ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1065/2023

Ședința publică din data de 28 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 25.06.2020, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval anularea actului nr. 5658/27.05.2020 emis de Consiliul Concurenței, obligarea pârâtului să emită actul administrativ - decizia pentru soluționarea plângerii nr. RG5658/28- 04-2020 și obligarea la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În ședința publică din data de 19.10.2020, reclamanta a invocat excepția de neconstituționalitate a art. 66 indice 1 și 2 din O.G. nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare, în varianta existentă potrivit modificărilor aduse prin Legea nr. 235/2017 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 22/1999.

Prin sentința civilă nr. 156 din 15 februarie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 66

1

și art. 66

2

din O.G. nr. 22/1999 ca inadmisibilă; a respins excepția lipsei procedurii prealabile, invocată prin întâmpinare, ca neîntemeiată; a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENȚEI - CONSILIUL DE SUPRAVEGHERE ÎN DOMENIUL NAVAL, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Recurenta a susținut că hotărârea atacată cuprinde o motivare contradictorie în raport de distincția între sesizare și plângere, deși în raport de momentul temporal la care au fost efectuate demersurile de către recurentă nu exista niciun fel de reglementare legislativă care să distingă între cele două tipuri de modalități de investire - sesizare versus plângere. Din moment ce la data formulării actului de investire a autorității aceasta nu putea justifica din punct de vedere legal o distincție între modurile de investire - sesizare/plângere, iar legea nu distingea, este evident că cererea trebuia să fie încadrată drept plângere și să fie soluționată ca atare.

În ipoteza în care Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval se considera necompetent în cazul monopolului și restricționarea accesului pe piața serviciului public pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime pe Dunărea maritimă atunci nu poate explica rezonabil lipsa sesizării Consiliului Concurenței.

Dacă intimata considera că nu poate aplica sancțiuni ca urmare a intervenției unui act administrativ normativ cu caracter infralegal, ordin de ministru, atunci putea emite o decizie în acest sens, ca act administrativ, potrivit competențelor instituite de art. 66

2

alin. (7), (8) din O.G. nr. 22/1999.

În opinia recurentei, hotărârea instanței este confuză din perspectiva dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. în sensul în care considerentele instanței sunt în mod evident contradictorii din moment ce era obligația autorității intimate ca ulterior momentului sesizării să efectueze verificările administrative necesare pentru a se lămuri plângerea, hotărârea/decizia/actul/refuzul administratorului infrastructurii portuare - RA. Administrația Fluvială a Dunării de Jos Galați, ceea ce în mod evident nu s-a întâmplat.

Instanța de fond a reținut că plângerea/sesizarea adresată de recurentă nu s-ar fi încadrat în atribuțiile prevăzute de disp. art. 66

2

din O.G. nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare - plângerea fiind adresată în aplicarea specifică a atribuțiilor sale.

Plângerea formulată de reclamantă a vizat strict un tratament abuziv, discriminatoriu, inechitabil aplicat prin decizia administratorului infrastructurii de transport naval. O asemenea analiză trebuia să îmbrace forma unei decizii și nu o simplă adresă ce nu deține statutul de act administrativ.

Instanța nu a soluționat acțiunea din moment ce petitul se referă la refuzul de emitere a actului administrativ cu caracter individual - decizie de soluționare, indiferent dacă autoritatea publică se declara sau nu competentă.

Instanța de fond nu a prezentat o argumentație coerentă pentru a explica refuzul de emitere a unui act administrativ în sensul unei decizii și nu poate explica care ar fi criteriile obiective ce ar fi necesare pentru a încadra plângerea reclamantei cu acest titlu în lipsa unor texte de lege la momentul temporal al formulării plângerii către autoritatea de supraveghere, Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval prin prisma documentației interne, respectiv a investigației efectuate.

Consideră că soluția instanței de fond este nelegală și prin faptul ca motivele reținute în limita de investire a acțiunii sunt contradictorii, întrucât pe de-o parte se reține că recurenta a solicitat emiterea unei decizii judiciare asupra plângerii adresate către Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval. iar pe de altă parte se reține că nu există o competență a acestei structuri din cadrul Consiliului Concurenței, deși nici una dintre părți nu a invocat-o.

Sub un alt aspect, nu există nicio declinare a competenței între cele două structuri din cadrul aceleiași instituții, cu toate că adresa este semnată doar de președintele Consiliului Concurenței și nu de către președintele Consiliului de Supraveghere în Domeniul Naval.

Împotriva recursului promovat de reclamantă a formulat întâmpinare intimatul-pârât Consiliul Concurenței - Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval, solicitând respingerea recursului, ca nefondat și, pe cale de consecință, menținerea sentinței recurate, ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, urmând a fi respins, având în vedere considerentele arătate în continuare:

Prin recursul formulat, recurenta critică sentința pronunțată de instanța de fond ca fiind motivată contradictoriu în raport de obiectul cauzei, motive care nu susțin soluția de respingere și care, pe fond, este nelegală, fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 66

2

alin. (1) din O.U.G. nr. 22/1999 în ceea ce privește procedura de emitere a deciziilor.

În prealabil, Înalta Curte reține că motivul de recurs prevăzut de art. 488 (1) pct. 5 C. proc. civ. a fost invocat formal de recurenta-reclamantă, în cauză nefiind indicat vreun aspect de nelegalitate care să poată să fie încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 (1) pct. 5 C. proc. civ.

Instanța de control judiciar constată că prima instanță a respectat dispozițiile art. 22 (1) și (2) C. proc. civ., soluționând cauza în raport de obiect și aplicând dispozițiile legale incidente, respectiv dispozițiile Legii nr. 554/2004, ale O.G. nr. 22/1999 și ale Legii nr. 21/1996 în analiza legalității adresei contestat ca fiind un pretins refuz nejustificat de declanșare a unei investigații, pe situația reclamată.

În cauză, Curtea nu a identificat încălcarea vreunei norme de procedură de natură a determina casarea și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat în cauză, neputându-se reține existența unei motivări contradictorii de natură a nu susține în fapt și în drept soluția de respingere dispusă prin sentința recurată.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a motivat în fapt și în drept hotărârea pronunțată, cu respectarea dispozițiilor art. 425 lit. b) și art. 22 (1) C. proc. civ., în raport de obiectul sesizării și de competențele autorității, avându-se în vedere dispozițiile Legii nr. 554/2004, ale O.G. nr. 22/1999 și ale Legii nr. 21/1996, raportat la situația reclamată de recurentă.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. este nefondat în cauză, sentința atacată fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente.

În opinia recurentei-reclamante, autoritatea pârâtă Consiliul de Supraveghere din Domeniul Naval era obligată să emită o decizie de soluționare a sesizării prin care se reclamă un tratament inechitabil sau discriminatoriu "prin decizia administrativă emisă de Ministerul Transporturilor de favorizare a unui anumit operator pe piața produsului", fiind îndeplinite condițiile prevăzute de O.G. nr. 22/1999 pentru ca respectiva sesizare să fie calificată plângere în sensul dispozițiilor art. 66

2

alin. (2) din O.G. nr. 22/1999.

În conformitate cu prevederile art. 66

2

alin. (2) lit. f) din O.G. nr. 22/1999, "(2) Consiliul de supraveghere are următoarele atribuții: f) analizează din oficiu sau la plângere și se pronunță, prin decizie, cu privire la un tratament inechitabil sau discriminatoriu, aplicat, prin deciziile administratorului infrastructurii de transport naval, în ceea ce privește: (iv) procedura de acordare/refuz a/al dreptului de a furniza servicii de siguranță."

Cu alte cuvinte, Consiliul de Supraveghere din Domeniul Naval se poate pronunța prin decizie în măsura în care sunt îndeplinite următoarele condiții: plângerea este formulată în legătură cu un tratament inechitabil sau discriminatoriu; tratamentul inechitabil sau discriminatoriu este aplicat prin deciziile administratorului infrastructurii de transport naval; tratamentul inechitabil sau discriminatoriu vizează procedura de acordare/refuz a/al dreptului de a furniza servicii de siguranță.

Ori, în cauză, reclamanta nu a invocat un tratament inechitabil sau discriminatoriu aplicat prin intermediul deciziilor administratorului infrastructurii de transport naval - Regia Autonomă «Administrația Fluvială a Dunării de Jos» Galați ("RA AFDJ Galați"), ci face referire, de fapt, la Ordinul MT nr. 708/2017 pentru modificarea alin. (2) al art. 2 din Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 1.008/2012 pentru stabilirea modului de derulare a serviciului de pilotaj al navelor maritime - act administrativ cu caracter normativ emis de Ministrul transporturilor, pe baza și în executarea O.G. nr. 22/1999.

Așa cum corect a reținut instanța de fond, Ministerul Transporturilor nu este administrator al infrastructurii de transport naval, în sensul O.G. nr. 22/1999, aceasta atribuție fiind exercitată de RA AFDJ Galați în temeiul art. 2 din H.G. nr. 492/2003.

Prin urmare, în prezenta cauză nu este vorba despre un tratament inechitabil sau discriminatoriu aplicat printr-o decizie a administratorului infrastructurii de transport naval, ci despre reglementarea prin acte normative a modului de desfășurare a serviciului de pilotaj, astfel încât adresa nr. x/28.04.2020 nu putea fi soluționată printr-o decizie, în sensul O.G. nr. 22/1999.

Mai mult, obiectul adresei nr. x/28.04.2020 a vizat aspecte ce privesc domeniul concurenței, recurenta reclamând monopolizarea serviciului public pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime de către Regia Autonomă «Administrația Fluvială a Dunării de Jos» Galați și solicitând totodată declanșarea unei investigații împotriva acesteia din urmă pentru încălcarea legislației de concurență.

Potrivit art. 66

2

alin. (1) din O.G. nr. 22/1999, "Consiliul de supraveghere acționează în domeniul transportului naval, fără a aduce atingere competențelor Consiliului Concurenței de a aplica dispozițiile Legii concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare".

Ori, având în vedere că susținerile reclamantei din cuprinsul sesizării s-au raportat la legislația concurenței, indiferent de temeiul legal invocat - art. 66

1

și art. 66

2

din O.G. nr. 22/1999, Consiliul Concurenței a soluționat adresa în calitate de unică autoritate competentă a analiza și decide în legătură cu aspecte ce țin de domeniul concurenței, nefiind îndeplinite condițiile pentru emiterea unei "decizii" prin raportare la conținutul acesteia și a dispozițiilor legale incidente, iar adresa de răspuns a fost semnată exclusiv de Președintele Consiliului Concurenței, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de Legea concurenței nr. 21/1996.

În ceea ce privește invocarea de către recurentă a Deciziei Consiliului Concurentei nr. 51/2016, Înalta Curte observă că, prin respectiva decizie, autoritatea de concurență a sancționat o înțelegere de natură anticoncurențială între operatorii prestatori ai serviciilor de siguranță în porturile aflate în administrarea Companiei Naționale Administrația Porturilor Maritime S.A. Constanța, în condițiile în care legislația în vigoare la acel moment prevedea în mod expres faptul că aceste servicii se desfășoară pe baze concurențiale, prin intermediul unor operatori.

Modificările ulterioare ale cadrului legal din domeniu s-au realizat în concordanță cu atribuțiile Ministerului Transporturilor, așa cum acestea au fost stabilite prin O.G. nr. 22/1999, iar faptul că ministerul de resort a stabilit că serviciile de pilotaj vor fi asigurate prin corpul propriu de piloți ai administrațiilor portuare nu înseamnă că acest lucru vine în contradicție cu decizia autorității de concurență, întemeiată pe prevederile legale existente în vigoare la momentul emiterii acesteia.

Solicitarea autorității de concurență de a permite accesul pe piață al tuturor operatorilor care erau autorizați era conformă cu modalitatea în care se prestau serviciile de siguranță, prin intermediul unor operatori, astfel cum prevedea cadrul legal în vigoare la acel moment. Prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 708/2017, ministrul transporturilor a reglementat desfășurarea serviciului de pilotaj de către RA AFDJ Galați, prin corpul propriu de piloți.

Așa cum s-a menționat anterior, Ordinul nr. 708/2017 a fost emis pe baza și în executarea O.G. nr. 22/1999, care prevede la art. 51 alin. (4) faptul că modul de desfășurare a serviciului de pilotaj se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor, în conformitate cu art. 51 alin. (1) și (3).

Prin urmare, nefiind identificate motive de reformare a sentinței atacate care să intre în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta - reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 156 din 15 februarie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 februarie 2023.