ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1511/2022

Ședința publică din data de 15 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21.07.2021 pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, Sindicatul Liber al Salariaților din Învățământul Preuniversitar Constanța, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, art. 28 din Legea dialogului social nr. 62/2011, art. 194 coroborate cu cele ale art. 148 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ., în termen legal, prin reprezentant legal - președinte A., în numele membrilor de sindicat: B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL EDUCAȚIEI, solicită suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021.

Prin sentința civilă nr. 170/CA din data de 15 septembrie 2021, Curtea de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"În baza art. 14 din Legea 554/2004, a admis cererea promovată de reclamanții Q., K., F., JJ., I., T., Z., O., C., X., S., BB., M., GG., P., V., G., KK., FF., Y., LL., R., AA., E., CC., H., DD., EE., Sindicatul Liber al Salariaților din Învățământul Preuniversitar Constanța, J., B., L., MM., U., W., II., HH., D., N., NN., în contradictoriu Cu Ministerul Educației.

A dispus suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021, până la pronunțarea instanței de fond.".

Împotriva sentinței civile nr. 170/CA din data de 15 septembrie 2021 a Curții de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, se arată că prin Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021 s-a dispus, la art. 1 alin. (2) că prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.

Elaborarea ordinului supus cererii de suspendare a reprezentat răspunsul instituțional al Ministerului Educației în scopul respectării dispozițiilor din Decizia înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021.

Recurenta pârâtă susține că instanța de fond a interpretat greșit normele de drept material reprezentate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind pretinsa întrunire cumulativă a celor două condiții statuate imperativ de legiuitor pentru admiterea cererii de suspendare a actului normativ, pentru următoarele considerente:

In prezenta cauză nu ne aflăm în fața unui act administrativ cu caracter individual, ci în fața unui act administrativ cu caracter general ce vizează situația cadrelor didactice care au dobândit gradul didactic 1 prin echivalarea cu titlul științific de doctor, anterior datei de 01.07.2017.

Prin Decizia nr. 685 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 26 februarie 2020, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 sunt constituționale în raport cu criricile formulate. In paragraful 16 din această decizie, Curtea Constituțională a reținut că indemnizația pentru titlul științific de doctor reprezintă un drept salarial suplimentar, care nu aparține sferei drepturilor și libertăților fundamentale. Prin urmare, acordarea acestui drept depinde în exclusivitate de opțiunea legiuitorului. Mai mult, având în vedere că acest drept se acordă din fonduri publice, legiuitorul, raportându-se la resursele financiare disponibile, stabilește condițiile de acordare a indemnizației pentru titlul științific de doctor, iar atunci când aceleași temeiuri o impun, poate dispune suspendarea dreptului sau chiar încetarea acordării acestuia.

Mai mult, potrivit considerentelor reținute de înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 52/2020, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța de trimitere cât și ICCJ au stabilit în mod unitar că prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic 1 prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizația pentru titlul științific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi bănești în considerarea titlului respectiv.

Astfel, dispozițiile art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică tuturor categoriilor de personal care dețineau titlul științific de doctor la data intrării în vigoare a acestei legi, indemnizația lunară pentru titlul științific de doctor urmând a fi acordată în măsura în care sunt întrunite condițiile de la art. 14 din același act normativ.

Or, art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 impune cadrelor didactice condiția suplimentară de a nu fi solicitat și obținut gradul didactic I prin echivalarea cu titlul științific de doctor. Aceasta deoarece obținerea gradului didactic în această modalitate reprezintă în sine un beneficiu acordat cadrelor didactice respective, condițiile de acordare a gradului fiind mai puțin restrictive, dar și pentru că obținerea gradului didactic I determină avantaje financiare, prin aplicarea unui nivel de salarizare.

Prin Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021, se realizează a clarificare a drepturilor salariate care înlătură inechitățile de salarizare diferită pentru funcții similare pentru personalul plătit din fonduri publice, respectiv pentru cei care au obținut prin ordin de ministru gradul didactic I, ca urmare a echivalării titlului științific de doctor anterior datei de 01.07.2017 și cei care și-au echivalet titlul de doctor după data de 01.07.2017.

Prin acest act normativ se înlătură deosebirile de tratament juridic care nu pot fi justificate decât de existența unor situații care, în mod obiectiv și rezonabil, justifică aplicarea unor astfel de diferențieri între diversele categorii de persoane. Or, dispozițiile legale analizate se aplică deopotrivă tuturor persoanelor aflate în aceeași situație juridică, evitându-se astfel o eventuală discriminare.

Mai mult, legiuitorul interzice cumularea unei duble bonificații - încasarea în același timp a două drepturi salariale, în baza aceluiași titlu de doctor - întrucât echivalarea gradului didactic s-a făcut în temeiul acestui titlu.

Aparent, prevederile ordinului a cărui suspendare s-a cerut nu derogă de la prevederile actului normativ de forță juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul și în vederea executării în concret a legii.

Pe de altă parte, aparent, nu se poate reține nici încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii de vreme ce ordinul atacat nu cuprinde dispoziții de natură a afecta drepturile salariale ale reclamanților care au fost realizate în trecut ci doar pe cele ce urmează a lua naștere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a și fost emis ordinul a cărui suspendare se cere.

Astfel, examinând aparența de legalitate a actului administrativ atacat, având în vedere înscrisurile de la dosar coroborat cu susținerile reclamantului, recurenta pârâtă susține că nu există indicii temeinice de natură să pună sub semnul întrebării prezumția de legalitate a acestuia, nefiind îndeplinită condiția cazului bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Deși este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare s-a cerut membrii de sindicat suferă o pierdere patrimonială, condiția pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat.

In speță reclamantul nu a făcut dovada, și nici măcar nu a susținut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariate ar risca să sufere și alte consecințe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe de altă parte, în cazul în care ordinul a cărui suspendare se cere s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului reclamanților ar fi ușor de reparat.

Ordinul atacat nu cuprinde dispoziții de natură a afecta drepturile salariale ale reclamantului care au fost realizate în trecut, ci doar pe cele ce urmează a lua naștere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a și fost emis ordinul a cărui suspendare s-a cerut.

Prin urmare, afirmând că nici condiția pagubei iminente nu a fost îndeplinită în speță, recurenta pârâtă solicită casarea hotărârii atacate, rejudecarea cauzei și respingerea acțiunii reclamantei, ca fiind neîntemeiată.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, cu consecința casării hotărârii atacate, rejudecării fondului și respingerii cererii de suspendare a executării actului administrativ reprezentat de ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021, ca fiind neîntemeiată.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că reclamanții intimați, reprezentați prin Sindicatul Liber al Salariaților din Învățămntul Preuniversitar Constanța, au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Ordinul ME nr. 3993/2021, în condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În esență, reclamanții au susținut că actul dedus judecății a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, dar și a principiului neretroactivității legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României și art. 6 C. civ., republicat, cu modificările și completările ulterioare.

Se arată că prin dispozițiile art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 se prevede că personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I.

Alin. (2) al art. 1 din O.M.E. nr. 3993/2021 stipulează: "(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017".

Reclamanții au considerat că maniera de reglementare încalcă principiul neretroactivității legii civile, întrucât cadrele didactice care au obținut anterior Legii nr. 153/2017 beneficiul titlului de cotro se bucură de efectele unor acte juridice intrate în circuitul civil și care nu mai pot fi revocate, iar, pe de altă parte, reclamanții nici nu pot opta între sporul de doctorat sau gradul didactic, având în vedere inclusiv dispozițiile art. 38 din Codul muncii, potrivit căruia, salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege iar orice tranzacție prin care se urmărește renunțarea la drepturile recunoscute de lege salariaților sau limitarea acestor drepturi este lovită de nulitate.

Soluționând cererea reclamanților, prima instanță a considerat că este întemeiată, apreciind că sunt îndeplinite ambele condiții de fond, prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, instanța fondului a reținut că o primă împrejurare legată de starea de drept este cea reprezentată de faptul că Ordinul nr. 3993/2021 trebuie să respecte dispozițiile general obligatorii privind sfera reglementării, în sensul impus de dispozițiile art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul că ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora.

În cazul de față dispoziția legală ce se solicită a fi suspendată are ca sferă de reglementare cadrele didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare anterior datei de 1 iulie 2017, urmare a obținerii titlului științific de doctor, în timp ce dispozițiile obligatorii ale Deciziei 7/2021 au ca sferă de reglementare alte componente ale salariului de bază, respectiv gradație de merit, majorări, distincte de indemnizația lunară pentru titlul științific de doctor.

Subordonarea față de actele de nivel superior reprezintă regula impusă actelor normative sau administrative și care este prevăzută la art. 81 din aceeași Lege nr. 24/2000 astfel, la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior.

În nici un moment textul de lege ordinar nu face trimitere la hotărâri judecătorești chiar și obligatorii date de Înalta Curte de Casație și Justiție în mecanismul recunoscut acesteia de unificare a practicii judiciare prin pronunțarea unor hotărâri de dezlegare a unor chestiuni de drept, acestea neputând fi asimilate nici măcar noțiunii de "alte acte de nivel superior" urmare a faptului că nivelul superior al ordinului este tot legea ordinară.

În consecință, instanța fondului a considerat că împrejurările legate de starea de drept astfel prezentate reprezintă elemente suficiente care imprimă o îndoială puternică și evidentă prezumției de legalitate de care ar trebui să se bucure Ordinul nr. 3993/2021.

Subliniind că în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ instanța are rolul de a efectua numai o cercetare sumară în cadrul căreia analiza aspectelor formale prezentate mai sus sunt suficiente pentru a releva îndoiala puternică și evidentă, judecătorul fondului a menționat că nu a procedat la analiza celorlalte argumente prezentate în cererea de chemare în judecată, deoarece acestea duc la prejudecarea fondului.

În ceea ce privește condițăia pagubei iminente, instanța fondului a apreciat că probatoriul administrat în cauză face dovada îndeplinirii și celei de a doua condiții legale pentru luarea măsurii suspendării provizorii solicitată, dat fiind iminența producerii unei pagube în patrimoniul reclamanților, situația de fapt ce rezultă din însăși conținutul dispoziției ordinului astfel emis.

Faptul că emitentul actului a avut în vedere executarea sa imediată rezultă din dispozițiile art. 1 alin. (3) din Ordinul nr. 3993/2021 în sensul că neacordarea indemnizației pentru titlul științific de doctor ca element salarial se aplică drepturilor salariale începând cu luna iunie 2021.

Constată Înalta Curte că hotărârea primei instanțe reflectă o greșită dezlegare a chestiunii privind existența cazului bine justificat, condiție ce subzistă numai atunci când împrejurările de fapt și de drept ale cauzei reflectă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative, sesizabilă falgrant, fără a fi necesară o dezbatere specifică acțiunii de fond.

În aceste coordonate, enunțate de altfel în mod corect și de către judecătorul fondului, prima instanță a apreciat că îndoiala ce constituie temeiul cazului bine justificat este demonstrată de faptul că ordinul în discuție nesocotește în mod flagrant dispozițiile art. 78 din Legea nr. 24/2000, întruct a fost emis nu în executarea unei prevederi legale sau asimilate acesteia ci în considerarea unei decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, de altfel, decizia la care se raportează ordinul nr. 3993/2021 are o altă sferă de aplicare decât drepturile cadrele didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare anterior datei de 1 iulie 2017.

Înalta Curte reține, în primul rând, eroarea strecurată în curpinsul hotărârii instanței de fond, fiind de observat faptul că prin Ordinul nr. 3993/2021 emitentul acestuia prevede următoarele:

Art. 1:

(1) Majorările/Creșterile salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învățământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică la salariul de bază deținut/aflat în plată.

(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.

(3) Prevederile alin. (1) și (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021.

Prin decizia nr. 7/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 239 din 09 martie 2021, ICCJ a stabilit următoarele:

"În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 38 alin. (4

1

) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 34 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, cu modificările și completările ulterioare, drepturile salariale reglementate de art. 5, respectiv de art. 8 din anexa nr. 1 - Familia ocupațională de funcții bugetare "Învățământ" capitolul I lit. B) din Legea-cadru nr. 153/2017, intră sub incidența prevederilor art. 38 alin. (4

1

) din această lege".

Prin urmare, apare evident faptul că menționarea, în preambulul Ordinului nr. 3993/2021, a deciziei pentru lămurirea unor chestiuni de drept vizează prima categorie de măsuri dispuse de ministrul educației și anume aplicarea majorărilor/creșterilor salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învățământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 și nicidecum reglementarea, în concret, a aplicării dispozițiilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, măsură prevăzută la art. 1 alin. (2) al aceluiași ordin.

În consecință, Înalta Curte constată că instanța fondului a pornit de la o premisă inexistentă, aceea potrivit căreia emitentul Ordinului nr. 3993/2021 ar fi dispus măsura prevăzută la art. 1 alin. (2) din actul administrativ în discuție în temeiul unei hotărâri pronunțate în condițiile art. 519-521 C. proc. civ., fiind evident că această concluzie nu are suport, constatare ce rezultă din examinarea formală a conținutului actului administrativ precum și a deciziei nr. 7/2021.

Instanța de control judiciar nu va examina în ce măsură cazul bine justificat este incident din perspectiva încălcării principiului neretroactivității legii civile și a celei vizând încălcarea legislației muncii prin obligațrea reclamanților intimați la exercitarea opțiunii pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I, întrucât se opune autoritatea de lucru judecat interevnită cu privire la calificarea acestor apărări ca fiind prejudiciabile fondului pricinii.

Astfel cum s-a arătat mai sus, judecătorul fondului și-a întemeiat soluția pe considerentul emiterii Ordinului nr. 3993/2021 cu încălcarea dispozițiilor art. 78 și 81 din Legea nr. 24/2000, precizând explicit că nu va proceda la analiza celorlalte argumente prezentate în cererea de chemare în judecată deoarece acestea duc la prejudecarea fondului.

În contextul în care reclamanții intimați nu au criticat aceste considerente, deși aveau la îndemână calea de atac a recursului împotriva considerentelor, după cum prevede art. 461 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte, stabilind că nu poate fi reținută ca fiind îndeplinită condiția cazului bine justificat raportat la cele mai sus menționate, constată că este de prisos să procedeze la analiza celei de a doua condiții de fond prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ, aceea a prevenirii unei pagube iminente, cât timp admiterea cererii presupune îndeplinirea cumulativă a acestor condiții.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Educației împotriva sentinței civile nr. 170/CA din data de 15 septembrie 2021 a Curții de Apel Constanța – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare:

Respinge cererea formulată de Q., K., F., JJ., I., T., Z., O., C., X., S., BB., M., GG., P., V., KK., FF., Y., LL., R., AA., E., CC., H., DD., EE., Sindicatul Liber Al Salariaților Din Învățământul Preuniversitar Constanța, J., B., L., MM., U., W., II., HH., D., N., NN., vizând suspendarea executării actului administrativ reprezentat de ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 martie 2022.