Decizia nr. 2011/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 336/2019 a Curții de Apel Timișoara

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată initial pe rolul Tribunalului București, la data de 19.04.2019, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/26.03.2019 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 336 din 19 decembrie 2019 Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: "Respinge cererea reclamantului de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene și de suspendare a cauzei. Respinge acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/26.03.2019. Respinge cererea reclamantului de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată."

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că sentința recurată este dată cu încălcarea dispozițiilor privind atragerea răspunderii disciplinare în cazul existenței unui conflict de interese. Abaterea disciplinară a conflictului de interese în cazul primarului, în sensul art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, este reglementată expres numai de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și nu poate fi extinsă la alte situații sau prevederi legale, așa cum greșit a procedat instanța de fond. Conflictul de interese în cazul primarilor este reglementat exclusiv de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003, astfel că elementele constitutive ale acestui conflict de interese sunt: - emiterea unui act administrativ sau încheierea unui act juridic ori emiterea unei dispoziții, în exercitarea funcției; - emiterea actului administrativ, încheierea actului juridic ori emiterea dispoziției produce un folos material pentru sine. pentru soțul său ori rudele sale de gradul l. Dat fiind faptul că aceste elemente nu sunt întrunite în cauză, instanța de fond și-a fundamentat raționamentul juridic care a stat la baza pronunțării sentinței recurate pe alte prevederi legale, care nu sunt aplicabile în prezenta cauză. Astfel, din cuprinsul considerentelor reiese că instanța de fond și-a motivat soluția pe dispozițiile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, iar ulterior pe dispozițiile art. 75 din Legea 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. În opinia recurentului, contrar celor reținute de către instanța de fond, art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu conține o definiție a conflictului de interese, ci o definiție a situației conflictului de interese. Textul de lege are un caracter descriptiv, nu dispozitiv și se referă la situația conflictului de interese - situația în care demnitarul sau funcționarul are un interes personal în exercitarea atribuțiilor. Interpretarea potrivit căreia definiția de la art. 70 din Legea nr. 161/2003 vizează descrierea unei situații și nu poate întemeia o răspundere juridică este susținută și de faptul că abaterile administrative sunt definite mai jos, în continuarea reglementării, cum expres prevede, de exemplu, art. 73 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "încălcarea obligatiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) constituie abatere administrativă (...)", cu referire la abținerea de la exprimarea manifestărilor de voință: "să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I" ale membrilor Guvernului și a altor funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală. Mai mult, atunci când legiuitorul intenționează să extindă aplicarea abaterii administrative a conflictului de interese și la alte categorii de demnități și funcții, cum este cazul demnităților și funcțiilor publice de autoritate din cadrul autorităților și instituțiilor aflate exclusiv sub control parlamentar, enumerate de art. 99 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, prin articolul respectiv se face trimitere la prevederile art. 72 și nu la art. 70, de unde rezultă că art. 72 era, în momentul reglementării adoptate în 2003, dreptul comun în materia abaterii administrative a conflictului de interese. Nu în ultimul rând, abaterea disciplinară a conflictului de interese a fost definită ulterior de alt text de lege și anume art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, text care a devenit, din momentul adoptării, sediul materiei pentru abaterea disciplinară în materia conflictului de interese, așa cum rezultă și din alin. (4) al articolului. În concluzie, definiția conținută de art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu se referă la abaterea administrativă care atrage răspunderea în această materie și nu poate întemeia această răspundere. Referitor la inaplicabilitatea art. 75 din Legea nr. 393/2004, recurentul a arătat că din ansamblul reglementării cuprinse de Capitolul VIII rezultă că acest articol definește "interesul personal" pentru scopul Registrului de interese, pentru ca aleșii locali să știe ce interese au obligația legală să declare public prin declarația privind interesele personale, iar nu în scopul definirii abaterii disciplinare a conflictului de interese, care este definită de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Astfel, abaterea disciplinară a conflictului de interese imputată recurentului poate fi numai cea prevăzută și sancționată în mod expres de lege, respectiv cea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Prin cele reținute în cuprinsul sentinței recurate, instanța a încălcat, în mod flagrant, principiul legalității și principiul interpretării restrictive a dispozițiilor legale ce conțin restrângeri ale exercițiului drepturilor civile și prevăd sancțiuni civile, conținute de art. 10 C. civ.. De asemenea, sentința recurată este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material ce reglementează conflictul de interese, întrucât în cauză nu sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese în cazul primarului, prevăzut de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme recurentul nu a încheiat un act juridic prin care a produs un folos material pentru sine sau pentru soția sa. Referitor la condiția încheierii unui act administrativ, recurentul a subliniat faptul că nu a avut un interes patrimonial în legătură cu semnarea actelor invocate de autoritatea pârâtă. Astfel, nu se poate reține incidența unui conflict de interese motivat de faptul că recurentul a emis Dispozițiile nr. 40/15.04.2016 și 112/11.08.2016, câtă vreme prin cele două dispoziții s-a modificat structura echipei de proiect exclusiv în ceea ce privește alți membri ai echipei. Situația juridică a doamnei B. nu a fost schimbată/modificată în niciun fel, motiv pentru care nu se poate pretinde că prin aceste dispoziții s-ar fi obtinut foloase materiale/majorări salariale. În concret, prin Dispoziția nr. 40/15.04.2016 a fost înlăturată din echipa de proiect doamna C., iar prin Dispoziția nr. 112/11.08.2016 a fost cooptată în echipa de proiect doamna D. (în locul doamnei C.), cele două acte referindu-se strict la alți membri ai echipei de proiect, nu și la soția recurentului. Pe cale de consecință, interpretarea instanței de fond care reține, în esență, că prin adoptarea celor două dispoziții, recurentul-reclamant a menținut-o în echipa de proiect pe soția sa, este una extensivă, prohibită de dispozițiile art. 10 C. civ. A mai arătat recurentul că în speță nu este îndeplinită nici condiția existenței unui folos material prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme niciunde în cuprinsul raportului contestat nu se identifică, în concret, presupusul folos material și cuantumul acestuia. De asemenea, actele efectuate de pârâtă, finalizate cu raportul de evaluare contestat, sunt lovite de nulitate absolută, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, iar instanța de fond a pronunțat sentința recurată fără a avea în vedere garanția procedurală instituită de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010. Astfel, persoana evaluată trebuia să fie informată și invitată să depună un punct de vedere cu privire faptele ce constituie elementele constitutive ale conflictului de interese, reținute în sarcina sa de către A.N.I., înainte ca Agenția să poată solicita informații care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice. În cauză, recurentul a fost invitat să depună un punct de vedere la data de 22.01.2019, însă pârâta solicitase anterior, în anii 2017, 2018 informații de la Primăria Comunei Brebu, Oficiul Național al Registrului Comerțului, Instituția Prefectului Județul Caraș-Severin, Agenția pentru Agenda Digitală a României sau Administrația Județeană a Finanțelor Publice Caraș-Severin. Toate aceste informații nu se circumscriu dispozițiilor Legii nr. 554/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, astfel încât instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, lipsind de efecte juridice dispozițiile alin. (5) ale aceluiași articol. Or, în acest mod, raționamentul instanței încalcă în mod flagrant principiul general de drept "Actus interpretandus est potius ut valeat quam pereae." În concluzie, în prezenta speță, interpretarea corectă a dispozițiilor legale care reglementează procedura evaluării stării de incompatibilitate este cea dată de recurent și anume că, pentru obținerea oricăror informații personale/nepublice era necesară informarea prealabilă și invitarea recurentului să formuleze un punct de vedere. Sentința recurată este nelegală, așadar și prin prisma faptului că instanța de fond nu a sancționat nelegalitatea procedurii de comunicare a datelor cu caracter personal, contrar considerentelor C.J.U.E. din cauza C-201/14 Bara. Un ultim argument de nelegalitate a sentinței recurate formulat de recurent a vizat încălcarea dispozițiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în fața A.N.I., în opinia recurentului raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanției dreptului la apărare al persoanei evaluate, ca urmare a ignorării complete și evidente a punctului de vedere exprimat de persoana evaluată. Pentru respectarea dreptului la apărare al persoanei evaluate, legiuitorul a dispus că raportul de evaluare întocmit de A.N.I. trebuie să cuprindă, printre alte elemente, punctul de vedere al persoanei evaluate (art. 21 alin. (3), lit. b) din Legea 176/2010). Dreptul persoanei evaluate de a se apăra pe parcursul cercetării administrative trebuie să fie unul efectiv, iar aceasta presupune și faptul că A.N.I. poate întocmi un raport de evaluare în sensul existenței unui incompatibilități, numai dacă înlătură motivat apărările persoanei evaluate. În speță, deși recurentul a depus un punct de vedere cu privire la pretinsa încălcare a regimului juridic al incompatibilităților, pârâta A.N.I. l-a ignorat în totalitate.

Apărările formulate de intimată Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe. Argumentele intimatei au vizat, în esență, îndeplinirea condițiilor impuse de dispozițiile art. 70, 71, 75 și 76 din Legea nr. 161/2003.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ raportul de evaluare nr. x/26.03.2019, prin care pârâta Agenția Națională de Integritate a identificat elemente în sensul existenței unui conflict de interese întrucât, în calitate de primar al Comunei Brebu, a semnat următoarele dispoziții cu privire la B. (soția acestuia): - Dispoziția nr. 40/15.04.2016 privind modificarea echipei de proiect pentru implementarea proiectului "Înființare Centru local de informare turistică și marchetingul serviciilor legate de turismul rural în comuna Brebu"; - Dispoziția nr. 112/11.08.2016 privind modificarea echipei de proiect pentru implementarea proiectului "Înființare Centru local de informare turistică și marchetingul serviciilor legate de turismul rural în comuna Brebu", încălcând astfel dispozițiile art. 70, 71 și 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004. Împotriva soluției de respingere a acțiunii formulate reclamantul a declarat recurs, calea de atac promovată fiind întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, deși recurentul și-a întemeiat calea de atac pe dispozițiile anterior menționate, criticile expuse se circumscriu decât cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menționat, recursul necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității hotărârii, care să poată fi subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. Întrucât argumentația vizează doar greșita aplicare sau interpretare a dispozițiilor legale incidente, cererea de recurs urmează a fi analizată doar din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Soluția pronunțată de către judecătorul fondului, de validare a constatărilor inspectorului A.N.I., nu este împărtășită de către instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente în cauză. În prezenta cauză, constatarea conflictului de interese s-a întemeiat pe dispozițiile: - art. 70 din Legea nr. 161/2003 - "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.", - art. 71 - "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialittea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public"; art. 76 - "Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispozițiile emise cu încălcarea obligațiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."; - art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 - "(1) Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;…" Interpretarea prevederilor normative anterior citate conduc la concluzia că generarea unui conflict de interese este condiționată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: persoana verificată să ocupe o funcție publică; în exercitarea funcției publice, persoana să emită un act administrativ, să încheie un act juridic ori să emită o dispoziție; actul administrativ/actul juridic să producă un folos material pentru sine, pentru soțul său ori pentru rudele sale sau afinii până la gradul al doilea inclusiv. Atât intimata Agenția Națională de Integritate cât și prima instanță au reținut că simpla încălcare a obligației prevăzute de texul art. 76 din Legea nr. 161/2003 conduce la concluzia existenței conflictului de interese, nefiind necesară întrunirea altor condiții cu atât mai mult cu cât legiuitorul a prevăzut o prezumție absolută de nelegalitate a actelor astfel încheiate, sancționându-le cu nulitatea absolută conform alineatului al doilea al aceluiași articol. Înalta Curte apreciază, însă, că interesul personal de natură patrimonială al alesului local trebuie analizat în raport de integralitatea dispozițiilor legale incidente și în vigoare în perioada verificată, dar și de specificul/particularitatea deciziei adoptate. În cauza de față, se constată că recurentul-reclamant deține funcția de primar al Comunei Brebu, județul Caraș Severin începând cu data de 18.06.2012, iar în această calitate a semnat dispozițiile nr. 40/15.04.2016 și nr. 112/11.08.2016 privind modificarea echipei de proiect pentru implementarea proiectului "Înființare Centru local de informare turistică și marchetingul serviciilor legate de turismul rural în comuna Brebu". Soția acestuia, doamna B., a fost încadrată, prin concurs, în aparatul de specialitate al Primarului Comunei Brebu conform dispoziției nr. 59/7.05.2005, iar ulterior, prin dispoziția nr. x/27.06.2011 a fost desemnată să facă parte din echipa de proiect pentru implementarea proiectului "Înființare Centru local de informare turistică și marchetingul serviciilor legate de turismul rural în comuna Brebu", aceasta deținând aceeași funcție (responsabil departament achiziții) pe întreaga perioadă de implementare a proiectului (2011-2016). Se observă, totodată, că prin dispozițiile nr. 40/15.04.2016 și nr. 112/11.08.2016 s-a realizat modificarea echipei de proiect, în sensul înlăturării, respectiv cooptării altor persoane din și în proiect. Această modificare a structurii echipei de proiect nu a vizat-o pe doamna B., care făcea parte deja din echipă. Așadar, cele două dispoziții care au stat la baza concluziei A.N.I. în sensul existenței unui conflict de interese nu au produs niciun fel de efecte juridice asupra situației soției recurentului, numită anterior (în cursul anului 2011) în cadrul echipei de proiect. Aspectele care au rezultat din probatoriul administrat nu conturează și nu justifică reținerea interesului personal al recurentului la momentul emiterii dispozițiilor în anul 2016 și, implicit, constatarea existenței unui conflict de interese în accepțiunea art. 70 din Legea 161/2003, întrucât acest interes trebuie să aibă în vedere o probabilitate puternică, serioasă a obținerii beneficiului, nu o simplă posibilitate abstractă. Incompatibilitățile și interdicțiile reglementate de legislația în materie instituie o garanție pentru exercitarea funcției publice, în condiții de imparțialitate și transparență, în scopul protejării interesului public. Or, în situația în care recurentul-reclamant nu a avut un interes personal, nu a urmărit și nu a obținut un folos material pentru sine ori pentru soția sa, este greșit a se reține existența conflictului de interese. În raport de circumstanțele factuale ale cauzei, se apreciază că soluția adoptată de Agenția Națională de Integritate în privința conflictului de interese constatat prin prisma dispozițiilor art. 70, 71 și 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 și confirmată de instanța de fond este excesiv de formalistă și contrară scopului Legii nr. 161/2003. În acest context, neîndeplinirea condiției referitoare la existența interesului personal în semnarea celor două dispoziții este suficientă pentru constatarea nelegalității raportului de evaluare contestat în prezenta cauză, astfel încât nu se mai impune cercetarea celorlalte motive de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată, reluate prin memoriul de recurs. Pentru considerentele expuse, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va admite acțiunea formulată de reclamantul A. și va anula raportul de evaluare nr. x/26.03.2019 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate. Totodată, reținând culpa procesuală a intimatei-pârâte Agenția Națională de Integritate, în temeiul dispozițiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte o va obliga pe aceasta să plătească recurentului A. cheltuieli de judecată în cuantum total de 6200 RON, reprezentând onorariu avocat și taxe judiciare de timbru.