ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2891/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a formulat contestație împotriva încheierii nr. 32/28.07.2021 a Curții de Conturi - Departamentul X prin care solicită, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea în parte a încheierii în ceea ce privește respingerea solicitării de anulare a măsurii I.3 din Decizia nr. X/D73/2021 aferentă aspectelor privind punerea în aplicare, de către A.A.A.S., a unei sentințe judecătorești, rămasă irevocabilă (pct. 3 din partea constativă a acesteia) și pe cale de consecință, solicită anularea Deciziei X/D73/2021 în ceea ce privește măsura dispusă la pct. I.3, cu consecința admiterii contestației AAAS nr. P/20/12147/29.06.2021.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 294 din 18 februarie 2022, a respins acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că în mod greșit instanța de fond a reținut că nu are a se pronunța asupra unor chestiuni de natură a antama răspunderea civilă a reclamantei, ci strict asupra raportului juridic de drept administrativ dedus judecății, aparența creată fiind aceea că riscul afectării unor elemente patrimoniale o vizează în mod direct pe reclamantă, și nu pe Ministerul Economiei, care este destinatarul "activului funcțional", precum și că "...reclamanta are la dispoziție mijloace juridice eficiente pentru a determina producerea rezultatului, nefiind dovedite circumstanțe de natură a o exonera de măsurile stabilite în sarcina sa de către Curtea de Conturi a României." Se mai susține că raportul juridic, de drept administrativ, dedus judecății vizează nu numai recurenta, ci și Ministerul Economiei, prin prisma specificului problematicii. Instanța, analizând aspectele supuse controlului administrativ, nu a sesizat caracterul particular al problematicii, care este extinsă nu numai asupra autorității auditate, ci și asupra Ministerului Economiei. Nepunerea în executare a dispozitivului sentinței nr. 473/2017, până în momentul de față, se datorează faptului că, pe lângă obligațiile stabilite de instanță, AAAS are și alte obligații trasate prin Memorandumul aprobat în ședința de guvern din anul 2015 Prin urmare, este imperios necesară stabilirea destinatarului final al bunurilor ce alcătuiesc "activul funcțional" al societății A. S.A., cu atât mai mult cu cât Ministerul Economiei a refuzat să ducă la îndeplinire (prin preluarea bunurilor date în plată către AAAS) mandatul la are s-a obligat. Preluarea bunurilor de către AAAS, fără predarea acestora către un destinatar final, are ca efect o încărcare excesivă a cheltuielilor bugetare și o neducere la îndeplinire a mandatului primit. Mai mult, lipsa conlucrării în acest tandem legal nu poate conduce la finalitatea dorită de instanța judecătorească, precum și de legiuitor prin dispozițiile O.U.G. nr. 23/2004 și O.G. nr. 51/1998. În opinia recurentei, instanța de fond s-a aflat în eroare cu privire la posibilitatea AAAS de a impune Ministerului Economiei o anumită conduită prin intermediul forurilor sale de conducere, realizându-se astfel o nelegală interpretare a dispozițiilor de drept material privind organizarea Autorității. Așa cum rezultă în mod evident din dispozițiile O.U.G. nr. 23/2004, AAAS nu poate dispune obligații în sarcina altor instituții. În mod neechivoc instanța de fond a realizat o nelegală interpretare a acestor dispoziții de drept material, arătând că "...reclamanta are posibilitatea de a supune deciziei în cadrul forurilor competente orice chestiune care privește punerea în executare a sentinței nr. 473/11.07.2017, iar pe această cale există mijloace regulamentare, legale, prin care s-a obținut sprijinul Ministerului Economiei." Instanța de contencios administrativ a fost chemată în prezenta cauză să se pronunțe cu privire la acuratețea măsurilor dispuse cu privire la recurentă, cât timp exista și o altă entitate implicată în speță, fiind creat un tandem de fapt și de drept în gestionarea acestei problematici, nuanță pe care aceasta a ignorat-o. În acest sens a oferit o soluție ce îngustează și transformă problematica, conducând și mai mult la adâncirea imposibilității unilaterale a AAAS de a pune în executare dispozitivul sentinței nr. 473/2014. Recurenta mai susține că prin contestația formulată nu a solicitat exonerarea de răspundere cu privire la efectele sentinței, ci a solicitat ca pentru eficientizarea măsurii dispuse de CCR să fie angrenate toate entitățile participante la acest demers, așa cum sunt prevăzute în Memorandumul menționat. Pe cale de consecință greșit este arătat că AAAS ar invoca un "beneficiu de discuțiune", respectiv o prioritizare a măsurilor față, de alte autorități publice, hotărârea instanței de fond fiind nelegală și sub acest aspect. Efectul măsurii 1.3 din Decizia CCR nr. XD73/2021, respectiv "dispunerea măsurilor legale ce se impun în vederea apărării intereselor statului" trebuie privit ca rezultat al demersurilor comune ale tuturor instituțiilor statului implicate în acest proces. Prin ignorarea implicării comune a acestora, emiterea măsurii CCR validată de instanța de fond dobândește un caracter formal, în disprețul finalității Legii nr. 94/1992, respectiv art. 2 lit. c) invocat de chiar instanța de fond și al pct. 5 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, adoptat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014. Însăși finalitatea legii este ignorată, dobândind prin prisma specificului acestei spețe un caracter formal, în detrimentul Statului Român. Speța supusă misiunii de audit are un caracter complex, ce nu poate fi limitat la dispozitivul sentinței civile nr. 473/2017 a judecătorului sindic, prin însuși scopul Memorandumului, precum și al titlului executoriu. Izolarea finalizării demersurilor în vederea punerii în executare a sentinței civile, numai în sarcina AAAS lipsește de efect tocmai dispozițiile judecătorului sindic. Responsabilitatea AAAS de punere în aplicare a hotărârii judecătorului sindic este dovedită prin acțiunile întreprinse încă din anul 2017, reținute dincolo de orice interpretare, chiar de auditor. Este evident că prin coroborarea dispozițiilor Memorandumului din anul 2015, care are putere de mandat pentru instituțiile publice semnatare, cu prevederile Planului de reorganizare confirmat prin sentința nr. 123/2016, irevocabilă, Ministerul Economiei are calitatea incontestabilă de parte interesată, destinatar al activului funcțional. Având în vedere însă că din evoluția relațiilor instituționale ulterioare confirmării planului de reorganizare nu rezultă hotărârea fermă a acestei instituții de a prelua activul A. S.A. Iași, îndeplinirea mandatului trasat prin Memorandum nu poate fi asigurată prin efortul exclusiv al AAAS. Se impune astfel ca măsura trasată de Curtea de Conturi în sarcina "AAAS cu privire la "dispunerea măsurilor legale ce se impun în vederea apărării intereselor statului" să fie adaptată scopului pentru care a fost emisă, cu implicarea tuturor factorilor responsabili. Astfel, în această cauză au fost angajate în solidar două instituții ale statului român, respectiv AAAS și Ministerul Economiei, prin Memorandumul aprobat în ședința de Guvern din data de 20.08.2015. Pe cale de consecință, pentru a putea produce efectele urmărite, se impune ca măsura să se adreseze deopotrivă Ministerului Economiei, ca destinatar final al bunurilor care compun Activul Funcțional al A. S.A. Iași, recurenta nefiind în măsură să determine conduita altor structuri, din punct de vedere organizațional și procedural. Mai, mult, în conformitate cu dispozițiile C. civ., convențiile valabil încheiate au putere de lege între părțile contractante. Cum Memorandumul menționat îmbracă forma unui contract de mandat, mandatarul (AAAS) nu poate acționa în afara limitelor stabilite de mandant. Având în vedere lipsa răspunsului ferm din partea mandantului (Ministerul Economiei) de preluare a activului funcțional al societății debitoare, emiterea unei decizii obligatorii numai în sarcina AAAS apare nu numai inoportună, ci și nelegală, fiind încălcate și sub acest aspect dispoziții de drept material privind regulile mandatului prin respingerea contestației AAAS. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a formulat contestație împotriva încheierii nr. 32/28.07.2021 a Curții de Conturi - Departamentul X prin care a solicitat, anularea în parte a încheierii în ceea ce privește respingerea solicitării de anulare a măsurii I.3 din Decizia nr. X/D73/2021 aferentă Aspectelor privind punerea în aplicare, de către A.A.A.S., a unei sentințe judecătorești, rămasă irevocabilă (pct. 3 din partea constatativă a acesteia) și pe cale de consecință, a solicitat anularea Deciziei X/D73/2021 în ceea ce privește măsura dispusă la pct. I 3, cu consecința admiterii contestației AAAS nr. P/20/12147/29.06.2021. Instanța de fond a respins acțiunea, reținând că reclamanta are la dispoziție mijloace juridice eficiente pentru a determina producerea rezultatului, nefiind dovedite circumstanțe de natură a o exonera de măsurile stabilite în sarcina sa de către Curtea de Conturi a României. Înalta Curte constată că sentința atacată este temeinică și legală. Instanța de control judiciar reține că fondul speței deduse judecății constă în dorința AAAS ca măsura dispusă la pct. 1.3 să se adreseze deopotrivă și Ministerului Economiei, ca destinatar final al bunurilor care compun activul funcțional al societății A. S.A. Iași, entitatea verificată considerând că nu este în măsură să determine conduita altor structuri din punct de vedere organizațional și procedural. Instanța de fond a reținut că prin Memorandumul cu tema "Acordarea mandatului Autorității pentru Administrarea Activelor Statului în vederea demarării și implementării strategiei cu privire la stingerea creanței deținute de către aceasta la A. S.A. Iași", aprobat de către Guvernul României, în ședința din data de 21.01.2015, autoritatea a fost mandatată, printre altele: b) să inițieze și să promoveze, împreună cu Ministerul Economiei. Comerțului și Turismului, acte normative care să reglementeze și să permită stingerea întregii creanțe a AAAS prin operațiunea de dare în plată a Activului Funcțional către AAAS și transmiterea acestuia, fără plată, către Ministerul Economiei, Comerțului și Turismului, care prin Oficiul Participaților Statului și Privatizării în Industrie va înființa o societate nouă cu denumire asemănătoare A., având ca și aport la capitalul social contravaloarea activelor luate în plată de la A.; (...) d) să transmită, fără plată către Ministerul Economiei, Comerțului și Turismului, prin Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie bunurile care fac obiectul operațiunii de dare în plată, ca urmare a emiterii actelor normative prevăzute la lit. b)"; Înalta Curte are în vedere faptul că prin sentința civilă nr. 473/11.07.2017, urmare a admiterii cererii creditorului minoritar, judecătorul sindic a dispus următoarele: "Obligă creditoarea Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului-AAAS să își execute obligația stabilită în planul de reorganizare modificat și confirmat prin sentința nr. 123/23.02.2016 a Tribunalului Specializat Mureș, în sensul stingerii creanței creditoarei în cuantum total de 234.755.968,16 RON (formată din 172.529.809,16 RON creanță garantată înscrisă în tabelul definitiv de creanțe și 62.226.159,00 RON - creanță bugetară născută în timpul procedurii de insolvență) prin dare în plată în contul creanței menționate a bunurilor debitoarei cuprinse în Activului funcțional la valoarea de piață evaluată de evaluator autorizat B. prin raportul de evaluare înregistrat la dosarul nr. x/2007 la data de 03.07.2017, până la concurența creanței menționate, prin prezentarea la notarul public pentru încheierea în formă autentică a actului de transfer a dreptului de proprietate, cu stingerea sarcinilor care grevează bunurile respective. (...) Executorie. Cu drept de recurs în 7 zile de la comunicare.". Prin urmare, temeinic și legal a reținut instanța de fond faptul că, autoritatea este responsabilă de punerea în aplicare a sentinței nr. 473/11.07.2017. Apelarea, pentru sprijin în rezolvarea situației, la Ministerul Economiei, se poate face în mod direct de către autoritate, având în vedere că, în O.U.G. nr. 23/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare a Autorității pentru Valorificarea Activelor Bancare prin comasarea prin absorbție cu Autoritatea pentru Privatizare și Administrarea Participațiilor Statului, cu modificările și completările ulterioare, se prevede că activitatea AAAS este asigurată de ministrul economiei, iar regulamentul de organizare și funcționare al Consiliului de supraveghere și îndrumare se aprobă prin ordin al ministrului economiei. Curtea de Conturi, în exercitarea atribuțiilor prevăzute la art. 22 din Legea nr. 94/1992, republicată, în cadrul competenței prevăzute la art. 21, a efectuat în mod legal misiunea de audit la Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, iar măsura contestată privește obligații stabilite în mod direct în competența entității verificate. Decizia a fost emisă în conformitate cu prevederile pct. 171 lit. a) - b), pct. 180 - 181 și pct. 188 par. 3 din RODAS, înscriindu-se, în concret, abaterile de la legalitate și regularitate constatate în urma acțiunii de audit efectuate de Curtea de Conturi, măsurile pe care entitatea verificată trebuie să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării deficiențelor constatate și termenele de ducere la îndeplinire. De asemenea, încheierea nr. 32/28.07.2021 a Curții de Conturi - Departamentul X a fost emisă potrivit pct. 219 din RODAS ("Comisia de soluționare a contestațiilor examinează contestația împreună cu celelalte documente și emite încheiere"), conținând toate elementele de formă și fond prevăzute în Anexa nr. 15 din RODAS, prezentându-se motivele de fapt, respectiv argumentele care au determinat comisia să admită în parte contestația și să modifice măsurile contestate. Obligațiile stabilite sunt obligații de rezultat, iar împrejurarea că punerea în executare a acestora necesită intervenția și a altei autorități publice, prin mijloace legale, nu poate determina exonerarea entității verificate de efectele auditului public extern. Astfel fiind, temeinic și argumentat a reținut instanța de fond că nu are a se pronunța asupra unor chestiuni de natură a antama răspunderea civilă a reclamantei, ci strict asupra raportului juridic de drept administrativ dedus judecății, aparența creată fiind aceea că riscul afectării unor elemente patrimoniale o vizează în mod direct pe reclamantă, și nu pe Ministerul Economiei, care este destinatarul "activului funcțional". Prin urmare, în mod corect instanța de fond a respins acțiunea, reținând că reclamanta are la dispoziție mijloace juridice eficiente pentru a determina producerea rezultatului, nefiind dovedite circumstanțe de natură a o exonera de măsurile stabilite în sarcina sa de către Curtea de Conturi a României. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.