ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2977/2023

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 31.01.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Orașul Predeal, prin primar, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului și Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru, a solicitat anularea deciziei nr. 9/19.07.2019 de reziliere a contractului de finanțare nr. x/20.12.2012, comunicată Orașului Predeal la data de 29.07.2019.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 1691 din data de 17.11.2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională Centru, ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă. A respins cererea formulată de reclamantul Orașul Predeal, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice Și Administrației, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 1691 din data de 17.11.2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Unitatea Administrativ Teritorială Predeal (Orașul Predeal), invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, potrivit prevederilor H.G. nr. 678/2015 privind închiderea programelor operaționale finanțate în perioada 2007-2013 prin Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European, Fondul de Coeziune și Fondul European de Pescuit, cu modificările și completările ulterioare, precum și a prevederilor Instrucțiunii AM POR nr. 146/2016 pentru încheierea actelor adiționale de prelungire a duratei contractelor de finanțare care nu se finalizează în perioada acordată urmare aplicării Instrucțiunii AM POR 144/2015, în scopul îndeplinirii integrale a obiectivelor si indicatorilor proiectelor și în vederea asigurării funcționalității acestora, durata de implementare a proiectului "Centru de agrement si SPA Predeal" este 31.12.2018. Datorită nerespectării de către constructor a termenului de execuție a lucrărilor, după expirarea, în anul 2017, a contractului, acesta nu a mai fost prelungit. Prin urmare, s-a procedat la inventarierea lucrărilor executate și preluarea șantierului, s-a stabilit restul lucrărilor de executat, s-a întocmit documentația și s-a demarat procedura de achiziție publică pentru lucrările rămase de executat. Prima publicare a documentației s-a transmis în SEAP în data de 13.04.2018. fiind selectată pentru validarea de către ANAP. Pentru a asigura accesul a cât mai mulți operatori economici, inclusiv întreprinderi mici și mijlocii la procedură, precum și pentru realizarea lucrărilor incluse în proiect într-un timp cât mai scurt, prin execuția în paralel a lucrărilor, procedura a fost împărțită în 5 loturi, pe domenii și specialități, după cum urmează: Lotul x -rest de executat clădire, instalații și amenajări exterioare; Lotul x - rest de executat fațade și terase; Lotul x - rest de executat piscine, saune, instalații tehnologice; Lotul x - kit escaladă; Lotul x - instalații electrice curenți slabi (proiectare și execuție). În data de 26.04.2018 documentația a fost respinsă, iar la data de 27.04.2018 a fost retransmisă spre publicare documentația modificată, cu împărțirea pe 2 loturi, după cum urmează: Lotul x - rest de executat clădire, fațade, terase, instalații, lucrări pereți escaladă, amenajări exterioare; Lotul x - rest de executat lucrări piscine, saune, instalații tehnologice. În data de 03.05.2018 documentația a fost respinsă și retransmisă cu modificări spre publicare în data de 04.05.2018. In data de 09.05.2018 documentația a fost respinsă și retransmisă cu modificări spre publicare în data de 10.05.2018. In data de 15.05.2018 documentația a fost respinsă și retransmisă cu modificări spre publicare în data de 16.05.2018. In data de 22.05.2018 documentația a fost acceptată și publicată. Anunțul de participare a fost publicat în data de 23.05.2018. Termenul limită de depunere a ofertelor a fost: 25.06.2018. Au fost depuse oferte după cum urmează: Lotul 1: o singura ofertă; Lotul 2: două oferte. La lotul x, după procesul de evaluare calificare și tehnică, oferta depusă a fost declarată neconformă, deoarece ofertantul a solicitat ca amendament la contract includerea unei clauze privind plata unui avans de 30% la semnarea contractului de lucrări, amendament neacceptat de autoritatea contractanta Orașul Predeal. Procedura pentru acest lot a fost anulată în data de 27.07.2018. După expirarea termenului de depunere a contestațiilor, procedura a fost reluată ca procedură de licitație deschisă online distinctă, documentația de atribuire fiind transmisă spre publicare în SEAP în data de 08.08.2018. La lotul x, după procesul de evaluare calificare, tehnică și financiară, ambele oferte au fost respinse ca inacceptabile, procedura pentru acest lot fiind anulată în data de 27.08.2018. După expirarea termenului de depunere a contestațiilor, procedura a fost reluată ca procedură de licitație deschisă online distinctă, documentația de atribuire fiind transmisă spre publicare în SEAP în data de 12.09.2018. Documentațiile de atribuire având numărul: DF1019107/08.08.2018 - Rest de executat Centru de agrement și SPA Predeal -lucrări clădire, fațade, terase, instalații, pereți escaladă, amenajări exterioare; DF1023679/12.09.2018 - Rest de executat Centru de agrement și SPA Predeal -lucrări piscine, saune, instalații tehnologice, au fost selectate pentru validarea de către ANAP, intrând în starea în așteptare validare. Având în vedere că după o lungă perioadă de timp documentațiile de atribuire transmise spre publicare au rămas în așteptare validare, ținând cont de termenul limită impus de Comisia Europeană pentru finalizarea proiectului și îndeplinirea integrală a obiectivelor și indicatorilor proiectului în data de 31 decembrie 2018, Orașul Predeal a întreprins demersuri privind solicitarea sprijinului în vederea deblocării procedurii de validare de către ANAP a documentațiilor pentru publicarea anunțului de participare și derularea procedurii de atribuire într-un timp cât mai scurt și atribuirea contractelor de lucrări, în vederea ducerii la îndeplinire a măsurilor impuse pentru finalizarea proiectului, după cum urmează: - Președintelui A.N.A.P., prin adresa nr. x/11.09.2018; - Autorității de Management pentru POR-MDRAP, prin adresa nr. x/19.09.2018; Întârzierile cauzate de validarea de către ANAP a documentațiilor de atribuire au fost comunicate și dezbătute și în cadrul vizitei speciale de monitorizare la fața locului din data de 18.09.2018, efectuată de către reprezentanții MDRAP în calitate de Autoritate de Management pentru POR, la care au participat și reprezentanții ADR Centru - Biroul Regional Brașov și reprezentanții Polului de Creștere Brașov. În data de 25.09.2018 documentația pentru lotul x - lucrări clădire, fațade, terase, instalații, pereți escaladă, amenajări exterioare, având nr. DF1019107/08.08.2018, a fost respinsă din motive legate de aspecte de regularitate. În data de 27.09.2018 documentația a fost retransmisă spre publicare, intrând în așteptare validare. În data de 16.10.2018 documentația a fost respinsă, din motive legate de aspecte de regularitate, fiind retransmisă spre publicare tot în data de 16.10.2018. În data de 22.10.2018 documentația a fost acceptată și publicată din nou. Anunțul de participare a fost transmis pentru validare în data de 23.10.2018 și a fost publicat în data de 24.10.2018. Având în vedere că procedura de achiziție este licitație deschisă, data limită de depunere a ofertelor a fost stabilită la data de 26.11.2018 ora 15:00. La data de 26.11.2018 s-a procedat la vizualizarea ofertelor, după cum urmează: - s-a întocmit proces-verbal al ședinței de vizualizare a ofertelor nr. x/27.11.2018; - au fost primite solicitări de clarificări la documentația de atribuire și răspunsuri ale autorității contractante la solicitările de clarificări, după cum urmează: 1. A., în data de 11.11.2018, la care s-a răspuns în data de 16.11.2018. Următorii operatori economici s-au înscris la procedura de atribuire în SEAP: 1. A.; 2. B. S.R.L; 3. S.C. C. S.R.L. Au depus oferte următorii operatori economici: 1. S.C. C. S.R.L., pentru Asocierea S.C. C. S.R.L. - S.C. D. S.R.L.. La lotul x, oferta participantului la licitație a fost declarată "neconformă", datorită faptului că pe parcursul evaluării propunerii tehnice, ofertantul a solicitat amendamente la contract (includerea în contract a unei clauze privind plata unui avans de 30% din valoarea contractului, la data semnării acestuia), amendament care ar fi fost în mod evident dezavantajos pentru autoritatea contractantă și ar fi introdus condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura inițială, ar fi permis și participarea altor operatori economici. La data de 08.02.2019, s-a repus documentația în SEAP prin Anunț de participare x/08.02.2019 pentru atribuirea contractului "Rest de executat Centru de Agrement și SPA - lucrări clădiri, fațade, terase, instalații, pereți escaladă, amenajări exterioare", în data de 08.04.2019 având Ioc deschiderea ofertelor. Ulterior, a fost atribuit și încheiat contractul de execuție lucrări. Pentru Lot x - "Rest de executat Centru de agrement și SPA - Lucrări piscine, saune, instalații tehnologice", prin Anunțul de participare postat în SEAP sub nr. x/11.01.2019, termenul de depunere a ofertelor fiind 11.02.2019, ora 15:00. Au depus oferte: - S.C 3 G SPORT - IP S.R.L; La data prezentei procedura de atribuire a fost finalizată, fiind încheiat contractul de execuție de lucrări, fiind întocmit Procesului-verbal nr. x/15.03.2019 de evaluare a propunerii financiare, inclusiv verificarea conformității acestora cu propunerea tehnică. Față de cele anterior menționate, observând lipsa culpei recurnetului-reclamant în realizarea proiectului finanțat prin Contractul de finanțare nr. x/20.12.2012, solicită să se dispună respingerea cererii de obligarea a recurentului-reclamant la restituirea sumelor plătite în cadrul proiectului. Intimata, în urma controalelor efectuate și după perioada de monitorizare, a ajuns la concluzia că recurentul-reclamant - beneficiar al finanțării nu ar fi respectat clauzele contractuale și că, în aceste condiții, autoritatea contractantă are dreptul și obligația de a declanșa procedura de recuperare a sumelor nerambursabile, urmând ca beneficiarul în culpă să suporte și alte penalități. Apreciază că față de situația de fapt dovedită prin înscrisurile administrate în probatoriu și prin raportare la clauzele contractului de finanțare și la prevederile Legii nr. 316/2001, cererea este nefondată. Solicită să se rețină că, dintre principalele obligații asumate prin contractul de finanțare, obligațiile care sunt de natură a garanta că banii europeni și cei alocați de Guvernul României ajung și folosesc scopului pentru care au fost destinați sunt cele mai importante, încălcarea acestor obligații atrăgând culpa - beneficiar cu consecința retragerii sumelor și aplicării penalităților, însă în speță nu se poate constata din partea beneficiarului încălcarea vreuneia din aceste obligații. În concluzie, dificultățile întâmpinate de recurnetul-reclamant în implementarea proiectului, care au condus la întârzierea finalizării și funcționalității investiției nu justifică retragerea sprijinului financiar nerambursabil, care ar reprezenta o măsură disproporționată, de natură să deturneze scopul finanțării și să creeze consecințe negative excesiv de împovărătoare pentru comunitate. Apreciază că în cauză se impune a se ține seama și de dispozițiile art. 2 din Regulamentul CE nr. 2988/1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, care prevăd că, măsurile și sancțiunile administrative trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să se ofere o protecție adecvată intereselor financiare ale Comunităților Europene. În analiza cererii de chemare în judecată se impune a se ține seama și de dispozițiile pct. 5 A13 1 b din Secțiunea F din Acordul multianual de finanțare dintre Guvernul României și Comisia comunităților Europene și art. 1 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 2988/1995) care definesc neregularitatea ca fiind orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acesta, fie prin diminuarea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate. Totodată, cu privire la conținutul documentele emise de autoritățile naționale cu privire la situația recuperării fondurilor nerambursabile, se impune a se observa ca prin conținutul lor au valoarea probatorie a unor simple corespondențe, în lipsa unui raport final al OLAF pentru sancționarea beneficiarului fondurilor europene. În urma controlului documentar finalizat prin cele două acte întocmite de către intimată, respectiv Procesul-verbal de conciliere nr. x/25.03.2019 și Decizia nr. 9/19.07.2019, s-a dispus restituirea integral ajutorul financiar nerambursabil acordat prin contractul de finanțare. Apreciază că emiterea celor două acte anterior menționate, prin care unilateral a fost angajată răspunderea contractuală și a fost stabilită obligația restituirii integrale a finanțării acordate recurentului-reclamant, în lipsa unui raport final întocmit de OLAF, este prematură, dispozițiile art. 9 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1073/1999, prevăzând că, singurul înscris care poate constitui o probă admisibilă în procedurile administrative sau judiciare ale statelor membre este raportul final de control al OLAF, respectiv raportul care se întocmește de acest oficiu, sub autoritatea directorului, la încheierea investigației fiecărui caz în parte. În mod necontestat, un asemenea raport final nu a fost întocmit de OLAF cu privire la presupusele nereguli în finanțarea în cauza dedusă judecății cu atât mai mult cu cât în baza controalelor efectuate de autoritățile naționale nu s-a stabilit, pe bază de probe și nu de prezumții, existența unor neregularități în executarea obligațiilor contractuale, nu s-a stabilit răspunderea persoanelor implicate, nu s-a stabilit prejudiciul cert cauzat bugetului Comunităților Europene, cu indicarea prevederilor legale încălcate și cu stabilirea sumei de recuperat, corespunzător neregulii constatate, prin aplicarea principiului proporționalității.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 20 februarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 31 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea deciziei nr. 9/19.07.2019 de reziliere a contractului de finanțare nr. x/20.12.2012, comunicată Orașului Predeal la data de 29.07.2019. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență, că producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene acționează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existența unui prejudiciu concret asupra bugetului UE, întrucât este considerată neregulă și acțiunea sau inacțiunea beneficiarului care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene, iar nefinalizarea în integralitate a obiectivelor și indicatorilor proiectului în termenul acordat - 31.12.2018 are potențialul de a prejudicia bugetul Uniunii, în condițiile în care nici măcar la data emiterii deciziei de reziliere a contractului - 19.07.2019, proiectul nu era implementat, nefiind admisibil ca finanțarea nerambursabilă primită să fie păstrată în pofida imposibilității clare a beneficiarului de a respecta termenele contractuale prelungite în repetate rânduri. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că, în esență, recurenta-reclamantă susține că rezilierea unui contract pentru cauze imputabile apărute în cursul implementării acestuia nu poate fi admisă decât în ipoteza existenței unei neexecutări serioase a obligațiilor contractuale, cauză care, în speța de față nu există. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că instanța de fond nu a ținut cont de dispozițiile art. 2 din Regulamentul CE nr. 1988/1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunității Europene, care prevăd că, măsurile și sancțiunile administrative trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să se ofere o protecție adecvată intereselor financiare ale Comunităților Europene, precum și de dispozițiile pct. 5 A 13 1 b din Secțiunea F din Acordul multianual de finanțare dintre Guvernul României și Comisia comunităților Europene și art. 1 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 2988/1995 care definesc neregularitatea ca fiind orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acesta, fie prin diminuarea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate. Așa cum în mod corect a reținut instanța de fond, prin decizia nr. 9/19.07.2019 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice s-a dispus rezilierea contractului de finanțare nr. x/20.12.2012, cu recuperarea integrală a sumelor plătite de AM POR în cadrul contractului de finanțare, în cuantum total de 7427457,84 RON. În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că argumentele recurentei-reclamante reluate și în recurs, referitoare la inexistența vreunei culpe în neexecutarea contractului, nedovedirea deturnării de la scopul contractului a sumelor alocate, neîncălcarea angajamentelor asumate ca rezultat al intenției or neglijenței sau caracterul disproporționat al sancțiunii aplicate, nu sunt apte prin ele însele să înlăture aplicarea prevederilor contractuale care reglementează posibilitatea rezilierii unilaterale a contractului, la latitudinea intimatului-pârât în cazul nerespectării prevederilor contractului de finanțare de către beneficiar. Concret, recurentei-reclamante îi revenea obligația ca până la data de 31.12.2018 să îndeplinească integral obiectivele și indicatorii proiectului și să asigurarea funcționalitatea acestuia. Neîndeplinirea acestei obligații nu a fost contestată de către recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Predeal, care în apărarea sa a invocat faptul că aceasta nu îi este imputabilă, fără însă a se dovada unei cauze exoneratoare de răspundere conform art. 19 din contract. Or, raționamentul juridic expus de către recurenta-reclamantă nu poate fi primit atât timp cât, pentru a putea interveni rezilierea unilaterală a contractului, nu este necesar a fi întocmit un raport de către OLAF, conform art. 9 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Lupta Antifraudă (OLAF), întrucât cauza rezilierii nu este o fraudă sau o acțiune ilegală, ci nerespectarea perioadei de implementare a proiectului stabilită în contract. Într-adevăr, nu orice încălcare a clauzelor contractuale se transformă în fraudă, astfel că posibilitatea de aplicare a art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare nr. x/20.12.2012 ce prevede că AMPOR poate decide rezilierea unilaterală a contractului nu este condiționată de existența unui raport al Oficiului European de Luptă Antifraudă. Or, așa cum în mod corect a reținut prima instanță, producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene acționează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existența unui prejudiciu concret asupra bugetului UE, precum și faptul că, nu este necesar să se dovedească prejudicierea efectivă a bugetului general al Comunităților sau a bugetelor gestionate de acestea, întrucât este considerată neregulă și acțiunea sau inacțiunea beneficiarului care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene, iar nefinalizarea în integralitate a obiectivelor și indicatorilor proiectului în termenul acordat - 31.12.2018 are potențialul de a prejudicia bugetul Uniunii, în condițiile în care nici măcar la data emiterii deciziei de reziliere a contractului - 19.07.2019, proiectul nu era implementat, nefiind admisibil ca finanțarea nerambursabilă primită să fie păstrată în pofida imposibilității clare a beneficiarului de a respecta termenele contractuale prelungite în repetate rânduri. În acest context, Înalta Curte constată că nu este fondată critica recurentei-reclamante conform căreia "dificultățile în implementarea proiectului, care au condus la întârzierea finalizării și funcționalității investiției nu justifică retragerea sprijinului financiar nerambursabil și poate avea consecințe negative excesiv de împovărătoare pentru comunitate" având în vedere că pentru producerea acestor efecte nu era necesară existența vreunui alt act, cum ar fi un eventual raport final întocmit de O.L.A.F., fiind neîntemeiată și critica privind pretinsa neproporționalitate a sancțiunii, câtă vreme prevederile contractuale prevedeau în mod expres că beneficiarul este obligat să restituie în întregime sumele deja primite în cadrul contractului (așa cum dispun prevederile art. 20 alin. (4). Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.