ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1422/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 17.11.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Orașul Târgu - Neamț, în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul de Stat în Construcții (ISC) și Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (MLPDA), a solicitat anularea Ordinului Inspectorului general al I.S.C. nr. 1015/02.04.2019, a tuturor ordinelor/dispozițiilor subsecvente, inclusiv a celor emise de MLPDA, ca nelegale, iar până la soluționarea cauzei pe fond, suspendarea executării tuturor acestora. Prin sentința civilă nr. 98/15.12.2020 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția necompetenței teritoriale și s-a declinat competența de soluționare a cererii de suspendare în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. Prin sentința civilă nr. 18/25.02.2021 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a declinat competenta de soluționare a acțiunii în anulare în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. In fața Curții de Apel București reclamante a precizat că cererea vizează atât Ordinul nr. 839/12.10.2009 emis de M.D.A.L.A., cât și Ordinul nr. 1015/02.04.2019 emis de către Inspectoratul de Stat în Construcții.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1065 din 2 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a respins sancțiunea decăderii reclamantului din dreptul de a-și completa acțiunea, ca neîntemeiată. S-a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții, ca neîntemeiată. S-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației în petitul de cerere privind anularea Ordinului nr. 1015/02.04.2019 emis de către Inspectoratul de Stat în Construcții. S-a respins cererea de suspendare a Ordinului nr. 839/12.10.2009 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Locuinței și a Ordinului nr. 1015/02.04.2019 emis de către Inspectoratul de Stat în Construcții, ca neîntemeiată. S-a respins cererea de anulare a Ordinului M.D.A.L.A. nr. 839/12.10.2009 și Ordinului I.S.C. nr. 1015/02.04.2019 formulată de reclamantul Orașul Târgu Neamț, în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul de Stat în Construcții și Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației, cum a fost precizată la data de 17.05.2021, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat apel reclamanta invocând următoarele motive de nelegalitate: - Ordinul I.S.C. nr. 1015/2015 nu este publicat în Monitorul Oficial, în aceste condiții, el neputând produce efecte juridice; - curtea de apel a constatat aceasta situație, dar a apreciat ca prevederile Ordinului au aplicabilitate, contrar prevederilor art. 11 alin. (1) si (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă și deciziilor I.C.C.J. (decizia nr. 3479/2021, publicată în M.O. nr. 597/15.06.2021) și CCR - curtea de apel nu a sesizat că prevederile din Ordin ce priveau virarea cotei pentru fiecare autorizație de construire, în condițiile nemajorării valorii inițiale a investiției - rămasă la valoarea din prima autorizație, pentru care s-a virat cota legală, nu se regăsesc în lege, respectiv, nici în Legea nr. 50/1991, nici în Legea nr. 10/1995. Mai mult, prevederile legale stabilesc clar că respectiva cotă se calculează la valoarea investiției; - nu există nici o prevedere care să o oblige pe reclamantă la plata unor cote suplimentare în situația emiterii unei noi autorizații de construire pentru același obiectiv (numai pentru intrarea în legalitate cu privire la termenul de finalizare, fără a se majora valoarea investiției, a lucrărilor); - pârâta, prin modul de interpretare a Legilor nr. 10/1995 și nr. 50/1991, încalcă si o prevedere expresă a art. 30 alin. (1) din al doilea act normativ, care prevede că respectivele cote se calculează la valoarea lucrărilor autorizate; - la pct. 8.1.5. din Procedura aprobata prin ordinul contestat, este consemnat că respectivele cote se achită într-o singură tranșă și se calculează la valoarea lucrărilor autorizate, astfel că pârâta I.S.C. a adăugat la lege și a aplicat abuziv ordinul nepublicat în Monitorul Oficial; - se invocă și aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 1015/02.04.2019 la acte și fapte juridice anterioare, respectiv la autorizațiile de construire nr. x/11.06.2015 și nr. y/16.01.2016; În concluzie, s-a arătat că hotărârea este nelegală, întrucât instanța de fond a respins acțiunea, deși ordinul nu a fost publicat în Monitorul Oficial, fiind și netemeinică întrucât pe baza acestui ordin pârâta a pretins plata unor cote suplimentare, peste cele virate, calculate la valoarea finală a investiței. Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea apelului, desființarea sentinței criticate, și, în rejudecare, admiterea contestației.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a depus întâmpinare prin care a solicitat să se constate că, în ceea ce îl privește, hotărârea a rămas definitivă prin neatacarea soluției primei instanțe referitoare la admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive.

Soluția instanței de recurs În temeiul art. 457 din C. proc. civ., Înalta Curte a calificat calea de atac exercitată în cauză, ca fiind recurs, ținând seama de natura litigiului dedus judecății și de dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. Cu privire la cadrul procesual și la obiectul acțiunii deduse judecății, se impun o serie de observații preliminare analizării motivelor de recurs. Reține Înalta Curte, sub un prim aspect, că prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea și suspendarea Ordinului Inspectorului General al Inspectoratului de Stat în Construcții nr. 1015/02.04.2019 și a tuturor ordinelor și dispozițiilor subsecvente, inclusiv a celor emise de M.L.P.D.A. Urmare a dispoziției Curții de Apel București luate prin rezoluția din data de 25.04.2021 cu privire la precizarea ordinelor și dispozițiilor subsecvente a căror suspendare/anulare se solicită, reclamanta a precizat că acțiunea vizează Ordinul nr. 1015/2.04.2019 (greșit fiind indicat ordinul nr. 1052) - Procedura privind încasarea, urmărirea, regularizarea cotelor legale datorate I.S.C., precum și restituirea diferențelor rezultate în urma regularizării și Ordinul emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Locuinței nr. 839/12.10.2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții . Deși în cadrul acțiunii recurenta - reclamantă invocă ca motiv de nelegalitate refuzul nejustificat privind eliberarea adeverinței înregistrate la I.J.C. Neamț cu nr. x/01.07.2020 pentru obiectivul "Reabilitare și modernizare a trei corpuri de clădire la Colegiul Tehnic "Ion Creangă Tg -Neamț", Înalta Curte constată că instanța nu a fost investită cu verificarea legalității adresei Inspectoratului Județean în Construcții Neamț nr. 14787/19.08.2020, respectiv a modului în care autoritatea publică locală a aplicat dispozițiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, art. 43 alin. (1) și (2) din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, art. 76 alin. (2) lit. a) din Ordinul nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 și art. 267 alin. (14) din Legea nr. 571/2003. Totodată, din parcurgerea motivelor de recurs, se constată că recurenta-reclamantă nu a formulat nicio critică de nelegalitate a sentinței în ceea ce privește Ordinul emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Locuinței nr. 839/12.10.2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, nerecurând sentința nici în ceea ce privește soluția curții de apel pronunțată asupra cererilor de suspendare, sentința fiind definitivă sub aceste aspecte. Astfel, Înalta Curte constată că este învestită cu controlul de legalitate al unui act administrativ cu caracter normativ, respectiv Ordinul nr. 1015/02.04.2019 pentru aprobarea Procedurii privind încasarea, urmărirea, regularizarea cotelor legale datorate inspectoratului de Stat în Construcții, precum și restituirea diferențelor rezultate în urma regularizării, ceea ce presupune verificarea conformității acestuia cu legea și cu actele normative având forță juridică superioară respectivului act potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora: "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă." În susținerea motivelor de nelegalitate, astfel cum s-a reluat și prin motivele de recurs expuse la pct. 3 din prezenta hotărâre, recurenta - reclamantă a criticat modalitatea în care pârâta a pretins, pe baza ordinului, plata unor cote suplimentare, peste cele virate. Potrivit fișei debitorului emisă de Inspectoratul Județean în Construcții Neamț din data de 26.11.2020 înregistrată sub nr. x/26.11.2020, s-a reținut că reclamantul mai are de achitat către ISC suma de 8.119,65 RON, reprezentând penalități aferente cotelor de 0,1% din valoarea lucrărilor autorizate și 0,5% din valoarea lucrărilor, prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și art. 43 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, pentru lucrările de reabilitare și modernizare realizate în baza autorizațiilor de construire nr. x/11.06.2015 și nr. y/16.01.2018 emise de Primăria Orașului Târgu Neamț. De asemenea, în adresa Inspectoratului de Stat în Construcții nr. 28277/31.07.2020 comunicată Inspectoratului Județean în Construcții Neamț, se face referire la procedurile interne ale ISC valabile pentru perioada 2016 - prezent care se referă la încasarea, urmărirea, regularizarea cotelor, arătând că "instituția încasează cotele legale pentru fiecare autorizație de construcție emisă indiferent dacă pentru același obiectiv de investiție se emit mai multe autorizații de construcții" Astfel cum a reținut și prima instanță, Înalta Curte constată că temeiul încasării cotelor pentru fiecare autorizație de construcție nu îl reprezintă ordinul contestat, nicăieri în cuprinsul adresei nefăcându-se referire la Ordinul nr. 1015/02.04.2019. Suprapunând prevederile normative a căror anulare s-a solicitat cu cele în baza cărora au fost emise, Înalta Curte constată că Ordinul nr. 1015/02.04.2019 la pct. 8.1.1. - Încasarea și urmărirea cotelor de 0,1 % și de 0,5 %, nu face decât să indice și să citeze dispozițiile art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, iar la art. 8.1.2. să citeze dispozițiile art. 43 alin. (1) din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții. Constatându-se deplina conformitate a dispozițiilor din ordin cu cele în baza cărora au fost adoptate, nu se poate reține nelegalitatea criticată de reclamantă. Așa cum s-a demonstrat, prin prevederile normative criticate nu se face altceva decât să se detaileze procedura internă cu privire la urmărirea cotelor legale, atribuțiile persoanelor desemnate (inspectorul în construcții cu atribuții de control căruia i-a fost repartizată lucrarea), procedura de urmat pentru încasarea cotelor (termenele pentru emiterea notificărilor), procedura de emitere a adeverințelor prin care se confirmă plățile, etc. Or, când recurenta reclamanta se referă prin recurs la modalitatea de interpretare a dispozițiilor Legilor nr. 10/1995 și nr. 50/1991 și la încălcarea prevederilor art. 30 alin. (1) din al doilea act normativ, care prevede că respectivele cote se calculează la valoarea lucrărilor autorizate, nu are în vedere în concret vreo dispoziție din ordinul contestat, respectiv neconformitatea acestora cu prevederile legale superioare în temeiul cărora a fost emis, ci modalitatea în Inspectoratul Județean în Construcții a interpretat și aplicat cadrul legal. Referitor la critica privind încălcarea dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte reține că acestea au în vedere ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, iar, în speță, suntem în prezența unui regulament intern emis de o instituție publică aflată în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (potrivit art. 1 din Ordonanța nr. 63/2001 privind înființarea Inspectoratului de Stat în Construcții - I.S.C.). Pe de altă parte, nepublicarea unui act administrativ cu caracter normativ în Monitorul Oficial nu atrage nulitatea actului, astfel cum susține recurenta, sancțiunea putând fi analizată doar cu ocazia verificării în concret a vătămării suferite de reclamantă atunci când îi este opus în emiterea unui act administrativ individual. Totodată, nici considerentele deciziei nr. 3479 din data de 9 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021, nu pot fi aplicate prin analogie, întrucât acestea au vizat interpretarea prevederilor art. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 în cazul pandemiei COVID-19. Având în vedere aceste motive, nu poate fi primită critica privind nepublicarea ordinului în Monitorul Oficial. A mai susținut recurenta - reclamantă că Ordinul nr. 1015/02.04.2019 emis de către Inspectoratul de Stat în Construcții nu se poate aplica cu privire la autorizațiile de construire privind lucrări emise înainte de luna aprilie 2019, încălcându-se astfel principiul neretroactivității legii, însă Înalta Curte constată că niciun articol din actul normativ contestat nu cuprinde vreo astfel de dispoziție, instanța nefiind învestită nici prin acțiune și nici prin cererea modificatoare, cu analiza refuzului I.S.C. Neamț de eliberare a adeverinței din care să rezulte plata cotelor legale, document obligatoriu pentru convocarea comisiei de recepție la terminarea lucrărilor publice. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.