ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2627/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta S.C. A. S.R.L. prin administrator judiciar B.. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - prin Direcția Generală Dezvoltare Rurală - Autoritatea de Management pentru Programul Național de Dezvoltare Rurală și Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale solicitând să se constate atitudinea de discriminare la adresa A. cu scopul creării de probleme financiare si eliminare din piață, încălcând Legea 21/2006 (art. 2, al (1), lit. b), art. 5 al 1. lit. d) si art. 8 al (i) lit. b), cu obligarea pârâtelor la plata către reclamantă de daune materiale (constituită ca efect al discriminării) a sumei de 4.152.153,6 RON constituită ca diferență de plată efectuată de AFIR în contracte similare cu Contractul de prestări servicii nr. x/27.04.2011 încheiat între reclamantă și pârâte, cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 472 din 4 decembrie 2020, a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale prin Direcția Generală Dezvoltare Rurală-Autoritatea de Management pentru Programul Național de Dezvoltare Rurală și Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale-Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. prin lichidator judiciar B. și administrator special C. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Inadmisibilitatea acțiunii invocată de către reprezentanții APDRP, este greșită dat fiind faptul că nici potrivit art. 40 și nici potrivit art. 41 din Legea nr. 21/1996 Legea Concurenței- Republicată nu este prevăzută obligativitatea procedurală menționată de APDRP "cel care se consideră vătămat printr-o practică anticoncurențială, se va adresa Consiliului Concurenței cu o plângere prealabilă". Mai mult, persoanele afectate de acțiunile și comportamentele anticoncurențiale pot formula o acțiune în justiție pentru repararea daunelor suferite. Instanțele judecătorești pot decide asupra validității sau nulității contractelor încheiate, în baza art. 50 din Legea concurentei, și pot acorda despăgubiri persoanelor fizice și juridice în cazul încălcării art. 5 din Legea concurenței. Acțiunea în justiție poate fi intentată atât înainte, cât și după emiterea unei decizii de sancționare de către Consiliul Concurenței. Prin urmare, nici invocarea art. 35 și art. 193 alin. (2). C. proc. civ., privind excepția inadmisibilității, nu poate fi susținută de către reprezentații AFIR având în vedere cele mai sus menționate. Contractul dedus judecății este un contract comercial, față de împrejurarea că acesta a fost încheiat la data de 27.04.2011, când O.U.G. nr. 34/2006 (la art. 3, lit. f) definea în mod expres contractul de achiziții publice ca fiind un contract comercial. Astfel, este lipsită de relevanță juridică împrejurarea că, ulterior, la data 01.01.2013, O.U.G. nr. 77/2012 a modificat art. 3, lit. f) din O.U.G./2006, reglementând natura juridică de act administrativ a contractului de achiziție publică. Schimbarea legislativă intervenită nu poate afecta natura juridică de contract comercial a actului juridic dedus judecății, sens în care acesta nu este guvernat de dispozițiile Legii 554/2004. În același sens, sunt nefondate susținerile pârâtelor potrivit cărora contractul dedus judecății ar avea ca obiect fonduri nerambursabile din partea Uniunii Europene. Acordarea de fonduri nerambursabile face obiectul unui alt tip de contract, care este unul administrativ si care presupune acordarea unui sprijin (ajutor) financiar (adică un mecanism juridic fundamental distinct de cel dedus judecății, care se configurează pe baza unei cereri de finanțare, a unui proiect și a unor proceduri de verificare si control în ce privește modul de cheltuire al fondurilor) și nu pe bază de factură fiscală emisă de către S.C. A. către MADR/APDR generatoare de obligații fiscale către Autoritatea Națională de Administrare Fiscală. Litigiul de față este guvernat strict de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, în forma sa de la data încheierii contractului, respectiv 27.04.2011. Astfel, A. nu era obligată să parcurgă procedura prealabilă prevăzută de art. 7, alin. (6) din Legea 554/2004, de vreme ce aceste dispoziții legale nu sunt incidente în speță. În subsidiar, chiar și în măsura în care s-ar aprecia că ar avea o astfel de obligație, recurenta consideră că excepția inadmisibilității acțiunii este neîntemeiată. Recurenta apreciază că a parcurs procedura prealabilă, împrejurare care rezultă chiar din cuprinsul următoarelor acte. - Adresa A. către Director General APDRP, având nr. de înregistrare 13.558 din 13.04.2014; - Contestație transmisă de A. către APDRP, având nr. de înregistrare la APDRP x/30.05.2014; - Răspuns APDRP la Contestație A., având nr. de înregistrare El 8018/14.07.2014. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară, precum și decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție.

Apărările formulate în cauză Intimații Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor la plata către reclamantă de daune materiale a sumei de 4.152.153,6 RON constituită ca diferență de plată efectuată de AFIR în contracte similare cu Contractul de prestări servicii nr. x/27.04.2011 încheiat între reclamantă și pârâte. Instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâții. Instanța de control judiciar nu împărtășește soluția instanței de fond. Înalta Curte constată că, prin decizia nr. 4083, pronunțată în dosar nr. x/2018 la data de 22.11.2018 s-a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) 1 din Legea 554/2004 și de obiectul prezentei cauze care vizează obligarea pârâților la plata unei sume de bani reprezentând finanțare nerambursabilă de fonduri ale Uniunii Europene, reținându-se în regulatorul de competență că aceeași competență ar fi atrasă și de dispozițiile Legii nr. 21/1996, invocate ca temei al acțiunii. Față de aceste considerente, instanța de fond a apreciat că sunt incidente dispozițiile art. 7, alin. (6) din Legea 554/2004, în raport de care a respins acțiunea ca inadmisibilă. Înalta Curte reține că dezlegarea dată de instanța de fond este rezultatul unei aplicări excesiv de formaliste a legii, de natură a aduce atingere dreptului reclamantei de a se adresa instanței de contencios administrativ. Astfel, dacă este adevărat că procedura prealabilă are caracter obligatoriu, aceasta fiind, așa cum s-a reținut de către Curtea Constituțională în jurisprudența sa, un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior, la fel de adevărat este că acestei proceduri nu îi poate fi atribuit un caracter sacramental, excesiv de formalist, care să o deturneze de la scopul său primar, acela de remediu, transformând-o într-un veritabil obstacol în calea exercitării dreptului de acces la justiție. Potrivit art. 7 alin. (6) din Legea 554/2004, "plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile din C. proc. civ. fiind aplicabile în mod corespunzător." În contextul aplicării art. 720 1 vechiul C. proc. civ. cu privire la procedura concilierii prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât, că: "De necontestat că procedura concilierii prealabile nu trebuie realizată ca simplă formalitate, ci cu scopul încercării efective de soluționare a unei dispute legale pe cale amiabilă, însă, este de necontestat că, tot așa, excepția lipsei procedurii concilierii prealabile nu poate fi invocată în mod formal, pentru neîndeplinirea unei simple formalități, ci doar în raport de posibilitatea efectivă de soluționare amiabilă a litigiului și de o eventuală vătămare produsă prin inexistența acestei posibilități. În speță, pârâta nu a invocat excepția lipsei concilierii directe pentru a contracara acțiunea reclamantei, în sensul că ar înțelege să rezolve litigiul pe cale amiabilă, ci a încercat a denatura scopul prevederilor de la finalitatea urmărită de legiuitor" (Decizia nr. 454 din data de 16 martie 2017 pronunțată de secția a II-a civilă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, având ca obiect pretenții) În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că dreptul de acces la o instanță este afectat în însăși esența sa atunci când reglementarea acestuia încetează să mai servească scopurilor de securitate juridice și bună administrare a justiției și constituie un obstacol care împiedică justițiabilul să solicite soluționarea pe fond a litigiului de către instanța competentă [Zubac împotriva Croației (MC), pct. 98]. În special, trebuie, în fiecare caz, să se procedeze la o evaluare în lumina particularităților procedurii despre care se face vorbire. Instanțele trebuie, în aplicarea normelor de procedură, să evite un formalism excesiv care ar aduce atingere caracterului echitabil al procedurilor și o flexibilitate excesivă care ar conduce la eliminarea condițiilor procedurale stabilite de lege (Hasan Tunç și alții împotriva Turciei, pct. 32-33). În lumina acestor principii, Înalta Curte reține că, din înscrisul depus la dosar rezultă că reclamanta-recurentă s-a adresat cu o cerere privind efectuarea plăților ce fac obiectul prezentei cauze către părâta Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Dezvoltare Rurală - Autoritatea de Management pentru Programul Național de Dezvoltare Rurală, care, prin adresa nr. x din 29.04.2014 a arătat că nu are competență în cauză, APDRP având calitatea de autoritate de plată. La rândul său, Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (APDRP), sesizată cu contestația nr. 406/13.06.2013 formulată de reclamanta-recurentă, a respins-o prin Decizia nr. 22023/15.07.2013, depusă la dosar. În raport de aceste demersuri concrete, dar și de modul de formulare al acțiunii reclamantei-recurente care solicită acordarea unor sume de bani cu titlu de daune materiale ce reprezintă echivalentul prejudiciului suferit ca afect al unui tratament discriminatoriu care, în opinia sa, ar intra sub incidența dispozițiilor Legii concurenței nr. 21/1996, Înalta Curte reține că solicitarea de efectuare a unei alte proceduri prealabile ar fi nu doar lipsită de orice interes practic pentru recurenta-reclamantă, dar însuși obiectul unei astfel de proceduri nu poate fi decelat în condițiile în care rezultă cu claritate din înscrisurile mai sus solicitate că sumele de bani ce fac obiectul prezentei acțiuni au fost solicitate autorităților pârâte, iar acestea au fost refuzate la plată, posibilitatea unei soluționări amiabile efective a prezentei cauze fiind exclusă și prin urmare o nouă solicitare de conciliere, lipsită de finalitate, ar reprezenta un formalism excesiv. În lumina jurisprudenței instanței supreme și a celei de control constituțional, dar și a jurisprudenței europene cu privire la accesul la justiție, Înalta Curte constată că demersurile efectuate de recurenta-reclamantă, în raport de obiectul concret al prezentei cauze echivalează cu parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7, alin. (6) din Legea 554/2004, iar instanța de fond în mod greșit a respins acțiunea, ca inadmisibilă, motiv pentru care va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza toate susținerile și apărările părților, în raport cu situația factuală existentă, precum și în raport cu probele ce se vor administra.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și trimite cauza spre o noua judecată, aceleiași instanțe.