ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3714/2022

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 23 iulie 2021, pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, art. 28 din Legea dialogului social nr. 62/2011, art. 194 coroborate cu cele ale art. 148 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ., reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar "Prof. A." Buzău, în numele membrilor de sindicat: B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X. și Y., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, a solicitat suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariate specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 179 din data de 21 octombrie 2021, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar "Prof. A." Buzău în numele membrilor de sindicat B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X. și Y., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 179 din data de 21 octombrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar "Prof. A." Buzău în numele membrilor de sindicat B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X. și Y.. În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții au arătat că textul alin. (2) al art. 1 din O.M.E. nr. 3993/2021 menționează că: "(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2021; ori art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 prevede că: "(3) Personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările șl completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I." Este evident că art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 prevede expres că au obligația de a opta între indemnizația pentru titlul științific de doctor și echivalarea cu gradul didactic I exclusiv acele cadre didactice care, de la data intrării în vigoare a legii, obțin gradul didactic I prin echivalare; cadrele didactice cărora li s-a acordat gradul didactic I prin ordin de ministru, prin echivalarea titlului științific de doctor nu mai au un drept real de opțiune, bucurându-se deja de drepturile ce se cuvin cadrelor didactice cu gradul didactic I, în baza actului administrativ cu caracter individual prin care au dobândit gradul didactic I și care a intrat în circuitul civil; acestea beneficiază în continuare de ambele drepturi, neputând opta - cerință impusă de legiuitor. Această obligație de a opta o au doar acei salariați care nu aveau încă titlul de doctor echivalat cu gradul didactic I la data de 01.07.2017 (data intrării în vigoare a legii), precum și cei care obțin, după intrarea în vigoare a Legii -cadru nr. 153/2017, prin ordin de ministru, titlul științific de doctor și care, din acel moment optează în mod real între a depune documentele prevăzute de Metodologia privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, aprobată prin OMECTS nr. 5556/2011, pentru acordarea gradului didactic I sau acordarea indemnizației pentru titlul științific de doctor, urmând sa parcurgă procedura din Metodologia privind formarea continuă, pentru a dobândi gradul didactic I. Orice altă interpretare a textului art. 14 alin. (3) din Legea - cadru nr. 153/2017 contravine atât principiilor de drept (principiul neretroactivității legii civile), cât și textului legii. Solicită să se aibă în vedere că formularea art. 14 alin. (3) din Legea - cadru este la timpul prezent - "solicită și obține gradul didactic I prin echivalare" - ceea ce are în vedere situațiile născute din momentul intrării în vigoare a legii; "nu primește indemnizația" - situație în care nu se află cadrele didactice care au beneficiat anterior intrării în vigoare a Legii cadru nr. 153/2017 de sporul pentru titlul științific de doctor (acordat ca sumă compensatorie sau ca spor) și care, de la intrarea în vigoare a acestei legi, având în vedere și prevederile art. 39 alin. (5) din aceeași lege, au primit indemnizația pentru titlul științific de doctor, până la data intrării în vigoare a art. 1 alin. (2) al OME nr. 3993/2021. Or, din redactarea art. 14 alin. (3) din Legea- cadru rezultă că acele cadre didactice care au solicitat și au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior intrării în vigoare a legii, nu se află în ipoteza reglementată de actul normativ, neputând opta. Mai mult, modul de redactare al art. 1 alin. (2) al Ordinului nr. 3993/2021 denotă caracterul retroactiv al acestui alineat, ceea ce creează o îndoială serioasă asupra legalității acestei prevederi inserate într-un act administrativ cu caracter normativ, de forța juridică inferioară legii, ceea ce contravine principiului neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României și art. 6 C. civ., atâta timp cât prin acest articol se prevede aplicarea dispozițiilor art. 14 alin. (3) din Lege acesta se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017. Ori, legiuitorul nu a prevăzut, în cuprinsul art. 14 al Legii - cadru, o asemenea dispoziție, ceea ce demonstrează că art. 1 alin. (2) al OME nr. 3993/2021 contravine dispozițiilor art. 14 alin. (3) din legea - cadru și, astfel, prin ordin de ministru s-a dispus cu privire la situațiile juridice născute anterior intrării în vigoare a Legii - cadru nr. 153/2017. Este, deci, evident că O.M.E. nr. 3993/2021 a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, dar și a principiului neretroactivității legii consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României și art. 6 C. civ., republicat, cu modificările și completările ulterioare. Având în vedere argumentele expuse mai sus recurenții-reclamanți solicită să se constate că s-a dovedit existența unui caz bine justificat pentru luarea măsurii de suspendare solicitate, în sensul definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, anume, împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat. De asemenea, solicită să se aibă în vedere că indemnizația pentru titlul științific de doctor este de 950 de RON, iar în raport de salariul lunar al cadrelor didactice, aceasta este o componentă importantă în salariul lunar al cadrelor didactice și această pieredere reprezintă un prejudiciu important pentru cadrele didactice, în raport de veniturile salariale ale acestora. De asemenea, să se aibă în vedere și faptul că legiuitorul nu a condiționat suspendarea executării unui act administrativ de dificultatea de recuperare a prejudiciului. În al doilea rând, așa cum se prevede expres în art. 23 din Legea nr. 554/2004, hotărârile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ au putere numai pentru viitor, iar în al treilea rând, obținerea, prin hotărâre judecătorească a drepturilor salariale de care aceste cadre didactice sunt lipsite, ca efect al aplicării art. 1 alin. (2) din OME nr. 3993/2021, intră sub incidența dispozițiilor art. 39 alin. (1) din O.U.G. nr. 114/2018, care prevede că plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salariată stabilite în favoarea personalului din instituțiile și autoritățile publice, devenite executorii în perioada 1 ianuarie 2019-31 decembrie 2021 este eșalonată pe o perioadă de cinci ani, ceea ce demonstrează că prejudiciul suferit de reclamanți este greu de reparat, dar și semnificativ din punct de vedere financiar, în raport de salariul lunar al acestora. În concluzie, pentru motivele prezentate în cuprinsul recursului, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, rejudecând cauza pe fond, să se constate că sunt îndeplinite condițiile impuse cumulativ de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (cazul justificat și paguba iminentă), admiterea cererii și suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariate specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Apărările formulate în recurs. Prin notele de ședință formulate, intimatul-pârât Ministerul Educației a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 14 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 22 iunie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra cererii de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenții-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care au solicitat anularea dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, suspendarea executării dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului și obligarea pârâtului la suportarea cheltuielilor de judecată. Prima instanță a respins cererea de suspendare a executării dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul 3993 din 16 iunie 2021, reținând în esență că reclamanții nu au demonstrat existența cazului bine justificat așa cum este definit în Legea nr. 554/2004, respectiv împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Învestită cu soluționarea cererii de recurs se față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Sub acest aspect se invocă interpretarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate. În cazul de față, cercetând "aparența de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că motivele invocate în susținerea existenței cazului bine justificat de recurenții-reclamanți nu sunt întemeiate. Astfel, în mod corect a reținut prima instanță că aplicarea inițială a dispozițiilor legale până la emiterea acestui ordin în sensul în care drepturile salariale vizate de acest ordin nu s-au aplicat personalului didactic care le-au obținut înainte de data de 01.07.2017, nu este în măsură să conducă la acea îndoială vădită asupra legalității ordinului. Înalta Curte constată că Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, a fost emis în temeiul prevederilor art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și ale art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învățământ", precum și ale art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în baza prevederilor art. 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) și ale art. 4 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021, s-a stabilit că majorările/creșterile salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "reglementări specifice personalului didactic din învățământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică la salariul de bază deținut/aflat în plată. Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.(3) Prevederile alin. (1) și (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021. Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I. În cazul în speță, Înalta Curte reține că ordinul contestat, a fost dat în aplicarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, aspect expus în preambulul actului administrativ cu caracter normativ. Or, criticile formulate de recurenții-reclamanți vizează aspecte ce țin de fondul cauzei, relativ la temporalitate, aplicare, procedura de dobândire a gradului profesional, respectiv titlului de doctor, elemente ce sunt de natură a determina administrarea unor probatorii specifice. Dreptului de opțiune la care face referire teza a II-a a articolului precizat, este subsumat premisei, respectiv voinței legiuitorului expusă în teza I a aceluiași articol, conform căreia nu se mai permite cumulul indemnizației de doctorat cu drepturile aferente gradului didactic obținut exclusiv ca efect al echivalării aceluiași doctorat, iar această opțiune reprezintă noutatea legislativă introdusă prin Legea nr. 153/2017 și presupune, prin ipoteză, coexistența alternativelor (titlul de doctor și sporul aferent pe de o parte și, pe de altă parte, obținerea gradului didactic I prin echivalare cu indemnizația aferentă). În acest context, Înalta Curte constată că prevederile art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993/2021 a căror suspendare se solicită sunt reiterări a textului art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, iar analizarea amănunțită a acestor consemnări țin de fondul cauzei deduse judecății. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de recurenții-reclamanți în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. Referitor la cea de-a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanței de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de recurenții-reclamanți, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur și previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerințele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanța de contencios administrativ dacă una dintre condiții nu este îndeplinită. În cazul de față, întrucât Înalta Curte a concluzionat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinței pagubei iminente, având în vedere că și în ipoteza în care s-ar reține că executarea actului administrativ este de natură să producă recurenților-reclamanți un prejudiciu viitor sigur și previzibil prin diminuarea salariului ce urmează a fi încasat, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu și în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal". De asemenea, Înalta Curte constată că în cazul recurenților-reclamanți nu se produce o pagubă iminentă și imposibil de recuperat, chiar dacă aceștia suportă un anumit prejudiciu prin diminuarea drepturilor salariale până la soluționarea pe fond a cererii de anulare a actului administrativ a cărui suspendare se solicită. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,