în proiect, de aceea actele administrative atacate sunt legal emise și nu pot fi anulate în limita depășirii plafonului prevăzut de art. 34 Legea-cadru 284/2010, așa cum legal a reținut și judecătorul fondului.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, prima instanță a realizat o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material și pentru menținerea sentinței ca legală, în temeiul art. 496 C. proc. civ., se va respinge, ca nefondat, recursul reclamantei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Comuna Florești împotriva sentinței civile nr. 211 din data de 17 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.