Decizia nr. 3074/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a solicitat obligarea pârâtului, ca în termen de 30 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii ce urmează a se pronunța, să înainteze către Guvernul României propunerea de numire în funcția de consul general la Consulatul General al României la Strasbourg, Republica Franceză, obligarea pârâtului să achite indemnizația stabilită pentru funcția de consul general începând cu data de 26 septembrie 2018 și până la data îndeplinirii obligației, cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 51 din 10 februarie 2022, a admis excepția prescripției dreptului la acțiune și a respins, ca prescrisă, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a declarat recurs. În motivarea recursului se arată că în cauză este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea atacată fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, după cum urmează: (i)-prima instanță a încălcat prevederile art. 2512 alin. (2) C. civ., în sensul că a invocat din oficiu prescripția dreptului la acțiune contrar interdicției stabilite de textul art. art. 2512 alin. (2) C. civ. (ii)-prima instanță a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, în sensul că a considerat pe de o parte că față de obiectul cererii de chemare în judecată nu era necesară îndeplinirea procedurii prealabile iar pe de altă parte a considerat că prin adoptarea H.G.. nr. 454/28 iunie 2018 publicată în Monitorul Oficial nr. 539/28 iunie 2018, pârâtul și-a exprimat refuzul de a da curs cererii de a înainta propunerea de numire în funcția de consul general la Consulatul General al României la Strasbourg, și ca urmare termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ a început să curgă de la data de 28.09.2018 (data stabilită prin H.G. nr. 454/2018 pentru încetarea mandatului pentru consulul general aflat la post). Conform art. 2512 alin. (2) C. civ., organul de jurisdicție nu poate aplica prescripția din oficiu, iar potrivit art. 2513 C. civ. pârâtul este obligat să invoce prescripția, prin întâmpinare, sau cel mai târziu la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate. Prin întâmpinarea depusă la prima instanță, pârâtul invocă excepția prescripției dreptului la acțiune, fiind menționat în acest sens art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004, considerând că termenul de prescripție de 6 luni a început să curgă la data aprobării Procesului-verbal nr. x/18 decembrie 2016, respectiv la data de 20 decembrie 2016 și s-a împlinit la 20 mai 2017. Prima instanță reține că deși pârâtul a invocat în mod formal și expres prescripția dreptului de a formula plângerea prealabilă în cazul actelor administrative adresate altui subiect de drept, în realitate pârâtul ar fi înțeles să invoce prescripția dreptului la acțiune prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea 554/2004, care instituie obligația reclamantului de a introduce acțiunea la instanța de judecată în termen de 6 luni sau 1 an, fapt care ar rezulta din motivarea excepției. În opinia sa, dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004 fac referire la termenul de formulare a plângerii prealabilă, deci la o altă fază a contenciosului administrativ și are în vedere ipoteza actelor administrative adresate altui subiect de drept, situație care nu se regăsește în speța de față. Consideră că prima instanță nu era îndreptățită să invoce o altă prescripție aplicabilă unei alte faze a contenciosului administrativ, respectiv prescripția dreptului de a introduce acțiunea în contencios administrativ, prevăzut de art. 11 din Legea 554/2004, modificând voința expresă a pârâtului. În condițiile în care prima instanță a invocat și a dat curs unei alte prescipții decât cea invocată de pârât, recurentul consideră că instanța a încălcat interdicția prevăzută de art. 2512 alin. (2) C. civ. Prima instanță nu numai că schimbă temeiul juridic și felul prescripției, dar schimbă și momentul la care consideră că a început să curgă acest termen, stabilind ca dată de începere data de 28.09.2018, când postul de consul general a devenit vacant, astfel că se poate susține că prima instanță a invocat și admis o altă prescripție decât cea invocată de pârât. Prima instanță nu a pus în discuția părților aplicabilitatea prescripției prevăzută de art. 11 din Legea 554/2004 și ipoteza în care termenul de prescripției ar curge de la o altă dată decât cea la care s-a primit răspunsul la cererea prealabilă formulată de reclamant. Contrar soluției adoptate de instanța de fond, recurentul-reclamant arată că pe de o parte dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004 permit formularea unei plângeri prealabile, în cazul actelor administrative prevăzute de art. 2 alin. (2) din Lege a 554/2004 și în cazul în care o asemenea plângere prealabilă a fost formulată, termenul de 6 luni pentru introducerea acțiunii la instanță curge de la momentul comunicării răspunsului la plângerea prealabilă conform art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea 554/2004. Pe de altă parte, chiar în lipsa unei plângeri prealabile, în cazul actelor administrative prevăzute de art. 2 alin. (2) din Lege a 554/2004, este necesar să existe comunicarea unui răspuns de refuz nejustificat la o cerere prealabilă și în acest caz termenul de 6 luni pentru introducerea acțiunii la instanță curge de la momentul comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii conform art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004. În aceste condiții și având în vedere că anterior introducerii cererii de chemare în judecată a formulat o cererea prealabilă primită de MAE la data de 29.09.2021, cerere prin care a solicitat ca în termen de 30 zile să înainteze către Guvernul României propunerea de numire în funcția de consul general și că prin mesajul email din 3 noiembrie 2021 și ulterior prin scrisoarea primită la data de 9 noiembrie 2021, MAE i-a comunicat răspunsul la cererea prealabilă, respectiv adresa nr. Ml-2/2423 din 1 noiembrie 2021, în sensul că refuză să dea curs cererii, iar acțiunea a fost depusă la instanță în data de 24.11.2021, cu respectarea termenului de 6 luni de la primirea comunicării, recurentul consideră acțiunea a fost formulată în interiorul termenului de prescripție, iar admiterea excepției prescripției dreptului la acțiune este greșită. Ignorând acest răspuns și refuzând să-l ia în considerare ca moment de la care reclamantul avea interesul să formuleze acțiunea, prima instanță stabilește în mod arbitrar existența unui refuz interpretând dispozițiile unui act emis de o altă autoritate publică, respectiv o Hotărâre de Guvern emisă de Guvernul României și nu de pârâtul MAE. De asemenea, și în ceea ce privește momentul (data) de la care ar trebui să se considere că reclamantul a avut cunoștiință de refuzul pârâtului, prima instanță face un raționament greșit. Astfel, deși afirmă că la data publicării H.G..454/2019, respectiv la data de 28.06.2018, reclamantul a luat la cunoștiință de refuzul pârâtului de a înainta propunerea, mai apoi instanța stabilește că de fapt abia la 28.08.2018 reclamantul putea să formuleze acțiunea la instanță, ceea ce evident contrazice susținerea ca prin publicarea H.G. nr. 454/2018 reclamantul ar fi luat la cunoștiință de refuzul pârâtului. Lipsa de consecvență și susținere logică a poziției primei instanțe este și mai evidentă dacă luam în considerare că persoana numită prin H.G. nr. 454/2018 nu a preluat niciodată postul și ulterior prin Hotărârea de Guvern nr. 47 din 28 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 61/29.01.20120, a fost abrogat art. 3 al Hotărârii de Guvern nr. 454/28 iunie 2018, respectiv partea prin care domnul B. era numit consul general, ceea ce înseamnă că postul a rămas liber. În aceeași lipsă de consecvență se înscrie și evocarea în motivarea sentinței atacate a altor doua momente pe care prima instanță le consideră ca fiind posibile momente la care reclamantul a luat la cunoștiință de refuzul pârâtului, respectiv mesajul email transmis Ministrului de externe la data de 04.06.2018 și plângerea trimisă Guvernului României la data de 11.07.2018. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că recurentul-reclamant contestă refuzul, considerat nejustificat, al pârâtului M.A.E. de a da curs propunerii din anexa 2 la Procesul-verbal nr. x/18.12.2016 întocmit de Comisia de evaluare în vederea selecției candidaților pentru ocuparea posturilor vacantabile de consuli generali, comisie constituită prin Ordinul Ministrului Afacerilor Externe nr. 2238 din data de 14 decembrie 2016, prin care recurentul-reclamant a fost propus pentru a fi numit consul general la Consulatul general al României de la Strasbourg după finalizarea mandatului ocupantului de la acea dată, respectiv refuzul pârâtului de a înainta Guvernului României propunerea de numire a recurentului-reclamant în funcția de consul general la Consulatul general al României de la Strasbourg. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, din motivarea excepției prescripției dreptului la acțiune de către pârât, reiese foarte clar că acesta are în vedere, respectiv invocă și prescripția dreptului la introducerea acțiunii prevăzută de art. 11 din Legea nr. 554/2004. Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile." Conform alin. (2): "Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz." Iar alin. (5) al aceluiași articol stabilește că: "Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripție, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere." Înalta Curte reține că prin Procesul-verbal nr. x/18.12.2016 întocmit de Comisia de evaluare în vederea selecției candidaților pentru ocuparea posturilor vacantabile de consuli generali din cadrul MAE, recurentul a fost propus pentru a fi numit consul general la Consulatul general al României de la Strasbourg după finalizarea mandatului ocupantului de la acea dată. Prin urmare, interesul de a acționa s-a născut la data încetării mandatului ocupantului din perioada respectivă, respectiv 28.09.2018, iar nu la data de 20 decembrie 2016 la care recurentului-reclamant i-a fost făcut cunoscut rezultatul procedurii interne MAE, prin e-mail. Prin H.G. nr. 454/28.06.2018 ocupantul de la acea dată a fost rechemat, urmând să-și încheie misiunea în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a hotărârii, iar prin art. 3 al aceleași H.G. a fost numit consul general la Strasbourg domnul B., începând cu data încheierii misiunii de către domnul C., respectiv la 26.09.2018. Instanța de control judiciar apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut că la momentul adoptării H.G. nr. 454/2018 prin care a fost numit consul general la Strasbourg domnul B., recurentul a cunoscut refuzul pârâtului de a da curs propunerii din anexa 2 la Procesul-verbal nr. x/18.12.2016. De la data încetării mandatului fostului consul și până la data introducerii acțiunii, 24.11.2021, s-a împlinit nu doar termenul de prescripție de 6 luni, ci chiar și termenul de 1 an prevăzut de alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004. De altfel, plângerea prealabilă a fost formulată la câțiva ani de la data vacantării postului, în speță la data de 29.09.2021. Astfel fiind, Înalta Curte reține că instanța de fond temeinic și legal a apreciat că acțiunea reclamantului prin care contestă refuzul pârâtului de a da curs propunerii din anexa 2 la Procesul-verbal nr. x/18.12.2016, respectiv refuzul pârâtului de a înainta Guvernului României propunerea de numire a reclamantului în funcția de consul general la Consulatul general al României de la Strasbourg, apare ca fiind prescrisă. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.