ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4943/2022

Ședința publică din data de 27 octombrie 2022

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată, inițial, la data de 01.07.2020, pe rolul Tribunalul Călărași, secția de contencios administrativ și fiscal și, ulterior, la data de 13.11.2021, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca urmare a declinării competenței materiale de soluționare a cauzei în favoarea acestei din urmă instanțe, prin sentința civilă nr. 415 din 23 septembrie 2020 a Tribunalului, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/12.06.2020 întocmit de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 345 din 18 martie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe, reclamantul A. a formulat recurs reclamantul B., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate cu trimiterea cauzei spre rejudecare sau, în subsidiar, în rejudecare, admiterea acțiunii introductive de instanță, astfel cum a fost formulată, cu consecința anulării Raportului de evaluare nr. x/12.06.2020, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, recurentul-reclamant a arătat că, în fapt, prin raportul întocmit de pârâtă s-a reținut că ar fi încălcat dispozițiile legale privind conflictul de interese prin aceea că, în calitate de consilier local, ar fi participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local al UAT Independența nr. 31/13.06.2017 privind modificarea organigramei și a statutului de funcții al personalului din aparatul Primarului UAT Independența, hotărâre prin care s-a aprobat constituirea unui post de consilier personal al Primarului. S-a mai reținut faptul că postul a fost ocupat de el, începând cu 17.07.2017, împrejurare ce a fost calificată a fi o încălcare a dispozițiilor art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 75 și art. 77 din Legea nr. 393/2003 (în vigoare la 05.07.2019) și art. 46 din Legea nr. 215/2001.

Agenția Națională de Integritate a ignorat împrejurarea că nu a influențat cu nimic deliberarea și adoptarea HCL nr. 31/2017, din moment ce hotărârea a fost adoptată cu un număr de 8 voturi pentru dintr-un număr de 13 consilieri componenți ai Consiliului Local al UAT Independența. De altfel, în procesul-verbal de ședință nu este precizat nominal modul de exprimare a votului, situație în care nu avea cum să influențeze adoptarea hotărârii, iar participarea sa la vot se explică prin faptul că, la acel moment, nu avea niciun interes patrimonial menit a determina un conflict de interese, exercitându-și actul decizional ca orice consilier local prezent. De asemenea, a respectat prevederile legale, demisionând din funcția de consilier local la o dată anterioară angajării sale pe postul respectiv.

În fața primei instanțe, a solicitat administrarea probelor cu înscrisuri, inclusiv cu declarațiile notariale ale numiților C. și D., din care rezultă că a avut acces la postul de consilier personal al primarului abia după ce eșuaseră discuțiile pentru angajarea pe același post a unei alte persoane. Astfel, la data adoptării HCL Independența nr. 31/13.06.2017 nu se punea problema să anticipeze că ar urma să fie angajat pe postul de consilier local al primarului.

Instanța de fond a considerat că dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prin raportare la art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003 ar deveni inaplicabile dacă ar exista cerința ca avantajul patrimonial să existe la data la care ar fi participat la deliberarea și adoptarea HCL Independența și că ar fi avut alternativa de a nu solicita angajarea pe postul respectiv.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., a precizat recurentul că are în vedere împrejurarea că instanța a înlăturat ca neconcludente declarațiile notariale, întrucât nu ar rezulta informații cu privire la perioada de timp în care au avut loc discuțiile cu privire la ocuparea funcției de consilier personal al primarului de către o altă persoană.

Prin administrarea celor două declarații notariale a dorit a întemeia teza că persoana dorită de primar în postul de consilier a fost o altă persoană și că, numai după ce persoana respectivă a refuzat postul, el a fost angajat pe acest post. A dorită să demonstreze că nu putea anticipa la data hotărârii consiliului local că ar fi putut accede la postul de consilier personal al primarului.

Astfel, înțelege să critice omisiunea instanței de fond de a lămuri situația factuală esențială, atâta vreme cât a considerat că ar fi fost util a se lămuri împrejurarea constând în perioada de timp în care au avut loc discuțiile cu privire la ocuparea funcției de consilier personal.

Or, instanța era obligată, potrivit art. 22 alin. (2) C. proc. civ., să pună în discuție necesitatea completării mijlocului de probă, lucru pe care l-a menționat pentru prima dată abia în considerentele hotărârii recurate. Dacă instanța ar fi pus în discuție necesitatea probării perioadei de timp în care au avut loc discuțiile cu privire la ocuparea funcției de consilier personal ar fi propus și alte mijloace de probă.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susținut recurentul că instanța a aplicat greșit dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, text la care face trimitere dispozițiile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Instanța a interpretat textul legal în sensul că interesul patrimonial specific conflictului de interese nu ar trebui legat de momentul în care persoana evaluată ar fi participat la deliberarea și adoptarea hotărârii consiliului local care a permis realizarea avantajului patrimonial, presupunând că exista conflictul de interese la data deliberării și votării HCL Independența nr. 31/2017, chiar dacă avantajul patrimonial s-a relevat a fi abia 29 de zile după data hotărârii.o

Însă, instanța a aplicat eronat art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, întrucât singurul sens de interpretare ce rezultă din analiza gramaticală a termenilor utilizați este acel cum că "interesul patrimonial" trebuie să fie concomitent cu actul exercitat în funcție și relativ la care să analizeze conflictul de interese. Legiuitorul a folosit expresia "are un interes patrimonial", și nu expresii de genul "ar putea avea în viitor un interes patrimonial", "i-ar permite să bănuiască că va avea un interes patrimonial în viitor". Numai expresii de acest gen permit sensul de interpretare cum că conflictul de interese se poate determina, retroactiv, în funcție de comportamentul univoc ulterior actului de participare la deliberare și adoptare a HCL.

Cum legiuitorul a folosit expresia "are un interes patrimonial", rezultă că pârâta ANI ar fi putut concluziona că există un conflict de interese numai dacă ar fi demonstrat că el antamase postul de consilier personal al primarului chiar de la data adoptării HCL nr. 31/2017, însă nici pârâta și nici prima instanță nu au făcut dovada acestei împrejurări.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

4.1. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant susține că nu înțelege să critice interpretarea dată de instanța de fond unui mijloc de probă, operațiune care nu se poate face în fața instanței de recurs, ci critică omisiunea instanței de a lămuri situația factuală esențială, referitoare la lămurirea împrejurării referitoare la perioada de timp în care au avut loc discuțiile cu privire la ocuparea funcției de consilier personal al primarului, invocând nerespectarea dispozițiilor art. 22 alin. (2) C. proc. civ., care consacră rolul activ al instanței.

Însă, Înalta Curte reține că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ș.a.m.d.

De asemenea, în ceea ce privește conformitatea acestui motiv de recurs cu rigorile impuse de dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., Înalta Curte mai reține faptul că recursul reprezintă o cale de atac extraordinară, de reformare, ce nu are un caracter devolutiv. Așa cum se precizează explicit la art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Având în vedere acest deziderat, legiuitorul a prevăzut că reprezintă motive de nelegalitate, ce pot fi antamate în calea de atac a recursului, numai cele ce pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ.

Deși recurentul afirmă că interpretarea dată unui mijloc de probă nu poate fi pusă în discuție, argumentele din recurs subsumate, în opinia sa, motivului de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 C. proc. civ., tocmai acest lucru urmăresc și combat, interpretarea și aprecierea probelor și, respectiv, lămurirea situației de fapt și propunerea altor mijloace de probă.

Or, aspectul referitor la administrarea probelor de către prima instanță și la necesitatea administrării anumitor probe nu poate forma obiect al recursului, care, după cum s-a reținut mai sus, poate viza numai motive de nelegalitate a hotărârii.

4.2. Deși cea mai mare parte a criticilor recurentului-reclamant vizează aprecierea împrejurărilor de fapt relevante în cauză, totuși recurentul, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a invocat și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2011 și ale art. 77 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, susținând, așa cum s-a arătat mai sus, că prevederile avute în vedere de instanța fondului în scopul reținerii conflictului de interese presupun demonstrarea faptului că interesul patrimonial ar fi trebuit să fie concomitent cu actul exercitat în funcție.

Înalta Curte apreciază că alegațiile recurentului-reclamant sunt lipsite de suport, întrucât dispozițiile legale în temeiul cărora a fost reținută, în cauză, existența conflictului de interese nu presupun dovada concretă a favorizării funcționarului aflat în conflict de interese. Legiuitorul, reglementând conflictul de interese, sancționează încălcarea regimului juridic al acestuia independent de cele susținute de recurent, cu atât mai mult cu cât este sancționat doar un eventual beneficiu pentru sine sau altă persoană, nefiind necesar ca acel beneficiu să fie obținut efectiv.

Conform art. 77 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada de referință, "Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute la art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare.".

Potrivit dispozițiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001, nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

În același sens statuează art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali (în vigoare în perioada de referință), dispoziții potrivit cărora consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea si adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

Iar, prin noțiunea de interes personal, legiuitorul a prevăzut, la art. 75 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, că aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, daca au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine.

Deci, legiuitorul nu condiționează reținerea conflictului de interese de dovada faptului că implicarea alesului local s-a concretizat într-un avantaj la momentul deliberării și adoptării hotărârii, fiind suficient să se constate că persoana evaluată avea posibilitatea de a anticipa că actul la adoptarea căruia participă este susceptibil să producă un folos lui sau soțului, rudelor până la gradul doi sau afinilor.

Astfel, în mod greșit susține recurentul-reclamant că, pentru a fi incidente normele referitoare la conflictul de interese, trebuia ca interesul să fie concomitent cu actul exercitat în calitate de consilier local, concluzia contrară rezultând întocmai din cuprinsul dispozițiilor legale, care, particularizat cauzei, presupuneau anticiparea de către recurent a faptului că adoptarea hotărârii de modificare a organigramei și a statutului de funcții din aparatul Primarului UAT Independența îi poate produce un folos, prin angajarea sa pe postul respectiv, ceea ce, de altfel, s-a și întâmplat.

Determinant pentru atragerea sancțiunii conflictului de interese este simplul fapt al posibilității anticipării unui potențial beneficiu, al prefigurării acestuia, nepunându-se în discuție existența propriu-zisă, materializată, a beneficiului ori a unui folos, rațiunea instituirii conflictului de interese care intră sub incidența Legii nr. 161/2003 fiind aceea de a asigura eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că nu se poate reține, la nivel rezonabil, că recurentul-reclamant nu avea un interes în adoptarea hotărârii respective și nu putea anticipa beneficiul, de vreme ce, la un interval relativ mic de timp, a și aplicat pentru postul nou înființat și a fost angajat.

4.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale, motiv pentru care, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 345 din 18 martie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 octombrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.