ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1354/2023

Ședința publică din data de 9 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Gorj, secția contencios administrativ și fiscal la data de 29.03.2022, sub nr. x/2022, reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova/Serviciul de Inspecție Economico-Financiară- Compartimentul Gorj, a solicitat în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, suspendarea executării Dispoziției obligatorii înregistrate sub nr. CRR.AIF 2465/2/30.12.2021 și obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 313/12.04.2022 pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr. x/2022 a fost admisă excepția necompetenței materiale a Tribunalului Gorj, invocată din oficiu, și s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal la data de 20.04.2022, sub nr. x/2022.

Prin sentința civilă nr. 126/2022 din 25 mai 2022 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice Craiova - Serviciul de Inspecție Economico-Financiară - Compartimentul Gorj, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, în urma rejudecării, admiterea contestației astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, a arătat că instanța de fond nu a respectat cerințele art. 425 din C. proc. civ., în sensul că nu a răspuns punctual apărărilor formulate de recurentă cu privire la existența cazului bine justificat.

A susținut recurenta că, fără o motivare clară, instanța de fond a indicat obiectivele raportului Curții de Conturi, precum și pe cele ale Serviciului de Inspecție Economico-Financiară, fără a se raporta și fără a argumenta înlăturarea apărărilor recurentei, singura mențiune fiind aceea că primele trei motive sunt nereale.

Totodată, a apreciat recurenta, raționamentul instanței de fond apare și ca având aspecte contradictorii, iar judecătorul fondului nu sesizează că cel puțin câteva dintre obiectivele raportului de inspecție economico-financiară se suprapun cu verificările Curții de Conturi.

A mai arătat recurenta că instanța de fond nu amintește lipsa cu desăvârșire a obiectivului privind O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice și O.G. nr. 26/2013 (acest din urmă obiectiv neexistând în avizul de inspecție economico-financiară), ci menționează doar că acestea rezultă din obiectivele inspecției și din conținutul dispoziției obligatorii.

Totodată, nu se arată și nu se motivează de ce a fost înlăturată susținerea recurentei privind încălcarea dispozițiilor art. 14 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat recurenta că în mod greșit a considerat instanța de fond că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A susținut recurenta că, în speță, este îndeplinită condiția existenței cazului bine justificat. Astfel, a arătat că există aspecte care vizează nelegalitatea atât a Dispoziției Obligatorii nr. CRR.AIF 2465/2/2021, cât și a raportului de inspecție economico-financiară, acestea relevând în mod concret argumente ce sunt de natură a pune în discuție legalitatea deciziei. În continuare, a reluat susținerile din cererea de chemare în judecată.

A menționat faptul că nelegalitățile invocate derivă din nerespectarea flagrantă de către emitentul actului administrativ atacat a unor texte de lege imperative, în special în ceea ce privește suprapunerea și incompatibilitatea efectuării unui control pentru aceeași perioadă și aceleași obiective precum cele verificate de Curtea de Conturi Gorj, precum și chestiuni care țin de modalitatea de calcul a compensației și încadrarea perioadei de referință în condițiile cazului de forță de majoră.

Cu privire la condiția pagubei iminente, recurenta a apreciat că este îndeplinită în speță, reluând argumentele din cererea de chemare în judecată.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta S.C. A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Dispoziției obligatorii înregistrate sub nr. CRR.AIF 2465/2/30.12.2021 emise de Direcția Generală a Finanțelor Publice Craiova - Serviciul de Inspecție Economico-Financiară - Compartimentul Gorj.

Soluționând cauza, curtea de apel a respins cererea ca neîntemeiată.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a formulat o serie de critici referitoare la motivarea instanței de fond, respectiv faptul că aceasta nu a răspuns punctual susținerilor cu privire la existența cazului bine justificat. Totodată, a apreciat recurenta că motivarea instanței de fond nu este clară, nu se raportează și nu argumentează înlăturarea apărărilor sale, iar raționamentul prezentat apare și ca având aspecte contradictorii. Astfel, a susținut recurenta că judecătorul fondului nu a sesizat că cel puțin câteva dintre obiectivele raportului de inspecție economico-financiară se suprapun cu verificările Curții de Conturi. Totodată, a menționat recurenta că nu se arată și nu se motivează de ce a fost înlăturată susținerea privind încălcarea dispozițiilor art. 14 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011.

Examinând considerentele sentinței, raportat și la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanța de fond a procedat la o analiză concretă a cererii de suspendare, aplicată la situația de fapt și a arătat temeiurile în drept pentru care a considerat neîntemeiate criticile recurentei-reclamante, argumentele sale raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Obligația de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susținere a părților, ci expunerea raționamentului juridic care a determinat aprecierea și convingerea judecătorului pentru soluția pronunțată. Judecătorul nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument și fiecărei susțineri invocate de părți, acestea putând fi grupate și analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

O astfel de motivare este adecvată obiectului cu care a fost învestită instanța, având în vedere că este recunoscut de doctrina și jurisprudența în domeniu faptul că suspendarea executării actului administrativ constituie o măsură excepțională prin care instanța de judecată înlătură caracterul executoriu din oficiu al actului administrativ, astfel că luarea acestei măsuri presupune dovedirea existenței acestor împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Determinarea existenței cazului bine justificat nu presupune, deci, analiza în fond a legalității actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, fiind posibilă doar o analiză sumară a actului, în aparență, fără prejudecarea fondului, în baza unui probatoriu minimal.

Înalta Curte constată că judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia de respingere a cererii de chemare în judecată, instanța nefiind obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei neputând conduce la concluzia că nu au fost analizate argumentele expuse de aceasta.

Totodată, nu se poate reține cu privire la sentința civilă recurată nici existența unei contrarietăți între considerentele hotărârii, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul ca acțiunea este fondată, nici contrarietatea flagrantă dintre dispozitiv și considerente, nici nemotivarea soluției din dispozitiv sau motivarea insuficientă a acesteia ori prezentarea în exclusivitate a unor considerente străine de natura pricinii, nici motivarea sumară și confuză care ar echivala cu o nemotivare.

În ceea ce privește susținerile recurentei referitoare la îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea executării, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Preliminar, se impune observația, astfel cum s-a menționat anterior, că o parte dintre susținerile din cererea de recurs reprezintă o redare fidelă a aspectelor de fapt și de drept menționate în cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte constată că nu se impune examinarea acestor susțineri, întrucât ele au fost deja analizate de instanța de fond, iar exercitarea căii de atac a recursului împotriva unei hotărâri judecătorești presupune formularea unor critici concrete de nelegalitate cu privire la hotărâre, și nu preluarea susținerilor din cererea de chemare în judecată, care au format obiectul analizei primei instanțe.

Înalta Curte subliniază că recursul este o cale extraordinară de atac prin intermediul căreia se poate solicita instanței de control judiciar, în condițiile și pentru motivele expres și limitativ prevăzute de lege, reformarea hotărârii pronunțate de instanța de fond sau de instanța de apel în anumite cazuri prevăzute de lege.

Conform prevederilor legale în vigoare, recursul nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalității hotărârii atacate. Astfel, motivele de recurs vizează numai nelegalitatea hotărârii atacate, iar potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, în soluționarea căii de atac a recursului, instanța nu poate proceda la o reanalizare a susținerilor din cererea de chemare în judecată, ci numai la examinarea motivelor de nelegalitate ce trebuie menționate în cererea de recurs, în conformitate cu dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ. care stabilesc că cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat.

În cauză, recurenta-reclamantă a invocat, drept caz bine justificat pentru temporizarea efectelor actului atacat, argumente privind faptul că obiectivele urmărite de echipa de inspecție economico-financiară nu au vizat modul de respectare al prevederilor O.U.G. nr. 109/2011 sau al O.G. nr. 26/2013, faptul că perioada supusă inspecției economico-financiare a fost verificată și de Curtea de Conturi, astfel cum rezultă din raportul de control x/14.05.2021. Totodată, au fost invocate neregularități privind modul de desfășurare a inspecției, privind avizul de inspecție și obiectivele inspecției. De asemenea, s-a invocat caracterul nelegal și netemeinic al actului administrativ, privind nemodificarea contractului de delegare nr. x/5.07.2019, casarea unor autobuze, încasarea subvențiilor.

Cu privire la ultimele motive invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că examinarea elementelor de nelegalitate menționate necesită administrarea unor probatorii extinse și complexe, precum și verificarea unor împrejurări de fapt ce exced analizei sumare realizată în cadrul cererii de suspendare.

Împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a deciziei contestate, ce reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

Cu privire la celelalte argumente expuse de recurenta-reclamantă, instanța de control judiciar reține că nu este întrunită ipoteza normei legale prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, potrivit căreia cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Astfel, recurenta-reclamantă nu a oferit indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce privește susținerea recurentei-reclamante în sensul că obiectivele urmărite de echipa de inspecție economico-financiară nu au vizat modul de respectare al prevederilor O.U.G. nr. 109/2011 sau al O.G. nr. 26/2013, Înalta Curte reține că faptul că activitatea de control a Serviciului Inspecție Economico-Financiară - Compartimentul Gorj a vizat modul de respectare al prevederilor O.U.G. nr. 109/2011 și O.G. nr. 26/2013 rezultă din obiectivele inspecției și din conținutul dispoziției obligatorii.

Conform raportului de control emis de Curtea de Conturi, auditorii publici externi au verificat situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al UAT-urilor de către S.C. A. S.A. Tg-Jiu, controlul exactitatea și realitatea datelor reflectate în situațiile financiare; modul de stabilire, evidențiere și urmărire a încasării veniturilor prevăzute în bugetul de venituri și de cheltuieli aprobat; organizarea, implementarea și menținerea sistemelor de management și control intern; calitatea gestiunii economico-financiare .

Totodată, în urma analizei sumare specifice speței, în ceea ce privește obiectivele urmărite de Serviciul Inspecție Economico-Financiară, deficiențele constatate și măsurile dispuse de către inspecția fiscală, Înalta Curte constată că nu reiese o suprapunere între cele două activități de control aparținând Curții de Conturi, respectiv ANAF-Serviciul de Inspecție Fiscală Gorj.

De asemenea, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că nici neregularitățile invocate cu privire la modul de desfășurare a inspecției economico-financiare nu rezultă din înscrisurile aflate la dosar.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar observă că recurenta a redat fidel susținerile din cererea de chemare în judecată, fără a prezenta critici concrete de nelegalitate cu privire la sentința instanței de fond.

Trecând peste acest aspect, îndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiție, prin ea însăși, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezentul recurs.

În concluzie, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat, hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinței nr. 126/2022 din 25 mai 2022 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinței nr. 126/2022 din 25 mai 2022 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 9 martie 2023.