ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3715/2022

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea introdusă în data de 14 decembrie 2021 și înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu Ministerul Educației, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, art. 28 din Legea dialogului social nr. 62/2011, art. 194 coroborate cu cele ale art. 148 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., au solicitat suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educației nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariate specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 411 din data de 22 decembrie 2021, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, reprezentat legal prin ministru, domnul D. și a dispus suspendarea executarea art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea Ordinului.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 411 din data de 22 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației. În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-reclamanți au arătat că instanța de fond a interpretat greșit normele de drept material reprezentate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind pretinsa întrunire cumulativă a celor două condiții statuate imperativ de legiuitor pentru admiterea cererii de suspendare a actului normativ, pentru următoarele considerente: În prezenta cauză nu ne aflăm în fața unui act administrativ cu caracter individual, ci în fața unui act administrativ cu caracter general ce vizează situația cadrelor didactice care au dobândit gradul didactic I prin echivalarea cu titlul științific de doctor, anterior datei de 01.07.2017. Prin Decizia nr. 685 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 26 februarie 2020, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 sunt constituționale în raport cu criticile formulate. În paragraful 16 din această decizie. Curtea Constituțională a reținut că indemnizația pentru titlul științific de doctor reprezintă un drept salarial suplimentar, care nu aparține sferei drepturilor și libertăților fundamentale. Prin urmare, acordarea acestui drept depinde în exclusivitate de opțiunea legiuitorului. Mai mult, având în vedere că acest drept se acordă din fonduri publice, legiuitorul, raportându-se la resursele financiare disponibile, stabilește condițiile de acordare a indemnizației pentru titlul științific de doctor, iar atunci când aceleași temeiuri o impun, poate dispune suspendarea dreptului sau chiar încetarea acordării acestuia. Mai mult, potrivit considerentelor reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 52/2020, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța de trimitere cât și ICCJ au stabilit în mod unitar ca prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplica și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizația pentru titlul științific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi bănești în considerarea titlului respectiv. În ceea ce privește condiția cazului justificat, recurentul-pârât arată că potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazul bine justificat este definit de legiuitor ca fiind constituit din acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt în măsură să produc instanței o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat. Or, această condiție nu a fost îndeplinită în speță, neexistând împrejurări legate de starea de fapt sau de drept care să producă instanței o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative atacate. Astfel, examinând aparența de legalitate a actului administrativ atacat, având în vedere înscrisurile de la dosar coroborat cu susținerile reclamantului, solicită să se constate că nu există indicii temeinice de natură să pună sub semnul întrebării prezumția de legalitate a acestuia, nefiind îndeplinită condiția cazului bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Ordinul a cărui suspendare se cere a fost emis pe baza art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice care statuează că: "Personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I". Prevederile ordinului a cărui suspendare s-a solicitat în fața instanței de fond nu derogă de la prevederile actului normativ de forță juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul și în vederea executării în concret a legii, respectându-se în acest sens prevederile art. 81 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Ordinul nr. 3993/2021 respectă dispozițiile general obligatorii privind sfera reglementării în sensul impus de art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, în sensul că se limitează strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora a fost emis și nu conține soluții care contravin prevederilor acestora. În acest context, apreciază că nu a fost îndeplinită condiția cazului bine justificat neexistând împrejurări de fapt și de drept de natură a da naștere unui dubiu cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat în fața instanței de fond. Referitor la condiția pagubei iminente, recurentul-pârât arată că suspendarea executării este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului. Or, prin punerea în aplicare a Ordinului ministrului educației se elimină un dublu beneficiu acordat pentru același drept. Astfel reclamantul, ca urmare a obținerii titlului de doctor, va primi drepturile salariale corespunzătoare gradului didactic I, obținute prin echivalare și nu prin procedura prevăzută la art. 242 și următoarele din Legea educației naționale. Așa fiind, în mod greșit instanța de fond a constatat că această condiție este îndeplinită, având în vedere că reclamanții nu au făcut dovada concretă a pagubei iminente suferite de membrii săi de sindicat prin pierderea unei componente a salariului lunar. Deși este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare s-a cerut reclamanții suferă o pierdere patrimonială, condiția pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat. Față de aceste motive, recurentul-pârât apreciază că cele două condiții trebuie întrunite în mod cumulativ, astfel că, neîndeplinirea condiției privind paguba iminentă conduce la imposibilitatea admiterii cererii de suspendare și, în consecință, consideră că instanța de fond, în mod nelegal a admis cererea de suspendare a executării actului administrativ.

Apărările formulate în cauză. În cauză nu s-a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 28 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 22 iunie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursul, pentru următoarele considerente: Intimații-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021 până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii privind anularea acestui ordin. Prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a dispus suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021 până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii privind anularea actului, reținând în esență întrunirea condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ și anume, faptul că asupra actului administrativ planează o îndoială evidentă asupra prezumției de legalitate a acestuia, precum și afectarea obligațiilor familiale de întreținere prin diminuarea salariului. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Sub acest aspect se invocă interpretarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. În cauza de față acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este greșită. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate. În cazul de față, cercetând "aparența de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod greșit a reținut prima instanță că motivele invocate în susținerea existenței cazului bine justificat de intimatul-reclamant sunt întemeiate. În mod greșit a reținut prima instanță că argumentul în temeiul căruia s-ar putea considera a fi îndeplinită condiția cazului bine justificat este reliefat de înscrisurile depuse de reclamant prin care se atestă obținerea gradului științific de doctor, respectiv, a gradului didactic I prin echivalare și astfel poate beneficia de plata indemnizației pentru titlul de doctor. Înalta Curte constată că Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, a fost emis în temeiul prevederilor art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și ale art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învățământ", precum și ale art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în baza prevederilor art. 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) și ale art. 4 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021, s-a stabilit că majorările/creșterile salariale prevăzute la art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "reglementări specifice personalului didactic din învățământ", respectiv art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică la salariul de bază deținut/aflat în plată. Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.(3) Prevederile alin. (1) și (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021. Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I. În cazul în speță, Înalta Curte reține că ordinul contestat, a fost dat în aplicarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, aspect expus în preambulul actului administrativ cu caracter normativ. Or, criticile formulate de intimații-reclamanți vizează aspecte ce țin de fondul cauzei, relativ la temporalitate, aplicare, procedura de dobândire a gradului profesional, respectiv titlului de doctor, elemente ce sunt de natură a determina administrarea unor probatorii specifice. Dreptului de opțiune la care face referire teza a II-a a articolului precizat, este subsumat premisei, respectiv voinței legiuitorului expusă în teza I a aceluiași articol, conform căreia nu se mai permite cumulul indemnizației de doctorat cu drepturile aferente gradului didactic obținut exclusiv ca efect al echivalării aceluiași doctorat, iar această opțiune reprezintă noutatea legislativă introdusă prin Legea nr. 153/2017 și presupune, prin ipoteză, coexistența alternativelor (titlul de doctor și sporul aferent pe de o parte și, pe de altă parte, obținerea gradului didactic I prin echivalare cu indemnizația aferentă). În acest context, Înalta Curte constată că prevederile art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul nr. 3993/2021 a căror suspendare se solicită sunt reiterări a textului art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, iar analizarea amănunțită a acestor consemnări țin de fondul cauzei deduse judecății. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de intimatul-reclamant în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. Referitor la cea de-a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanței de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de intimatul-reclamant, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur și previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerințele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanța de contencios administrativ dacă una dintre condiții nu este îndeplinită. În cazul de față, întrucât Înalta Curte a concluzionat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinței pagubei iminente, având în vedere că și în ipoteza în care s-ar reține că executarea actului administrativ este de natură să producă intimatului-reclamant un prejudiciu viitor sigur și previzibil prin diminuarea salariului ce urmează a fi încasat, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu și în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal". De asemenea, Înalta Curte constată că în cazul intimaților-reclamanți nu se produce o pagubă iminentă și imposibil de recuperat, chiar dacă aceștia suportă un anumit prejudiciu prin diminuarea drepturilor salariale până la soluționarea pe fond a cererii de anulare a actului administrativ a cărui suspendare se solicită. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea recurată și rejudecând, va respinge cererea de suspendare a executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021 formulată de formulată de reclamanții B., A. și C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, ca neîntemeiată. PENTRU ACESTE MOTIVE,