ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2840/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, sub dosar nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună: anularea Ordinului nr. 1.947/2021 privind modalitatea de revizuire a amenajamentelor silvice care se suprapun parțial sau total peste arii naturale protejate de interes comunitar, respectiv a Deciziei Ministerului Mediului Apelor si Pădurilor nr. R262773/17.12/2021, prin care s-a respins plângerea prealabilă formulată; în temeiul art. 15 din Legea 554/2004, suspendarea executării actului administrativ normativ până la soluționarea definitivă a cauzei de față. Regia Națională a Pădurilor - Romsilva, în temeiul art. 61 alin. (2) din C. proc. civ. a formulat cerere de intervenție voluntară principală, prin care a solicitat să se dispună admiterea, în principiu, a cererii de intervenție voluntară principală și introducerea sa în prezenta cauză; în subsidiar, în măsura în care se va aprecia că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 61 alin. (2) C. proc. civ., a solicitat recalificarea cererii de intervenție voluntară ca fiind una accesorie în favoarea reclamantei. Prin încheierea din 14.03.2021, a fost admisă în principiu cererea de intervenție principală formulată de petenta Regia Națională a Pădurilor - Romsilva care a devenit astfel intervenient principal.

Hotărârea instanței de fond Prin încheierea din 28 aprilie 2022 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, pronunțate în dosarul nr. x/2021, s-a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. și cererea de suspendare formulată de intervenienta principală Regia Națională a Pădurilor - Romsilva, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și, în consecință, în temeiul prevederilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, s-a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 1947 din 26.10. 2021 al Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor, în vigoare de la 10.11.2021, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1077 din 10.11.2021, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare formulate în prezentul dosar.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii din 28 aprilie 2022 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, pronunțate în dosarul nr. x/2021, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În susținerea cererii, recurentul-pârât a arătat că măsura trebuia să fie respinsă fie ca lipsită de interes, fie ca nefondată, pentru neîndeplinirea condiției pagubei iminente. Astfel, prin sentința civilă nr. 221 din 16.12.2021 pronunțată în cadrul dosarului nr. x/2021, Curtea de Apel Alba Iulia a admis cererea formulata de reclamanta A. privind suspendarea executării Ordinului ministrului mediului, apelor și pădurilor nr. 1947 din 26.10.2021 și, în consecință, în temeiul prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, a suspendat executarea acestuia până la pronunțarea instanței de fond, această soluție fiind executorie de drept. În aceste condiții, o cerere de suspendare întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004 nu mai poate fi privită ca având caracter urgent, deoarece persoana vătămată beneficiază deja de măsura suspendării. Spre deosebire de împrejurările reținute de instanță cu privire la îndeplinirea condiției pagubei iminente la data pronunțării sentinței civile nr. 221 din 16.12.2021 pronunțată în cadrul dosarului nr. x/2021, la data soluționării cererii de suspendare întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004 din litigiul dedus judecății, orice eventuală pagubă iminentă invocată de intimata-reclamantă nu ar mai putea subzista întrucât ordinul contestat este deja suspendat ca urmare a admiterii cererii de suspendare întemeiate pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, În ceea ce privește paguba iminentă, recurentul a susținut că aceasta se analizează întotdeauna in concreto, prin raportare la circumstanțele concrete ale cauzei și nu in abstract. Astfel, câtă vreme ordinul contestat era suspendat, condiția unui prejudiciu viitor și previzibil nu mai putea fi îndeplinită. În realitate, ceea ce intimata-reclamantă a urmărit, în mod nelegal, prin cererea de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, a fost să își asigure prelungirea efectelor sentinței civile nr. 221 din 16.12.2021 pronunțată în cadrul dosarului nr. x/2021, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a actului administrativ contestat. Or, un asemenea scop ar fi însă nelegitim întrucât: în situația ipotetică în care acțiunea în anulare ar fi admisă, suspendarea executării ordinului contestat s-ar fi prelungit de drept, în temeiul dispozițiilor art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă a cauzei. Astfel, nu ar fi existat niciun interes al intimatei-reclamante în formularea cererii în această ipoteză; în situația respingerii acțiunii în anulare, ar fi nelegitim ca efectele unei măsuri provizorii dispuse ca urmare a unei analize sumare a motivelor de nelegalitate invocate, fără prejudecarea fondului cauzei, să subziste și să producă efecte dincolo de o soluție pronunțată pe fondul cauzei. În consecință, în opinia sa, o eventuală cerere formulată în condițiile de mai sus, fundamentată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, ar fi trebuit respinsă ca lipsită de interes sau ca nefondată, pentru neîndeplinirea condiției pagubei iminente.

Apărările formulate în recurs Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei de interes și respingerea recursului ca fiind lipsit de interes, arătând că efectele Ordinului sunt deja suspendate printr-o hotărâre definitivă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, într-un proces care în timp se suprapune și acoperă litigiul de față, și în care Asociația nu este parte, demersul Ministerului fiind fără finalitate. De asemenea, a invocat excepția nulității recursului, în opinia sa, nefiind formulate critici concrete de nelegalitate a sentinței atacate. Intimata-intervenientă Regia Națională a Pădurilor - Romsilva a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, pentru nemotivare. Pe fond, intimatele au solicitat respingerea recursului, în cauză, în mod corect, fiind reținută îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 23 martie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererilor de recurs la data de 25 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului invocată de intimate, constatând că argumentele de ordin critic formulate de recurentul-pârât privesc greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2. Înalta Curte urmează să respingă excepția lipsei de interes a recursului invocată de intimata-reclamantă. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 29 C. proc. civ. "Acțiunea civilă este ansamblul mijloacelor procesuale prevăzute de lege pentru protecția dreptului subiectiv pretins de către una dintre părți sau a unei alte situații juridice, precum și pentru asigurarea apărării părților în proces. Art. 32 din același cod prevede că "(1) Orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia: (...) d) justifică un interes;(...)" Interesul reprezintă, așadar, o condiție generală de exercitare a dreptului la acțiune ce trebuie îndeplinită inclusiv în ceea ce privește exercitarea căilor de atac. În măsura în care promovarea unei căi de atac nu prezintă un folos practic pentru cel care a recurs la ea, acea formă procedurală este lipsită de interes. Or, recursul prezent are ca obiect sentința prin care a fost admisă acțiunea reclamantei, prin care a fost suspendată executarea Ordinului emis de pârât, pârâtul justificând interes în formularea recursului prin care solicită casarea sentinței și respingerea acțiunii, intervenirea, ulterior pronunțării sentinței recurate, a unei decizii prin care a rămas definitivă cererea de suspendare a executării aceluiași ordin într-un dosar privind alte părți decât în cauza de față, până la soluționarea dosarului de fond respectiv, acțiunea pe fond cu privire la acel dosar fiind într-un stadiu procesual mai avansat decât în dosarul de față, în condițiile în care suspendarea efecte până la soluționarea definitivă a acelui dosar neafectând, prin ea însăși, legalitatea sentinței recurate în prezenta cauză. 3. Argumente de fapt și de drept relevante Prin Ordinul MMAP nr. 1947/2021 a fost reglementată modalitatea de revizuire a amenajamentelor silvice care se suprapun parțial sau total peste arii naturale protejate de interes comunitar, pentru care nu s-a elaborat studiul de evaluare adecvată și raportul de mediu în cadrul procedurii de evaluare de mediu sau s-a finalizat cu decizia etapei de încadrare, cu elaborarea studiului de evaluare adecvată, dar fără elaborarea raportului de mediu. A., în calitate de reprezentantă a administratorilor de păduri din România afiliați, ca și Regia Națională a Pădurilor - Romsilva, în calitate de administrator al terenului forestier proprietate publică a statului au formulat plângeri prealabile împotriva acestuia, la data de 02.12.2021 respectiv în data de 14.12.2021, solicitând revocarea sa însă prin adresa nr. x/17.12.2021 respectiv prin adresa nr. x/28.12.2021, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a respins plângerile, pe motiv că ordinul contestat a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale incidente în materie și îndeplinesc condițiile de fond și de formă cerute pentru validitatea actelor administrative. Totodată, la data de 27.12.2021, A. a sesizat instanța de contencios administrativ cu privire la acțiunea în anulare și cererea de suspendare a efectelor ordinului respectiv până la rămânerea definitivă a sentinței instanței de fond. În temeiul art. 14 din Legea 554/2004, prin sentința nr. 221/16.12.2021 pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Alba-Iulia a dispus suspendarea executării Ordinul nr. 1947/2021 până la soluționarea în fond a dosarului prezent. Prin încheierea recurată, cererea privind suspendarea executării actului a fost admisă, pârâtul formulând recurs prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 15 și 14 din Legea nr. 554/2004, cu referire concretă la condiția pagubei iminente. Astfel, instanța de recurs observă că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Potrivit art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. (...)". Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat, condiții care sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În primul rând, instanța de control judiciar constată că recurentul-pârât nu a formulat critici în ceea ce privește constatarea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, argumentele sale privind condiția pagubei iminente, respectiv a lipsei interesului reclamantei de a solicita suspendarea executării actului administrativ în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care a fost admisă cererea formulată de aceasta în baza art. 14 din aceeași lege. Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate, împărtășind pe deplin soluția primei instanțe. Astfel, suspendarea de executare dispusă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 durează până la soluționarea fondului cauzei în primă instanță [art. 14 alin. (1)], în timp ce suspendarea dispusă în temeiul art. 15 durează până la soluționarea definitivă a cauzei. La data soluționării prezentei cereri, încă nu fusese pronunțată o soluție asupra acțiunii în anularea actului administrativ, astfel că interesul reclamantei subzistă în continuare dată fiind distincția de regim juridic, raportată la durata efectelor celor două forme de suspendare a executării reglementate de actul normativ în discuție. Înalta Curte reține că la data de 27.12.2021 reclamanta a sesizat instanța de contencios administrativ cu privire la acțiunea în anulare și cererea de suspendare a efectelor Ordinul nr. 1.947/2021 până la rămânerea definitivă a sentinței instanței de fond. În temeiul art. 14 din Legea 554/2004, prin sentința nr. 221/16.12.2021 pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Alba-Iulia a dispus suspendarea executării Ordinul nr. 1.947/2021 până la soluționarea în fond a dosarului prezent. Înalta Curte nu poate reține critica cu privire la interesul reclamantei în formularea cererii de suspendare a executării întemeiate pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, având în vedere soluția favorabilă primită prin sentința nr. 221/16.12.2021, constatând că acesta subzistă în continuare dată fiind distincția de regim juridic, raportată la durata efectelor celor două forme de suspendare a executării reglementate de actul normativ în discuție. Astfel, potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004 "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, în termen de maximum 60 de zile de la introducerea acțiunii principale. Potrivit dispozițiilor art. 14 din aceeași lege: "(1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile prevederilor art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare sau în termen de maximum 30 de zile de la luarea la cunoștință a conținutului actului care nu mai poate fi revocat, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.(...) (6) Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleași motive." Așadar, suspendarea de executare dispusă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 durează până la soluționarea fondului cauzei în primă instanță [art. 14 alin. (1)], în timp ce suspendarea dispusă în temeiul art. 15 durează până la soluționarea definitivă a cauzei. La data soluționării cererii ce formează obiectul cauzei de față, încă nu fusese pronunțată o soluție asupra acțiunii în anularea actului administrativ în discuție. Prin urmare, nu poate fi reținută o încălcare a prevederilor art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, pe de o parte pentru că, după cum s-a menționat anterior, cele două cereri au temeiuri juridice diferite, și pe de altă parte, pentru că sensul interdicției impuse de norma evocată este acela de a opri partea să reitereze aceleași motive atunci când i se respinge o cerere de suspendare a executării, ignorând efectul puterii de lucru judecat al hotărârii instanței. Împrejurarea că voința legiuitorului a fost aceea de a permite formularea unei cereri întemeiate pe art. 15, chiar în condițiile în care există o hotărâre judecătorească prin care s-a dispus suspendarea executării în temeiul art. 14, rezultă din însuși modul de redactare al alin. (4) al art. 15: "în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)". În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte amintește că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă este definită de legiuitor ca fiind "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". Instanța de control judiciar constată că a răspuns anterior susținerilro recurentului privind lipsa interesului reclamantei, reiterate și cu privire la condiția pagubei iminente. În ceea ce privește îndeplinirea condiția pagubei iminente, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanță la analizarea acesteia. Astfel, condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți. Din perspectiva reclamantei și a intervenientei principale, executarea ordinului generează două tipuri de pagube: - imposibilitatea realizării de venituri atât timp cât amenajamentele silvice în vigoare sunt practic blocate în sensul că pot fi executare doar activitățile silviculturale menționate în Anexa și doar condiționat de acordul prealabil al Agenției Naționale pentru Arii Naturale Protejate/administratorilor ariilor naturale protejate, după efectuarea unei analize de la caz la caz, în funcție de parametrii și valorile-țintă din cadrul obiectivelor specifice de conservare. Dacă ar trebui revizuite amenajamentele în suprafețele redate, RNP Romsilva nu ar putea recolta peste 1.397.566 mc x, prețul mediu de vânzare, paguba ar fi de 279.513.200 RON; - alocarea de resurse suplimentare considerabile pentru costurile legate de elaborarea raportului de mediu, costurile privind obținerea avizelor de mediu, taxele pentru emiterea avizelor de mediu, etc. În acest context, în acord cu opinia judecătorului fondului, Înalta Curte apreciază că este valid argumentul reclamantei și al intervenientei potrivit căruia punerea în executare a actului administrativ contestat este de natură a determina blocarea sau reducerea semnificativă a activității, cu consecințe patrimoniale severe ceea ce reprezintă un prejudiciu material previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiția pagubei iminente fiind astfel dovedită în cauză. Aplicând principiile antereferite dezvoltate de jurisprudența europeană în această materie, Înalta Curte, evaluând interesele comparative ale părților, apreciază că este mai prudentă soluția de suspendare a actului administrativ contestat până la pronunțarea hotărârii asupra fondului. Dacă s-ar adopta soluția contrară a respingerii cererii de suspendare, reclamanta ar putea suferi prejudicii considerabile prin executarea imediată a actelor contestate până la definitivarea hotărârii privind acțiunea de fond, prejudicii ce pot fi ireparabile ulterior, în eventualitatea admiterii acțiunii de fond. În fine, Înalta Curte reține că prezumarea unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității reclamantei astfel cum s-a reținut anterior nu echivalează cu o susținere ipotetică, raportată la o pagubă viitoare și incertă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere aceste aspecte, instanța de control judiciar apreciază că sentința recurată este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente circumstanțelor factuale reținute, motivele invocate de pârât prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului invocată de intimata-reclamantă A. și de intimata-intervenientă Regia Națională a Pădurilor Romsilva, va respinge excepția lipsei de interes invocată de intimata-reclamantă A. și va respinge recursul ca nefondat.