ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1429/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 08.07.2021 sub nr. x/2021, reclamanta Unitatea administrativ teritorială Comuna Vârvoru de Jos în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constare a neregulilor și de stabilire a creanțelor A.F.I.R. 7366/07.06.2021, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1143 din 10 august 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a respins ca neîntemeiată excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa consemnării cauțiunii. S-a admis cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Vârvoru de Jos, în contradictoriu cu pârâta Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. S-a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor AFIR 7366/07.06.2021 până la soluționarea în fond a acțiunii în anulare.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâta invocând următoarele motive de nelegalitate, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.: - instanța de fond, în mod greșit, a apreciat că prezumția de nelegalitate a actului administrativ este dovedită, având în vedere că nu există o dispoziție legală care să reglementeze situația prezentată ca neregulă și că nu există o dispoziție care să conducă la sancțiunea aplicată nu trebuie să fie proporțională cu această neregulă; - "aparența de nelegalitate" a titlului de creanță nr. x/07.06.2021 este infirmată de sentința nr. 660/29.03.2022 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2021, prin care s-a stabilit, cu autoritate de lucru judecat provizorie, legalitatea acestui act administrativ prin respingerea în fond a acțiunii privind anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/07.06.2021; - raportat la această condiție de admisibilitate, s-a arătat că intimata, în cuprinsul cererii de suspendare, nu a indicat nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat, cererea de suspendare fiind nemotivată; - aspectele invocate de intimată în susținerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noțiuni și care, astfel cum s-a reținut printr-o jurisprudență constantă, se referă la situații care nu echivalează cu judecarea fondului cauzei; - deși actele normative în baza cărora s-a făcut verificarea sunt menționate generic, cap. 7 al actului administrativ a cărui suspendare s-a dispus cuprinde, detaliat, toate dispozițiile legale și toate clauzele contractuale încălcate de beneficiar, ceea ce face ca aprecierea instanței potrivit căreia procesul-verbal de constatare este nemotivat în drept să nu se susțină, obligația înștiințării AFIR fiind prevăzută atât în cuprinsul art. 8 din H.G. nr. 226 din 2 aprilie 2015 și în dispozițiile contractului de lucrări nr. x/01.11.2017, la art. 20 Subcontractanți, pct. 20.1; - în ceea ce privește neregula identificată, respectiv subcontractarea lucrărilor într-un procent de peste 93%, s-a arătat că AFIR a avizat achiziția de lucrări, în forma prezentată de beneficiar, fără modificările care au intervenit în urma subcontractării, astfel că Propunerea Tehnică astfel cum a fost depusă de societatea care a fost declarată câștigătoare a achiziției de lucrări pentru proiectul în cauză nu a mai fost respectată; - în ceea ce privește susținerea referitoare la aplicarea principiului proporționalității, s-a arătat că valoarea creanțelor bugetare rezultate din nereguli care nu afectează întreaga eligibilitate a proiectului se stabilește prin aplicarea principiului proporționalității, însă, în speță de față, având în vedere că subcontractarea a fost efectuată în procent de peste 93%, a fost afectată în întregime valoarea finanțării comunitare; - cuantumul debitului stabilit prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare contestat, la care se adaugă dobânzile și penalitățile de întârziere, sunt calculate conform prevederilor legale în vigoare, dat fiind obligativitatea aplicării principiului proporționalității, prin raportare la neregulile constatate care afectează întreg proiectul asumat de beneficiară; - referitor la cea de a doua condiție, privind paguba iminentă, s-a arătat că din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ. Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Pentru toate aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză Intimata - reclamantă nu a formulat întâmpinare la recurs.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este întemeiat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante În fapt, între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, în calitate de autoritate contractantă și Consiliul Local al Comunei Vârvoru de Jos, în calitate de beneficiar, s-a încheiat la data de 29.06.2016, în baza P.N.D.R., contactul de finanțare nr. x aferent proiectului intitulat "Sistem alimentare cu apă (amenajare, captări în vederea alimentării cu apa a comunității locale, stație de tratare a apei, rețele cu apă), construcție nouă și sistem canalizare menajeră (rețea canalizare și stație epurare), construcție nouă în Comuna Vârvoru de Jos, sat Dobromira, județul Dolj", cu o valoarea totală eligibilă de 7.863.530,84 RON, echivalentul a maxim 1.738.181 euro, autoritatea contractantă urmând a deconta 100% din această valoare. La data de 01.11.2017, în urma unei proceduri simplificate, între Primăria Comunei Vârvoru de Jos si A. S.R.L. a fost încheiat contractul de achiziție publică nr. x, în valoare de 6.818.936,23 RON, la care se adăuga TVA în valoare de 1.295.597,88 RON. La rândul său, A. S.R.L. a încheiat cu Rescomt S.R.L. contractul de subantrepriză nr. x/01.11.2017, valoarea lucrărilor subcontractate pentru proiectul în cauză fiind de 7.576.654,14 RON (cu TVA). În urma sesizării emise de Departamentul pentru Lupta Antifraudă (DLAF), pârâta a procedat la analizarea proiectului finanțat din fonduri FEADR, din cercetări reieșind că prin contractul de subantrepriză nr. x/01.11.2017, executantul A. S.R.L. a subcontractat un procent de 93,37% din valoarea totală a contractului nr. x/01.11.2017 către Rescomt S.R.L., deși norma legală și procedurală permitea o astfel de acțiune doar în condițiile în care subcontractanții erau prezentați de la început, respectiv de la semnarea contractului de execuție. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor nr. x/07.06.2021 pârâta AFIR a dispus încetarea contractului de finanțare nr. x și recuperarea întregului ajutor financiar acordat. Trecând la analiza propriu-zisă a motivelor de casare, Înalta Curte constată că pârâta a invocat incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv greșita apreciere, în cauza dedusă judecății, a incidenței condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Prima instanță a reținut că există o îndoială puternică cu privire la legalitatea actului contestat, decurgând din criticile de legalitate formulate de reclamantă în motivarea cererii de suspendare. Acestea au vizat lipsa unei dispoziții legale care să reglementeze subcontractarea lucrărilor drept neregulă, neefectuarea unei analize de proporționalitate a măsurii în condițiile în care nu s-au identificat nereguli tehnice și în contextul în care subcontractarea lucrărilor nu a condus la modificarea cuantumului cheltuielilor si nici la modificarea tehnică a obiectivului. În primul rând, Înalta Curte amintește jurisprudența sa constantă, potrivit căreia, îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, instanța trebuind să-și limiteze verificarea la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. În aceste repere, se constată că instanța de fond a valorificat drept caz bine justificat împrejurări de fapt și de drept care nu sunt apte să creeze o îndoială serioasă asupra legalității deciziei de impunere. Astfel, instanța a preluat susținerile reclamantei referitoare la faptul că subcontractarea era permisă în contractul de lucrări x/01.11.2017 încheiat între achizitorul Comuna și executantul A. S.R.L. prin clauzele de la pct. 20.1 (executantul are obligația de a încheia contracte cu subcontractanții desemnați, în aceleași condiții în care el a semnat contractul cu achizitorul) si pct. 20.2.1 (executantul are obligația de a prezenta la încheierea contractului toate contractele încheiate cu subcontractanții desemnați), nefiind prevăzută de legislația achizițiilor publice vreo interdicție expresă în acest sens. În al doilea rând, instanța de fond a reținut că sancțiunea aplicată nu este proporțională cu neregula constatată, întrucât pârâta nu a analizat toate actele relevante invocate de reclamantă privind eligibilitatea cheltuielilor prin prisma dispozițiilor art. 8 alin. (1)-(3) din contractul de finanțare. Or, reține Înalta Curte că, pe baza probatoriului sumar administrat în cadrul cererii de suspendare de față, nu se poate aprecia asupra inexistenței neregulii, în condițiile în care prin procesul-verbal nr. x/07.06.2021 autoritatea de management reclamă modificarea propunerii tehnice prin subcontractarea execuției lucrărilor, în raport și de nerespectarea obligației înștiințării AFIR privind subcontractorii, obligație ce rezultă din cuprinsul art. 8 din H.G. nr. 226/2015. Totodată, s-a arătat că la Anexa IV la contract s-a stabilit că: "Autoritatea contractantă este obligata să furnizeze AFIR toate informațiile legate de subcontractanții ofertantului declarat câștigător. În cazul în care, după avizarea achizițiilor de către CRFIR, apare necesară înlocuirea/implicarea subcontractanților de către contractor, acesta și autoritatea contractantă au obligația respectării prevederilor art. 151 la 156 din H.G. nr. 395/2016. Autoritatea contractanta va prezenta de îndată la CRFIR spre verificare și avizare următoarele documente: - Nota justificativă care atestă încadrarea într-una dintre situațiile prevăzute de art. 151 din H.G. nr. 395/2016. - Acordul autorității contractante; - Declarația pe propria răspundere a noilor subcontractanți prin care își asumă respectarea prevederilor caietului de sarcini și a propunerii tehnice depuse de către contractant la ofertă, aferentă activității supuse subcontractării; - Certificatul Constatator eliberat de ONRC al noilor subcontractanți; - Lista de verificare a conflictului de interese și incompatibilități de participare semnată de reprezentantul legal." Trebuie reținut și faptul că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, prin principiul proporționalității se înțelege orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv. De asemenea, conform prev. art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, "orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia." Contrar aprecierilor primei instanțe, în cauză autoritatea pârâtă a avut în vedere dispozițiile art. 17 alin. (3) și 11 alin. (3) din Anexa 1 la contractul de finanțare, procedând la recuperarea integrală a sumelor acordate, ținând cont de procentul din valoarea contractului de achiziție publică subcontractat, respectiv de 93,37 la sută, astfel că nu se poate reține că la dispunerea măsurii nu a fost avută în vedere proporționalitatea sancțiunii, individualizarea acesteia în concret reprezentând tot un aspect care ține de fondul cauzei. Prin urmare, prima instanță a stabilit nefondat că este îndeplinită condiția prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la existența cazului bine justificat. În plus, reține Înalta Curte că instanța de fond, Curtea de Apel București, s-a pronunțat la data de 29.03.2022, respingând prin sentința nr. 660/2022 acțiunea în anulare formulată de reclamantă, împrejurare cu consecințe și în ceea ce privește "cazul bine justificat". Această soluție pronunțată în primă instanță creează o puternică îndoială asupra prezumției de legalitate a actului administrativ, constituind un argu­ment în sensul existenței cazului bine justificat, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, de natură să atragă reformarea sentinței atacate. În consecință, apare ca inutilă analizarea celei de-a doua condiții prevăzute de lege pentru suspendare, respectiv aceea a necesității prevenirii unei pagube iminente, pagubă care nu a fost dovedită în cauză, ci doar afirmată în raport de valoarea corecției, în condițiile în care stabilirea unor debite pentru nerespectarea dispozițiilor contractuale trebuie privită prin prisma obligației de recuperare a sumelor primite necuvenit cu care au fost prejudiciate bugetul de stat și cel al Comunității Europene.

Temeiul procesual al soluției date recursului Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamantă.