ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2470/2023

Ședința publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., F., G. și H. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației anularea art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 4950/2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 734 din 6 septembrie 2019.

Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 78 din 19 septembrie 2022, a admis acțiunea formulată de reclamantă, a anulat art. 13 alin. (7) teza a II-a din Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 4950/2019, publicat în Monitorul Oficial, partea I nr. 734/06.09.2019 și obligat pârâtul la plata către reclamanți, în solidar, a cheltuielilor de judecată în sumă de 4150 RON.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., a susținut că, în cauză, contrar celor reținute de prima instanță, s-a încălcat dreptul la apărare al pârâtului, prin aceea că acesta nu a fost citat în procedura de filtru și nu i-a fost comunicată cererea de chemare în judecată și înscrisurile depuse de către reclamanți pentru a putea formula apărări, singura citație fiind cea primită pentru termenul de judecată fixat în cauză, când pricina a fost soluționată.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. recurentul a apreciat că sentința atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, a susținut că în mod eronat prima instanță a reținut că dispozițiile art. 13 alin. (7) din Ordinul nr. 4950/2019 încalcă dreptul fundamental la învățătură, drept reglementat de prevederile art. 32 alin. (1) din Constituția României, prin interdicția de a participa la două sesiuni ale examenului de bacalaureat, argumente care nu se susțin.

Or, prin stabilirea unor sancțiuni pentru exercitarea cu rea credință a dreptului la învățătură prin fraudarea examenului nu sunt aduse limitări dreptului la învățătură, cum greșit a apreciat prima instanță.

A considerat că tot în sensul unei sancțiuni trebuie interpretate și dispozițiile art. 13 alin. (7) din ordinul atacat, care interzic candidaților eliminați de la o probă pentru fraudă sau tentativă de fraudă, de a participa la următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat, sancțiune apreciată ca fiind proporțională cu gravitatea faptei săvârșite.

Mai mult, reclamanții au fost informați referitor la sancțiunile reglementate în metodologia supusă cenzurii, în acest sens candidații semnând Procesul-verbal de prelucrare a informațiilor referitoare la fraudă.

Or, scopul interdicției este unul legitim, respectiv ocrotirea chiar a dreptului fundamental la învățătură, care trebuie să asigure obținerea diplomelor și a notelor în condiții de corectitudine, care să reflecte în mod real cunoștințele și abilitățile dobândite.

Așadar, nu se poate reține o afectare în mod iremediabil a dreptului reclamanților la învățătură, aceștia având posibilitatea de a participa la examenul de bacalaureat la expirarea interdicției.

În continuare, a arătat recurentul că ordinul atacat, act administrativ cu caracter normativ, a fost adoptat în executarea prevederilor art. 77 alin. (5) din Legea nr. 1/2011 cu respectarea principiului ierarhiei normelor conform prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea 24/2000, și privește modul de organizare și desfășurare a examenului de bacalaureat astfel cum a prevăzut expres norma juridică în executarea căreia este emis - art. 77 alin. (5) din Legea nr. 1/2011, fiind inclusă implicit și posibilitatea aplicării unei sancțiuni în ipoteza încălcării regulilor stabilite în vederea organizării acestuia.

Astfel, a apreciat că interdicția de a participa la doua sesiuni de bacalaureat nu trebuia expres prevăzută în Legea nr. 1/2011, fiind posibilă reglementarea acesteia printr-un act normativ emis în executarea legii, respectiv Ordinul nr. 4950/2019.

Potrivit recurentului, ordinul supus cenzurii îndeplinește toate condițiile de legalitate cerute pentru validitatea sa, fiind emis în deplină concordanță cu prevederile actului normativ de nivel superior, respectiv Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, și reprezintă răspunsul instituțional la obligația/responsabilitatea Ministerului Educației, ca minister de resort, de a stabili modul de organizare și desfășurare a examenelor naționale.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, pe fond, respingerea acțiunii.

Prin întâmpinare, intimații-reclamanți A., B., C., D., E., F., G. și H. au invocat excepțiile privind tardivitatea și nulitatea recursului, iar pe fond au solicitat respingerea căii de atac, răspunzând punctual criticilor formulate.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Intimații-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 4950/2019.

Curtea de Apel Suceava a admis acțiunea formulată de reclamanți și a anulat art. 13 alin. (7) teza a II-a din Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 4950/2019.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

1.1. Referitor la motivul de casare pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se constată că nu poate fi primit.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 din C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs recurentul a arătat că, în cauză., s-a încălcat dreptul său la apărare, prin aceea că acesta nu a fost citat în procedura de filtru și nu i-a fost comunicată cererea de chemare în judecată și înscrisurile depuse de către reclamanți pentru a putea formula apărări.

Conform art. 13 alin. (1) din C. proc. civ. "Dreptul la apărare este garantat".

Contrar susținerilor recurentului, se constată, așa cum rezultă din actele dosarului, că pârâtul a formulat o cerere de comunicare a acțiunii, cerere respinsă întrucât prima instanță a constatat că acestuia i s-a comunicat copia cererii de chemare în judecată, potrivit rezoluției datată 14.06.2022, și adresei existente la fila x (dosar fond) din care rezultă că i s-a pus în vedere să depună întâmpinare, la fila x fiind dovada de primire a adresei la data 16.06.2022, iar în conținutul adresei de la fila x (dosar fond) se menționează comunicarea acțiunii la data de 14.06.2022 și obligația depunerii întâmpinării la data de 11.07.2002, fără însă să se depună întâmpinare, ulterior partea fiind citată pentru termenul de judecată stabilit în cauză.

Instanța de control judiciar nu identifică o încălcare de către judecătorul fondului a dreptului la apărare, în cauză fiind respectate dispozițiile legale care guvernează desfășurarea procesului civil, respectiv cele referitoare la condițiile stabilite și impuse de lege cu privire la activitatea de judecată și la raporturile dintre părți și instanță.

Prin urmare, nu există temeiuri pentru a reproșa primei instanțe că ar fi încălcat principiul menționat sau vreo regulă de procedură care atrage sancțiunea nulității, așa încât alegațiile părții nu pot fi primite.

1.2. Instanța de control judiciar constată că sunt nefondate și criticile care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Instanța de control judiciar reține că nu poate primi criticile recurentului care, în esență, sunt centrate pe aplicarea greșită a normelor de drept material.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 4950/2019, cu următorul conținut al întregului text legal:

"(1) Se interzice candidaților la examenul de bacalaureat să introducă în sălile de examen ghiozdane, rucsacuri, sacoșe, poșete și altele asemenea, candidații având obligația de a lăsa obiectele menționate în sala de depozitare a obiectelor personale stabilită de comisia de bacalaureat în acest scop.

(2) Candidații care refuză depozitarea obiectelor menționate la alin. (1) în sala stabilită de comisia de bacalaureat în acest scop nu sunt primiți în examen.

(3) Se interzice candidaților la examenul de bacalaureat să aibă, în sălile de examen, asupra lor, în obiectele de îmbrăcăminte sau încălțăminte, în penare și altele asemenea sau în băncile în care sunt așezați în sălile de examen, orice fel de lucrări: manuale, cărți, dicționare, culegeri, formulare, memoratoare, notițe, însemnări, rezumate, ciorne sau lucrări ale altor candidați etc., care ar putea fi utilizate pentru rezolvarea subiectelor.

4) Se interzice candidaților să aibă, în sălile de examen, asupra lor, în obiectele de îmbrăcăminte sau încălțăminte, în penare și altele asemenea, sau în băncile în care sunt așezați în sălile de examen, telefoane mobile, căști audio, precum și orice mijloc electronic de calcul sau de comunicare/care permite conectarea la internet/la rețele de socializare, ce ar putea fi utilizate pentru rezolvarea subiectelor, pentru efectuarea calculelor, pentru comunicare cu alți candidați/asistenți din centrul/centrele de examen sau cu exteriorul.

(5) Se interzice candidaților la examenul de bacalaureat să comunice între ei sau cu exteriorul, să copieze, să transmită materiale care permit copiatul sau să schimbe între ei foi din lucrare, ciorne, notițe sau alte materiale care ar putea fi utilizate pentru rezolvarea subiectelor, pentru comunicare între candidați sau cu exteriorul.

(6) Candidații care încalcă regulile menționate la alin. (3) - (5) sunt eliminați din examen, indiferent dacă materialele/obiectele interzise au fost folosite sau nu, indiferent dacă au fost introduse de aceștia ori de alți candidați, de cadre didactice din comisie sau de alte persoane și indiferent dacă ei au primit ori au transmis materialele interzise.

(7) Încălcarea regulilor menționate la alin. (3) - (5) va fi considerată tentativă de fraudă, iar candidații respectivi nu mai pot participa la probele următoare și sunt declarați "eliminați din examen", fără posibilitatea recunoașterii, în sesiunile următoare, a notelor la probele promovate anterior eliminării, inclusiv a probelor de evaluare a competențelor lingvistice și digitale. Acești candidați nu mai au dreptul de a participa la următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat. Calculul celor două sesiuni la care candidații "eliminați din examen" nu mai au dreptul de a participa se face fără luarea în considerare a sesiunii speciale a examenului de bacalaureat.

(8) Înainte de începerea probelor, asistenții prezintă candidaților prevederile metodologice care vizează organizarea și desfășurarea corectă a examenului de bacalaureat și prevederile alin. (1) - (7) și le solicită să predea toate eventualele materiale și obiecte care, potrivit reglementărilor în vigoare pentru examenul de bacalaureat, sunt interzise în sala de examen.

(9) După parcurgerea etapelor menționate la alin. (8), candidații vor semna un proces-verbal în care se regăsesc prevederile alin. (1) - (7) și mențiunea că au luat cunoștință de faptul că nerespectarea regulilor menționate la alin. (3) - (5) are drept consecință măsurile menționate la alin. (6) și (7)."

Așadar, prin prevederile contestate - art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul nr. 4950/2019 s-a prevăzut că încălcarea regulilor menționate la alin. (3) - (5) va fi considerată tentativă de fraudă, iar candidații respectivi nu mai pot participa la probele următoare și sunt declarați "eliminați din examen", fără posibilitatea recunoașterii, în sesiunile următoare, a notelor la probele promovate anterior eliminării, inclusiv a probelor de evaluare a competențelor lingvistice și digitale. Acești candidați nu mai au dreptul de a participa la următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat. Calculul celor două sesiuni la care candidații "eliminați din examen" nu mai au dreptul de a participa se face fără luarea în considerare a sesiunii speciale a examenului de bacalaureat.

Se reține că, prin Adresa nr. x/04.07.2020, Inspectoratul Școlar Județean Suceava a transmis Ministerului Educației și Cercetării rezultatul verificărilor întreprinse la Grupul Școlar Moldovița în legătură cu sesizarea de fraudare a examenului de bacalaureat și constatarea "fraudării examenului de bacalaureat de către un număr de 17 elevi", propunându-se sancțiunea eliminării din examen, fără posibilitatea recunoașterii, în sesiunile următoare, a notelor la probele promovate anterior eliminării, precum și fără dreptul de a participa la următoarele 2 sesiuni ale examenului de bacalaureat, a celor 17 candidați din Centrul de Examen nr. 539 de la Liceul Tehnologic "Vasile Cocea" Moldovița, ulterior prin Decizia nr. 1449/07.07.2020 a Comisiei județene de bacalaureat fiind adoptată hotărârea în sensul respectivei propuneri.

Instanța de control judiciar are în vedere prevederile art. 53 din Constituție, potrivit cărora:

"(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății."

Se observă că acest text legal permite restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți, dar numai condiționat și cu titlu de excepție. Deși textul articolului aflat în discuție nu precizează expres, printr-o jurisprudență constantă Curtea Constituțională a delimitat domeniul său de aplicare, arătând că el vizează doar drepturile fundamentale și nu orice drepturi subiective, indiferent că acestea izvorăsc din acte normative sau din acte consensuale.

Din analiza acestui text constituțional reiese că restrângerea exercițiului unor drepturi se poate înfăptui numai prin lege. (sn) Termenul "lege" a fost interpretat în general de doctrină ca făcând trimitere la sensul restrâns al termenului, anume act normativ emis de Parlament.

Așa fiind, se reține că restrângerea dreptului fundamental la învățătură, prin instituirea sancțiunii de a nu participa la două sesiuni ale examenului de bacalaureat, trebuia prevăzută într-o lege, ca act juridic al Parlamentului, iar nu printr-un ordin de ministru, care este un act administrativ unilateral cu caracter normativ.

Totodată, se reține că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

În acest sens este de subliniat doctrina de drept administrativ, în care se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba despre legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația.

Principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este "abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ.

Așadar, principiul legalității presupune ca un act să fie conform cu întreaga piramidă a actelor cu forță juridică superioară, forța unui act fiind dată de poziția unui organ în ierarhia autorităților publice.

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituția României.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie, iar al doilea text cuprins în legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

Astfel cum rezultă din preambulul actului atacat, dar și din susținerile recurentului, Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 4950/2019, privind organizarea și desfășurarea examenului de bacalaureat național, sesiunea iunie - iulie 2020, a fost emis în temeiul prevederilor art. 77 alin. (5) și ale art. 361 alin. (3) lit. c) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, iar dispozițiile normative litigioase au un efect de limitare a exercițiului dreptului fundamental.

Potrivit art. 77 alin. (5) din Legea educației naționale nr. 1/2011, conținuturile programelor de examen sunt stabilite de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și se dau publicității elevilor la începutul primei clase de liceu, în condițiile legii. Calendarul, metodologia, precum și modul de organizare și desfășurare a examenului de bacalaureat se stabilesc de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și se dau publicității, pentru fiecare generație, la începutul ultimei clase de liceu.

Se reține că stabilirea de sancțiuni care îngrădesc dreptul unui elev de a participa la anumite sesiuni de examen nu se poate circumscrie temeiurilor de drept sus- menționate care abilitează Ministerul în discuție doar să pună efectiv în executare Legea educației naționale nr. 1/2011, prin emiterea unui ordin care va reglementa data examenului, distribuirea mijloacelor logistice pentru desfășurarea examenului, stabilirea de atribuții pentru cadrele didactice implicate în această activitate, precum și stabilirea modului de coordonare a activităților.

Or, în condițiile în care examenul de bacalaureat are o reglementare expresă în Legea educației naționale nr. 1/2011, iar aceasta nu prevede sancțiunea în sensul că unui candidat îi este interzis să participare pentru o perioadă de timp la examenul de bacalaureat în situația constatării săvârșirii de către acesta a unei tentative de fraude la un examen anterior, art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul nr. 4950/2019 vine în completarea Legii nr. 1/2011, ceea ce nu poate fi permis în cazul actelor normative secundare.

Altfel spus, cazurile în care un candidat nu poate susține examenul de bacalaureat nu sunt prevăzute de lege și, prin urmare, menționarea lor ca sancțiuni în Ordinul nr. 4950/2019 nu este posibilă, întrucât completează legea, act normativ o forță juridică superioară.

Așa fiind, sancțiunea interdicției pe timp de două sesiuni de a mai susține examenul de bacalaureat aplicată printr-un act administrativ cu caracter normativ încalcă principiul legalității.

În aceste condiții nu poate fi primit argumentul recurentului, în sensul că art. 77 alin. (5) din Legea educației naționale nr. 1/2011 include în mod implicit posibilitatea aplicării unei sancțiuni care restrânge dreptul la învățătură prin ordin al ministrului.

Prin urmare, toate criticile recurentului sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 5 sau 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Educației împotriva sentinței nr. 78 din 19 septembrie 2022 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.