Decizia nr. 263/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta A. S.R.L. a solicitat ca în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, să se constate nelegalitatea notificării cererii de plată nr. x/11.12.2015 și a raportului de soluționare a contestației nr. 471/07.01.2016; anularea deciziei nr. 46178/03.08.2017, anularea în parte a notificării privind situația cererii de rambursare nr. x/30.12.2015 în privința respingerii plății sumei de 21.289,21 RON, cu consecința aprobării în integralitate a sumelor solicitate prin cererea de rambursare și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 209 din 20 iulie 2021, judecând cauza, în fond, după casare, a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a Notificării nr. x/23.12.2015 aferentă Cererii de plată nr. x/11.12.2015 și a Raportului privind soluționarea contestației nr. 471/07.01.2016, invocată de pârât și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, având ca obiect anularea Deciziei privind soluționarea contestației nr. 46178/03.08.2017 și anularea în parte a Notificării privind situația cererii de rambursare nr. x/30.12.2015 finală, cât privește respingerii plății sumei de 21.289,21 RON.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului recurenta arată că a invocat excepția de nelegalitate cu titlu de demers prudent, în condițiile în care intimata din prezenta cauză nu a înțeles să motiveze în vreo manieră notificarea aferentă cererii de rambursare nr. x și nici măcar decizia privind soluționarea contestației administrative formulată cu privire la acest act administrativ. Recurenta consideră nelegală soluția de admitere a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate. Este adevărat faptul că nu a fost formulată acțiune în contencios împotriva notificării aferentă cererii de plată nr. x și împotriva modului de soluționare a contestației cu privire la acest act administrativ. Totuși, acest aspect nu îl privează de posibilitatea de a supune atenției instanței de contencios nelegalitatea acestui act, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Efectul eventualei admiteri a excepției de nelegalitate nu va fi niciodată însăși desființarea actului administrativ față de care a fost invocată apărarea, ci strict judecata cauzei care are un alt obiect, fără a ține cont de actul nelegal. Prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu fac vreo distincție în sensul că nu poate fi invocată excepție de nelegalitate decât față de acte care se află încă în termenul de contestare. De fapt, textul sugerează exact contrariul - "indiferent de data emiterii acestuia". În opinia recurentei, a admite teza propusă de către instanța de fond ar echivala de plano întreaga instituție a excepției de nelegalitate și ar lipsi prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 de orice conținut și finalitate. Excepția de nelegalitate poate viza doar acte individuale - acte care vizează partea și care se comunică acesteia. Cât timp teza susținută de instanța de fond este că, dacă acele acte nu au fost contestate printr-o acțiune în contencios nu mai pot face obiectul unei excepții de nelegalitate, când și în ce condiții ar mai putea fi invocată o excepție de nelegalitate. Prin urmare, recurenta consideră că excepția de nelegalitate a notificării privind cererea de rambursare nr. x nu este inadmisibilă și putea fi analizată de către instanța de judecată. Realitatea din speță este că autoritatea nu a emis un unic act de constatare a corecției, după cum ar fi impus prevederile O.G. nr. 66/2011. Practic, intimata a emis acte administrative distincte care vizau cereri de plată/rambursare distincte și au aplicat în cadrul fiecăreia corecția financiară. În acest context, nu se verifică reținerile instanței de fond, în sensul că nu mai poate fi analizată pe fond corecția aplicată. Motivul este simplu - corecția nu a fost aplicată individual ci în mod intrinsec fiecărui act administrativ emis în legătură cu cererile de plată. Poate ar fi avut sens raționamentul, dacă exista un act administrativ unic de aplicare a corecției financiare, în conformitate cu prevederile OUC nr. 66/2011. Recurenta consideră că instanța de fond putea analiza fondul acțiunii în contencios cu care a fost investită, chiar în situația respingerii excepției de nelegalitate, deoarece excepția a fost invocată ca un demers prudent. Admiterea excepției de nelegalitate nu este absolut necesară pentru a putea fi analizat fondul acțiunii în contencios care reprezintă obiectul efectiv al prezentei cauze. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității" Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece casarea unei hotărâri, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obține când este vorba de încălcarea unei norme de procedură de natură imperativă sau dispozitivă, sancțiunea fiind nulitatea absolută sau nulitatea relativă. Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt neîntemeiate pe acest aspect, în cauză nefiind încălcate regulile de procedură. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului administrativ: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poete fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate". Excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare, dar și o cale accesorie distinctă de verificare a legalității unui act administrativ cu procedură și condiții proprii de exercitare. Excepția de nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci înlăturarea din cauză a actului a cărui nelegalitate a fost constatată. Admiterea excepției de nelegalitate nu afectează validitatea actului, ci actul declarat nelegal devine inopozabil părții împotriva căreia a fost invocat, rămânând inoperant în cadrul litigiului respectiv. Faptul că recurenta-reclamantă nu a parcurs procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 și nu a atacat aceste acte administrative în instanță, nu dă dreptul acesteia de a uzita de instituția excepției de nelegalitate pentru a le supune controlului de legalitate al instanței de judecată. Așa cum în mod corect a reținut instanța de fond, în ceea ce privește posibilitatea invocării excepției de nelegalitate cu privire la actele emise de instituțiile publice, ca, atunci când partea îndreptățită să formuleze acțiune în anulare împotriva unui act administrativ depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a controlului de nelegalitate. Prin urmare, notificarea emisă cu privire la cererea de plată nr. x și, implicit, corecția de 5% aplicată au rămas definitive în sistemul căilor administrative de atac. Recurenta-reclamantă nu mai poate contesta legalitatea măsurii, iar acest aspect atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate invocată cu privire la aceleași acte. Înalta Curte apreciază că, în mod corect prima instanță a reținut că este inadmisibilă excepția de nelegalitate a Notificării cererii de plată nr. x/11.12.2015 și a Raportului de soluționare a contestației nr. 471/07.01.2016, formulată de reclamantă în condițiile nerespectării termenului pentru anularea acestor acte pe calea acțiunii directe reglementate de art. 8 și art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține că din actele și lucrările dosarului rezultă că recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a depus spre finanțare, în cadrul Programului Operațional Creșterea Competitivității Economice 2007 - 2013, Axa Prioritară 1 "Un sistem inovativ și eco-eficient de producție", Cererea de Finanțare nr. x, aferentă proiectului cu titlul "Creșterea competitivității prin modernizarea tehnologică a S.C. A. SRL". În data de 30.06.2014 a fost încheiat Contractul de finanțare nr. x/30.06.2014, între Ministerul Fondurilor Europene în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Creșterea Competitivității Economice 2007-2013, prin Agenția de Dezvoltare Regională ADR Nord-Vest în calitate de Organism Intermediar pentru POS CCE și S.C. A. S.R.L. în calitate de beneficiar, având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile pentru Proiectul cu titlul: "Creșterea competitivității prin modernizarea tehnologică a S.C. A. SRL" cod SMIS 40310. Articolul 1 alin. (4) din Contractul de finanțare nr. x/30.06.2014 prevede faptul că: "Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract, cu legislația națională și comunitară aplicabilă și cu instrucțiunile emise de Autoritatea de Management (..). În derularea Proiectului conform contractului de finanțare nr. x/30.06.2014, cod SMIS 40310, S.C. A. S.R.L. a transmis la AM POS CCE, în vederea efectuării plății, Cereri de Plată/Rambursare, ce au fost verificate și aprobate sau respinse la plată. Prin Cererea de Plată nr. x/11.12.2015, recurenta-reclamantă a solicitat la plată suma de 2.590.804,0 RON. Ca urmare, pe baza verificărilor efectuate, AM POS CCE a acordat "Bun de plată" pentru suma de 2.450.540,77 RON și a emis Notificarea privind situația Cererii de Plată nr. x/11.12.2015, înregistrată la DGPEC cu nr. x/23.12.2015. Având în vedere faptul că la verificarea Cererii de Plată nr. x a fost analizată procedura de achiziție privind atribuirea Contractului de achiziție nr. x/30.05.2016 încheiat cu firma B., fiind identificate în cadrul procedurii abateri de la legislația în materia achizițiilor publice aplicabilă în cauză, s-a aplicat recurentei-reclamante o corecție financiară de 5%, din valoarea eligibilă a contractului de achiziție. În ceea ce privește corecția aplicată pentru procedura de achiziție, recurenta-reclamantă a formulat Contestația nr. 471/07.01.2016, care a fost respinsă de către AM POSCCE, (menținându-se corecția financiară de 5% din valoarea eligibilă a contractului nr. x/30.05.2016 încheiat cu B.. Raportul de soluționare al contestației a fost înaintat recurentei-reclamante cu adresa x/29.02.2016. Prin Cererea de Rambursare nr. x/30.12.2015 finală, recurenta-reclamantă a solicitat la rambursare, suma de 430.684,09 RON. În urma verificărilor efectuate la nivelul ADR Nord-Vest și AM POS CCE asupra Cererii de Rambursare nr. x/30.12.2015, Autoritatea de Management POS CCE a transmis recurentei-reclamante Notificarea privind situația Cererii de Rambursare nr. x/30.12.2015 finală, înregistrată la ADR Nord-Vest cu nr. x/13.05.2016 și la OI POS CCE cu nr. x/13.05.2016. Prin Notificarea emisă de OI POS CCE privind situația cererii de rambursare nr. x/30.12.2015, Direcția Generală Programe Europene Competitivitate a respins de la rambursare suma de 21.289,21 RON. Corecția financiară a fost aplicată ca urmare a analizării procedurii de achiziție finalizată prin încheierea Contractului de furnizare nr. x/30.05.2015 cu firma B.. Structura de verificare a achizițiilor din cadrul Autorității de Management POS CCE a aplicat o corecție de 5% din valoarea eligibila a contractului de achiziție pentru nerespectarea principiului bunei gestiuni financiare conform prevederilor H.G. nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexele la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. Motivele respingerii plății sumei de 21.289,21 RON au fost stabilite în urma constatării cî oferta cu prețul cel mai scăzut a fost respinsă în urma clarificării nr. 12705/27.05.2015 prin care se solicită să se dovedească o formă de atestare fiscală în copie legalizată și tradusă cu termen de răspuns 2 zile. Ofertantul a răspuns prin adresa nr. x/28.05.2015 prin care a transmis un document emis de Administrației Financiară din Republica Slovenia, dar care nu a fost tradus și legalizat cum a fost solicitat. Pentru această abatere, se aplică o corecție financiara de 5% din valoarea eligibilă a contractului nr. x/30.05.2015, pentru neasigurarea unei bune gestiuni financiare, conform prevederilor anexei nr. 1 Partea a 3-a pct. 3 din H.G. nr. 519/2014. Împotriva Notificării privind situația Cererii de Rambursare nr. x/30.12.2015 finală, mai sus menționată, S.C. A. S.R.L. a formulat două contestații. Contestația cu nr. x/26.05.2016 înregistrată la Ministerul Fondurilor Europene, AM POS CCE sub nr. x/27.05.2016 prin care recurenta-reclamantă solicită în principal rambursarea sumei de 21.829,21 RON reținută de MFE prin Notificarea privind situația Cererii de Rambursare nr. x/30.12.2015, iar în subsidiar aprobarea plății de 12.671,40 RON, precum și contestația cu nr. x/01.06.2016, înregistrată la DGPEC cu nr. x/03.06.2016, prin care, recurenta-reclamanta solicită rambursarea sumei de 12.671,40 RON reținută de MFE prin Notificarea privind situația Cererii de Rambursare nr. x/30.12.2015, au fost conexate, având în vedere că ambele contestații au fost formulate împotriva aceluiași act administrativ, și soluționate prin Decizia nr. 46178/03.08.2017. Autoritatea de Management POSCCE a apreciat că recurenta-reclamantă a eliminat în mod nejustificat din competiție oferta cu prețul cel mai scăzut în condițiile în care documentul care a fost emis de Administrația Financiară din Republica Slovenă putea să fie tradus și legalizat ulterior. În Fișa de date a achiziției a fost prevăzută următoarea obligație pentru persoanele juridice străine: "Documente care dovedesc o formă de atestare fiscală în original sau copie legalizată, cu traducere legalizată". De asemenea, în Fișa de date a achiziției au mai fost prevăzute următoarele: "Prezentarea tuturor documentelor de calificare de către ofertanți este obligatorie. În caz de neprezentare a oricărui document solicitat ca și cerință de calificare, nu este permisă completarea ulterioară, neprezentarea având ca efect respingerea ofertei ca inacceptabilă". În ceea ce privește clarificarea unor aspecte legate de procedura de achiziție recurenta-reclamantă a stabilit, printre altele, următoarele: "în cazul în care ofertanții nu transmit în perioada precizată clarificările/răspunsurile solicitate, sau în cazul în care explicațiile prezentate de ofertant nu sunt concludente, oferta se va considera neconformă și va fi respinsă". Pentru aceste motive s-a luat decizia aplicării unei corecții financiare de 5% din valoarea eligibilă a contractului nr. x/30.05.2015, încheiat de recurenta-reclamantă cu B.. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt. neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.