Decizia nr. 2821/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 06.07.2022, pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost modificată ulterior, la data de 11.07.2022, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., Gabriel, X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX. și YY. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Curtea de Conturi a României, Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară și Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Hunedoara, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea parțială a Deciziei nr. III/2/14.01.2022 emise de Direcția 1 din cadrul Departamentului III al Curții de Conturi a României, sub aspectul măsurii privind recalcularea salariilor de bază cuprinse în statele de personal ale ANCPI și ale instituțiilor subordonate (OCPI Hunedoara) în concordanță cu presupusa nelegalitate a acordării majorării salariale de 15% pentru complexitatea muncii prevăzute de punct 2 din Nota la Anexa VIII din Legea nr. 153/2017 coroborat cu art. 38 alin. (4) din aceeași lege, inclusiv în ceea ce privește măsura impusă de recalculare a salariilor și a nelegalității acordării normei de hrană pentru perioada ianuarie-mai 2019 în favoarea personalului din cadrul ANCPI (OCPI Hunedoara) și a tuturor înscrisurilor care au fost întocmite/emise în baza ei până la soluționarea în fond a litigiului având ca obiect nulitatea parțială a Deciziei nr. III/2/14.01.2022 (măsurilor de la punctele: I. pct. 3 și II pct. 4 și II pct. 5 din Decizia nr. III/2/14.01.2022).

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 161 din 20 iulie 2022, Curtea a respins excepția lipsei calității procesuale active, invocată de pârâta Curtea de Conturi a României. A respins cererea de suspendare parțială a Deciziei nr. III/2/14.01.2022 formulată de reclamanți, ca nefondată.

Cererea de recurs Împotriva acestei hotărâri, reclamanții A., B. și alții au formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, pe fond, admiterea acțiunii astfel cum a fost promovată, cu cheltuieli de judecată. Au susținut recurenții că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive străine ori contradictorii, instanța în mod lapidar arătând că nu sunt îndeplinite condițiile existenței cazului bine justificat și pagubei iminente. Au apreciat recurenții că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că nu există argumente pro sau contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care să se raporteze, pe de o parte, la susținerile reclamanților iar, pe de altă parte, la normele legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, ci doar o înșiruire a unor norme de drept, motivarea fiind superficială. Au mai susținut recurenții-reclamanți că instanța a interpretat greșit prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât sunt prevăzute în mod expres condițiile în care se poate suspenda actul administrativ și instanța nu a dat importanță susținerilor lor.

Apărările formulate. Recursul incident formulat de intimata-pârâtă Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară 4.1. Intimatul-pârât Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Hunedoara a formulat întâmpinare, prin care a precizat, în esență, referindu-se la fondul cauzei, că salariile recurenților au fost stabilite conform cu clarificările pentru aplicarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. 4.2. Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, pentru nemotivare. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 4.3. Intimata-pârâtă Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară a depus întâmpinare, prin care a precizat că a formulat, în nume propriu, contestație împotriva Deciziei nr. III/2/14.02.2022, înregistrată la Curtea de Conturi sub nr. x/09.02.2022, prin care a solicitat revocarea măsurilor dispuse la pct. I3, II.4 și II.5 din decizie, astfel că, potrivit art. 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, efectele acestei decizii sunt în prezent suspendate de drept, măsură care produce efecte atât față de entitatea publică centrală auditată (ANCPI), cât și față de instituțiile subordonate acesteia. A mai arătat că susținerile recurenților, în realitate, vizează doar un singur motiv de casare, respectivă că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază. 4.4. Odată cu întâmpinarea, în condițiile art. 491 C. proc. civ., intimata-pârâtă ANCPI a formulat și recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., apreciind că instanța nu a analizat și nu a soluționat excepția lipsei calității procesuale pasive a ANCPI, pe care a formulat-o în cuprinsul întâmpinării, și pe care o reiterează, solicitând respingerea acțiunii formulată în contradictoriu cu ANCPI ca fiind promovată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge atât recursul principal, cât și recursul incident, ca nefondate, pentru următoarele considerente. 5.1. Referitor la recursul principal, în ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu poate fi avut în vedere, susținerile recurenților-reclamanți neputându-se circumscrie ipotezei avute în vedere de textul legal. Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ. Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greșeli de apreciere a situației de fapt deduse judecății ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanța de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligația de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluția instanței de fond. Înalta Curte constată că deși, la nivel formal, recurenții-reclamanți au invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., memoriul de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor pentru reglementarea acestui motiv de casare. O atare critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei și apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanța fondului încalcă sau reprezintă o greșită aplicare a acestor norme de drept material, aspecte ce nu se regăsesc, însă, în cuprinsul cererii de recurs. Or, recurenții s-au limitat la a aprecia că instanța ar fi interpretat greșit prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, fără, însă, a dezvolta în niciun fel aceste argumente. Exprimarea nemulțumirii față de soluția adoptată și aprecierea recurenților că instanța ar fi interpretat eronat o dispoziție legală, fără a preciza în ce constă această eroare, nu reprezintă critici de nelegalitate în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Însă, deși motivul de nelegalitate prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. a fost invocat numai la nivel formal, Înalta Curte apreciază că susținerile din recurs se pot circumscrie motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., referitor la nemotivarea hotărârii. Împrejurarea că unul dintre motivele de casare nu poate fi avut în vedere nu atrage nulitatea recursului declarat în cauză, pentru că reținerea existenței unor critici care se circumscriu unui singur motiv de casare este suficientă pentru constatarea validității căii de atac formulate, motiv pentru care a fost respinsă, în ședința publică, aspect consemnat în practicaua prezentei decizii, excepția nulității recursului invocată de intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României. Astfel, examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenții-reclamanți, circumscrise motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., a apărărilor invocate prin întâmpinări și în raport cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Recurenții apreciază că hotărârea de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și că argumentele instanței de fond ar fi lapidare în sensul că nu ar fi fost îndeplinite condițiile vizând cazul bine justificat și paguba iminentă. Însă, Înalta Curte constată că, din considerentele hotărârii, rezultă fără echivoc faptul că instanța a procedat la o analiză proprie a argumentelor evocate prin acțiune și a apărărilor părților, a analizat probele administrate și a dezlegat fondul cauzei, cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. Instanța de fond s-a raportat la obiectul cauzei, suspendare executare act administrativ, în raport cu elementele de fapt și de drept ale cauzei și a expus argumentele care au condus la formarea convingerii sale. Prin sentința recurată s-a reținut, în esență, că argumentele reclamanților nu constituie aspecte de natură a fi evaluate pe calea cererii suspendării actului administrativ, ci vizează fondul legalității actului administrativ atacat, care sunt analizate de instanța învestită cu analizarea cererii vizând anularea acestuia. Astfel, Înalta Curte reține, în acord cu judecătorul fondului, că argumentele reclamanților, vizând modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor Legii nr. 153/2017, referitoare la majorarea salariază de 15% pentru complexitatea muncii și cele vizând dacă acordarea normei de hrană este legală sau nu, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității. Criticile reclamanților excedează analizei instanței învestite cu cererea de suspendare în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat, pentru că vrificarea acestor aspecte presupune administrarea unui probatoriu complex și a antamării/analizării fondului legalității actului emis de Curtea de Conturi a României. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se pot pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. În concluzie, în opinia Înaltei Curți, motivarea primei instanțe este legală, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra hotărârii pronunțate, și oferă garanțiile unui proces echitabil. 5.2. Referitor la recursul incident promovat de pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, Înalta Curte apreciază că nu se poate reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care a atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.. Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ș.a.m.d. Recurenta-pârâtă ANCPI susține că instanța nu ar fi analizat și nu ar fi soluționat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, pe care a formulat-o în cuprinsul întâmpinării. Înalta Curte constată că, inițial, reclamanții au formulat cerere de chemare în judecată întemeiată pe dispozițiile art. 996-997 C. proc. civ., solicitând suspendarea parțială a Deciziei nr. III/2/14.01.2022 pe calea ordonanței președințiale. Pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea ordonanței președințiale, prin care a invocat excepția inadmisibilității și excepția lipsei calității sale procesuale pasive. La primul termen de judecată, prin încheierea de ședință din 11 iulie 2022, Curtea a luat act de modificarea cererii de chemare în judecată formulată în termen legal în baza art. 204 C. proc. civ. și a dispus comunicarea cererii astfel cum a fost modificată către pârâți pentru a-și putea exprima punctul de vedere. Conform art. 204 alin. (1) C. proc. civ., "(1) Reclamantul poate să își modifice cererea și să propună noi dovezi, sub sancțiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat. În acest caz, instanța dispune amânarea pricinii și comunicarea cererii modificate pârâtului, în vederea formulării întâmpinării, care, sub sancțiunea decăderii, va fi depusă cu cel puțin 10 zile înaintea termenului fixat, urmând a fi cercetată de reclamant la dosarul cauzei." Înalta Curte constată că cererea modificatoare a fost comunicată pârâților, însă pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară nu a înțeles să mai formuleze întâmpinare față de acțiunea modificată, în condițiile art. 204 alin. (1) anterior citat. Întâmpinare față de cererea modificată a formulat numai pârâta Curtea de Conturi a României, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, excepție care, în ședința publică din 20 iulie 2022, a fost pusă în discuția contradictorie a părților și a fost unită cu fondul de instanță, fiind analizată în considerentele sentinței nr. 161 pronunțate la aceeași dată. Prin urmare, nu pot fi reținute criticile recurentei-pârâte Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară că instanța ar fi omis a pune în discuție și a se pronunța asupra excepției lipsei calității sale procesuale pasive, de vreme ce, la judecata pe fond, nu a înțeles să formuleze întâmpinare față de cererea de chemare în judecată modificată conform normelor de procedură. 5.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, reținând că soluția pronunțată de instanța de fond este motivată și dată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursurile, ca nefondate.