ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1072/2023

Ședința publică din data de 28 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 8.06.2022 pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. și O., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației au solicitat anularea art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute de Legea - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice emis de Ministerul Educației la data de 17.06.2021 și modificarea alin. (3) al aceluiași articol, în sensul eliminării din cuprinsul acestuia a referirii la alin. (2).

În cadrul cererii de anulare, reclamanții au formulat și cerere de suspendare a Ordinului nr. 3993/2021, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, solicitând suspendarea efectelor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993/2021, până la soluționarea definitivă a cererii de anulare a art. 1 alin. (2) din ordin.

Prin încheierea din 6 iulie 2022, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare din cadrul acțiunii având ca obiect "anulare act administrativ cu caracter normativ" formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. și O., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, ca neîntemeiată.

Împotriva încheierii din 6 iulie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții A., B., C., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. și O., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenții au susținut că prin încheierea recurată, prima instanță a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea absolută și anume art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Astfel, prima instanță a încălcat unul dintre principiile fundamentale ale procesului civil, respectiv rolul activ al judecătorului, întrucât a analizat numai primele două motive din cele patru invocate de către reclamanți prin cererea de suspendare formulată.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenții au susținut că soluția primei instanțe de respingere a cererii de suspendare a actului administrativ atacat este rezultatul aplicării greșite a dispozițiilor art. 14 la care face trimitere art. 15 alin. (1) și (2) alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004 (sub aspectul cazului temeinic justificat), art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea 554/2004 (sub aspectul pagubei iminente).

În opinia recurenților, în mod greșit nu s-a reținut că emiterea Ordinului nr. 3993/2021 s-a făcut cu încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii civile, prima instanță interpretând și aplicând greșit dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României și ale art. 6 din C. civ.

De asemenea, reținând că emiterea Ordinului nr. 3993/2021 nu s-a făcut cu încălcarea teoriei drepturilor câștigate, prima instanță a nesocotit dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Teoria drepturilor câștigate asigură securitatea juridică deplină a drepturilor subiective civile, definitiv dobândite de către persoanele fizice sau juridice, deoarece acestea nu mai pot fi suprimate printr-o lege nouă.

Or, în cazul de față, prin Ordinul nr. 3993/2021, Ministrul Educației a decis, în contra teoriei drepturilor câștigate și cu încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 CEDO, suprimarea dreptului la plata indemnizației, a dreptului de a deține gradul didactic I din patrimoniul personalului didactic care, înainte de 01.07.2017, obținuse, pe baza titlului științific de doctor, atât gradul didactic I, cât și dreptul la plata indemnizației lunare aferente titlului amintit.

Câtă vreme aceste drepturi s-au născut valabil și s-au consolidat, cu titlu definitiv, în patrimoniul personalului didactic, acesta nu poate fi constrâns să renunțe la ele. Renunțarea la un drept nu poate fi decât rezultatul unui act volitiv al titularului respectivului drept, iar nu a unei constrângeri venite din partea unui terț, fie el și legiuitor.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, contrar celor reținute de prima instanță, recurenții au arătat că suspendarea Ordinului nr. 3993/2021 este aptă să prevină producerea, în patrimoniul lor, a unei pagube iminente, în sensul arătat de dispoziția legală anterior citată.

Astfel, au arătat că începând cu luna iulie a anului 2021, recurenții au fost privați de indemnizația aferentă titlului științific de doctor. Așa fiind, aceștia au fost deja prejudiciați de intrarea în vigoare a actului administrativ aflat în discuție. Or, dacă Ordinul va continua să își producă efectele, acestui prejudiciu i se va adaugă un altul, și anume prejudiciul constând în indemnizația aferentă lunilor care vor urma. Mai exact, drepturile salariale ale recurenților vor rămâne diminuate, cu valoarea sporului aferent titlului științific de doctor, până la anularea Ordinului nr. 3993/2021.

Or, este evident că privarea recurenților de un procent semnificativ (10-15%) din drepturile salariale reprezintă o pagubă însemnată, care a afectat nivelul de trai al acestora. De altfel, amploarea prejudiciului este oricum irelevantă în aprecierea îndeplinirii condiției aflate în discuție.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Educației a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență, că prima instanță a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și încheierea recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat.

În ceea ce privește motivul prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., instanța de recurs constată că, prin hotărârea dată, instanța de fond nu a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Nu se poate reține încălcarea principiului rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului, reglementat de art. 22 din C. proc. civ., având în vedere că soluția de respingere a cererii de suspendare a actului administrativ a fost motivată din perspectiva îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la art. 15 din același act normativ.

Astfel, dat fiind faptul că în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, prima instanță a analizat acele argumente ce ar fi avut capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În privința celelalte susțineri ale reclamanților, instanța de fond a apreciat că sunt chestiuni ce pun în discuție însuși fondul raportului juridic litigios, neputând proceda la o asemenea analiză.

Circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-reclamanți critică modalitatea de interpretare a condițiilor prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru dispunerea suspendării executării unui act administrativ și de aplicare concretă a acestora în cauza de față.

Analizând criticile de nelegalitate expuse de reclamanți, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, instanța de fond constatând în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune suspendarea Ordinului nr. 3993/2021, respectiv a efectelor art. 1 alin. (2) și (3) din ordin.

Contrar celor susținute de recurenți, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, în mod corect prima instanță a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin O.M.E. nr. 3993/2021, s-au dispus la art. 1 alin. (2) următoarele:

"(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017." De asemenea, la alin. (3) al aceluiași ordin, s-a dispus că:

"(3) Prevederile alin. (1) și (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021".

Rezultă din cuprinsul ordinului a cărui suspendare se cere că acesta a fost emis în baza art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, potrivit căruia:

"(3) Personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I."

Înalta Curte constată că, aparent, prevederile ordinului a cărui suspendare se cere nu derogă de la prevederile actului normativ cu forță juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul și în vederea executării în concret a legii.

În egală măsură, la nivel de aparență, nu se poate reține nici încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii, respectiv a dispozițiilor art. 6 din C. civ. și a prevederilor art. 15 din Constituția României, cum în mod greșit au susținut recurenții-reclamanți.

Într-adevăr, principiul neretroactivității este regula juridică potrivit căreia legea se aplică doar situațiilor ivite după intrarea acesteia în vigoare, per a contrario, nefiind aplicabilă și situațiilor anterioare. Altfel spus, principiul neretroactivității se traduce prin faptul că un act normativ nu se aplică unor fapte din trecut, iar pentru a fi în situația aplicării principiului neretroactivității legii, este necesară o situație premisă, anume existența a două sau mai multe reglementări succesive ce privesc soluționarea aceleiași chestiuni juridice.

În speță, Ordinul nr. 3993/2021 nu se aplică unor situații juridice născute înaintea intrării sale în vigoare, de vreme ce nu cuprinde dispoziții de natură a afecta drepturile salariale care au fost realizate în trecut, ci doar pe cele ce urmează a lua naștere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a și fost emis ordinul a cărui suspendare se cere.

Celelalte critici formulate de recurenții-reclamanți, inclusiv cele referitoare la nesocotirea teoriei drepturilor câștigate și încălcarea art. 1 din Protocolul 1 CEDO, vizează aspecte ce țin de fondul cauzei, relativ de temporalitate, aplicare, procedura de dobândire a gradului profesional, respectiv a titlului de doctor, elemente ce sunt de natură a determina administrarea unor probatorii specifice.

Dreptului de opțiune la care face referire teza a II-a a articolului precizat, este subsumat premisei, respectiv voinței legiuitorului expusă în teza I a aceluiași articol, conform căreia nu se mai permite cumulul indemnizației de doctorat cu drepturile aferente gradului didactic obținut exclusiv ca efect al echivalării aceluiași doctorat, iar această opțiune reprezintă noutatea legislativă introdusă prin Legea nr. 153/2017 și presupune, prin ipoteză, coexistența alternativelor (titlul de doctor și sporul aferent pe de o parte și, pe de altă parte, obținerea gradului didactic I prin echivalare cu indemnizația aferentă).

În acest context, Înalta Curte constată că prevederile art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993/2021 a căror suspendare se solicită sunt reiterări a textului art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, iar analizarea amănunțită a acestor consemnări țin de fondul cauzei deduse judecății.

Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de recurenții-reclamanți în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

În consecință, în mod corect prima instanță a constatat inexistența elementelor care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat pentru suspendarea efectelor art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021.

Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Și totuși, se observă că recurenții-reclamanți nu au fost lipsiți de venituri materiale prin emiterea ordinului atacat, ci a avut loc o diminuare a acestora, fără a fi afectată grav situația materială a acestora. În acest sens, recurenții-reclamanți nu au făcut dovada, și nici măcar nu au susținut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere și alte consecințe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe altă parte, în cazul în care ordinul în discuție s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului lor ar fi ușor de reparat.

Pentru considerente expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenții-reclamanți A., B., C., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. și O. împotriva încheierii din 6 iulie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 februarie 2023.