ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1142/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara – Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/G/II/07.02.2023, ca urmare a constatării că situația de conflict de interese reținută în sarcina reclamantului nu există.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 370 din 20 iunie 2023, Curtea de Apel Timișoara – Secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate; A dispus anularea raportului de evaluare nr. x/G/II/07.02.2023 întocmit de pârâtă; A luat act de faptul că reclamantul își rezervă dreptul de a solicita cheltuielile de judecată pe cale separată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 370 din 20 iunie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Timișoara – Secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurenta-pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii și menținerii raportului de evaluare atacat. În motivarea recursului arată că în speță, conflictul de interese a fost generat de faptul că, în calitate de secretar al municipiului B, județul C, intimatul-reclamant a avizat Dispozițiile primarului municipiului B nr. 848/04.08.2020, nr. 1112/14.10.2020, nr. 1478/14.12.2020 și nr. 1490/16.12.2020, prin care i-au fost atribuite funcții sau calități, obținând venituri. Consideră că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit prevederile art. 70 art. 71 art. 79 alin. (1) lit. c, coroborate cu prevederile art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003. Susține că existența conflictului de interese este condiționată de existența cumulată a trei elemente: persoana în cauză să dețină o funcție/demnitate publică; în exercitarea acestei funcții, funcționarul public sa rezolve o cerere, să ia o decizie sau să participe la luarea unei decizii, iar cererile sau deciziile respective să privească probleme în legătură cu care funcționarul public are un interes personal de natură patrimonială. Recurenta-pârâtă apreciază că elementele enumerate se regăsesc în cauză, în condițiile în care intimatul-reclamant exercită funcția de secretar al municipiului B; în exercitarea funcției deținute a avizat patru dispoziții ale Primarului Municipiului B prin care i-au fost atribuite funcții sau calități în echipa de implementare a unui proiect finanțat din fonduri europene nerambursabile sau în comisii de concurs. Precizează că este îndeplinită și condiția existenței interesului personal de natură patrimonială, întrucât din documentația depusă la dosarul cauzei rezultă că, în calitate de responsabil juridic al echipei de implementare, precum și în calitate de președinte al comisiilor de concurs, acesta a obținut venituri, după cum urmează: în exercitarea funcției de membru comisie concurs – venituri în cuantum total de 3.111 lei: 950 lei (decembrie 2018), 416 lei (iunie 2019), 208 lei (octombrie 2019), 208 lei (noiembrie 2019), 416 lei (decembrie 2019), 223 lei (noiembrie 2020) și 690 lei (ianuarie 2021); în perioada ianuarie 2017 - august 2022 (data adresei), în exercitarea funcției de secretar, a obținut venituri în cuantum total de 931.172 lei; în exercitarea funcției de responsabil juridic proiect - venituri în cuantum 18.240 (octombrie-decembrie 2018), 68.047 lei (2019), 71.552 lei (2020), 14.976 (ianuarie-martie 2021). Critică faptul că instanța de fond a reținut că intimatul nu a făcut altceva decât să contrasemneze pentru legalitate dispozițiile emise de primar, apreciind că aceasta este o obligație imperativă, în condițiile în care legiuitorul a reglementat în mod expres și imperativ o anumită conduită pe care acesta trebuie să o urmeze, tocmai pentru a nu genera un conflict de interese. Astfel, art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 impune obligația funcționarului public la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii, de a informa de îndată șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct și care este obligat să ia măsurile care se impun, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoștință, însă intimatul-reclamant nu a respectat această obligație imperativă. Susține că rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situațiile în care funcționari publici, aleșii locali sau demnitarii ar sluji interesul personal, existența conflictului de interese prezentând un potențial pericol de corupție.

Apărările formulate în recurs Intimatul-reclamant A a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului și menținerea ca temeinică și legală a sentinței recurate, precum și obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 7.500 lei. Consideră că recurenta a dat o interpretare greșită textelor de lege invocate și că potrivit art. 243 alin. (1) lit. a din O.U.G. nr. 57/2019 una dintre atribuțiile esențiale ale secretarului general al municipiului constă în contrasemnarea pentru legalitate a dispozițiilor emise de primar, acte juridice cu caracter unilateral, care exprimă voința unipersonală a emitentului, așa încât contrasemnarea celor patru dispoziții se înscrie unei îndatoriri de serviciu prevăzute de lege și nu are semnificația participării la luarea deciziei. Pe de altă parte, susține că recurenta-pârâtă a nesocotit dispozițiile art. 7 din O.G. nr. 27/2002, în sensul că a dat curs unei sesizări anonime, deși trebuia să o claseze.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 15 noiembrie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 28 februarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamantul A a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/G/II/07.02.2023. Prin sentința recurată, Curtea de Apel Timișoara – Secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a dispus anularea raportului de evaluare nr. x/G/II/07.02.2023 Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs recurenta-pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că motivul de casare invocat este fondat, instanța de recurs neputând împărtăși considerentele instanței de fond referitoare la faptul că în speță nu poate fi reținută situația de conflict de interese. În cauză, prin raportul de evaluare nr. x/G/II/07.02.2023, Agenția Națională de Integritate a reținut că intimatul-reclamant s-a aflat în situația de conflict de interese, în condițiile în care acesta, în calitate de secretar al municipiului B a avizat favorabil următoarele dispoziții ale Primarului municipiului B: - Dispoziția nr. 848/14.10.2020, prin care a fost desemnat personalul din cadrul Primăriei B, în echipa de implementare a proiectului finanțat din fonduri europene nerambursabile intitulat „Înnoirea parcului de material rulant al operatorului de transport, inclusiv implementarea Sistemului automat de taxare, a Sistemului de Management al Flotei și crearea Sistemului de Informare Dinamică a călătorilor în stații și în vehicule” – intimatul-reclamant fiind nominalizat în funcția de responsabil juridic; - Dispoziția nr. l112/14.10.2020 pentru aprobarea condițiilor de organizare și desfășurare a concursului de recrutare pentru ocuparea funcției publice de conducere vacante de șef Serviciu Gestionarea Resurselor Umane, Salarizare în cadrul Direcției Buget, Finanțe-Contabilitate, Resurse umane din cadrul primăriei B, din data de 18.11.2020, precum și numirea comisiei de concurs și a comisiei de soluționare a contestațiilor, intimatul-reclamant fiind numit Președinte al comisiei de concurs; - Dispoziția nr. 1478/14.12.2020, prin care Primarul municipiului B a aprobat condițiile de organizare și desfășurare a concursului/examenului de promovare în grad profesional superior celui deținut a funcționarilor publici din cadrul Primăriei Municipiului B, în data de 14.01.2021, precum și numirea comisiei de concurs/examen - intimatul-reclamant fiind desemnat Președinte al comisiei de concurs; - Dispoziția nr. 1490/16.12.2020 privește aprobarea condițiilor de organizare și desfășurare a concursului de recrutate pentru ocuparea funcției publice de execuție vacante de consilier juridic, clasa I, grad profesional debutant la Serviciul juridic, Executări silite, în cadrul Direcției Impozite și Taxe din cadrul Primăriei municipiului B, precum și numirea comisiei de concurs și a comisiei de soluționare a contestațiilor, intimatul-reclamant fiind numit Președinte al comisiei de concurs. Înalta Curte constată că sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70 art. 71 și art. 79 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003. Astfel, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative, iar potrivit art. 71 din aceeași lege, principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public. De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 79 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003: „Funcționarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situații: (...) c) interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.” Raportat la aceste dispoziții normative, instanța de fond a reținut în mod greșit neîndeplinirea cumulativă a condițiilor conflictului de interese, respectiv faptul că potrivit dispozițiilor art. 243 alin. (1) lit. a din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în exercitarea atribuției legale care îi revenea, reclamantul A nu a făcut altceva decât să contrasemneze pentru legalitate dispozițiile emise de către primar, aspect ce nu reprezintă o participare la luarea deciziei, întrucât aceste dispoziții emise de către primar sunt acte administrative unilaterale, ce reprezintă voința unică a emitentului actului, în speță, a Primarului municipiului B. Înalta Curte constată că în concret, conflictul de interese presupune îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: persoana să dețină o funcție publică; să existe o decizie luată în exercitarea funcției publice și să existe un interes personal patrimonial de natură a influența deciziile care trebuie luate în exercitarea funcției publice. Contrar celor reținute de către instanța de fond, Înalta Curte constată că aceste condiții sunt îndeplinite în cauză. Astfel, intimatul-reclamant deținea funcția de secretar al municipiului B, iar în exercitarea acestei funcții, a avizat patru dispoziții ale Primarului Municipiului B prin care i-au fost atribuite funcții sau calități în trei comisii de concurs, precum și în echipa de implementare a unui proiect finanțat din fonduri europene nerambursabile. În interpretarea normelor legale incidente, anterior evocate, Înalta Curte constată că se găsește în situație de conflict de interese funcționarul public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, ia o decizie, indiferent că aceasta reprezintă act administrativ sau operațiune administrativă prealabilă emiterii unui act administrativ, în condițiile în care operațiunea respectivă, în cazul de față contrasemnarea celor patru dispoziții ale Primarului, poate fi influențată de un interes personal. Or, în cauză, contrasemnarea acestor dispoziții, care intră în sfera atribuțiilor secretarului unității administrativ-teritoriale, putea fi influențată de numirea intimatului-reclamant ca membru în comisiile de concurs și în echipa de implementare a proiectului finanțat din fonduri europene nerambursabile, numiri ce au fost însoțite de plata unor drepturi bănești. Astfel, prin contrasemnarea respectivelor dispoziții și aplicarea lor, intimatului-reclamant a obținut venituri de natură patrimonială, fiind evident interesul acestuia în intrarea în vigoare a celor patru dispoziții. Ceea ce este de reținut în cauză este că dispozițiile din speță reprezintă manifestarea de voință a Primarului, ca emitent al actelor, însă acestea reprezintă în egală măsură acte administrative complexe care cuprind și contrasemnarea lor de către secretarul unității administrativ-teritoriale, operațiune care fundamentează manifestarea de voință a organului administrativ emitent al dispozițiilor. Contrasemnarea produce efecte odată cu dispoziția pe care o contrasemnează, iar participarea intimatului-reclamant în acest mod la emiterea actului se încadrează în dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003, în condițiile în care fără această contrasemnare, actele în discuție nu ar fi putut produce efecte juridice. Având în vedere că numirea intimatului-reclamant în respectivele comisii și în echipa de implementare a proiectului finanțat din fonduri europene nerambursabile nu intră în atribuțiile funcției publice de secretar al Primăriei, fiind o alegere a emitentului dispozițiilor, însoțită de plata unei indemnizații pentru activitatea prestată, Înalta Curte constată că instanța de fond a procedat la o aplicare restrictivă și nejustificată a dispozițiilor art. 70 și art. 79 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003, în condițiile în care un interes personal de natură patrimonială poate să îmbrace forma unei indemnizații, chiar plătite cu titlu de drepturi salariale adiacente celor curente ale funcționarului public. Referitor la argumentul invocat de către intimatul-reclamant prin întâmpinare, referitor la faptul că recurenta-pârâtă ar fi dat curs unei solicitări anonime, Înalta Curte constată că această critică nu se regăsește în cuprinsul cererii de chemare în judecată, ci a fost invocată pentru prima dată în recurs, astfel că instanța de fond nu a analizat acest aspect, fiind vorba de o cauză nouă a cererii de chemare în judecată. Susținerile intimatului-reclamant sub acest aspect reprezintă o modificare/completare a pretențiilor expuse prin cererea de chemare în judecată, care nu respectă dispozițiile art. 194 coroborat cu art. 204 C. proc. civ. Înalta Curte constată că această cauză nouă a cererii de chemare în judecată nu poate fi cercetată pentru prima dată în recurs, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalității sentinței recurate. Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.: „În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi”, iar potrivit art. 494 din același act normativ: „Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune”. Prin urmare, instanța de control judiciar nu poate proceda la analiza unor critici noi, ce nu au fost invocate în fața instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului. Cu privire la argumentul formulat de către intimatul-reclamant prin cererea depusă la data de 23.02.2024, prin care invocă împlinirea termenului de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte constată că și acest aspect a fost invocat direct în faza de recurs, nefiind invocat în fața instanței de fond și nefiind analizat de către aceasta, astfel că nu poate face obiectul analizei instanței de recurs, fiind incidente aceleași argumente prezentate anterior. Prin urmare, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată a reclamantului, ca neîntemeiată.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 370 din 20 iunie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Timișoara – Secția de contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și, rejudecând: va respinge acțiunea formulată de reclamantul A, ca neîntemeiată. PENTRU ACESTE MOTIVE,