ÎCCJ, decizie (scj.ro #207899)

Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Act administrativ. Oportunitate. Exces de putere

Cuprins pe materii

: Contenciosul administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Actul administrativ.

Index alfabetic

:

Act administrativ

Oportunitate

Exces de putere

Legea nr. 554/2004 art. 2 alin. (1) lit. n)

Cu o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a statuat în sensul că oportunitatea emiterii actului administrativ poate fi analizată în contencios administrativ numai din perspectiva excesului de putere.

Marja de apreciere a organelor de conducere ale autorității publice învestite cu atributul analizării oportunității reorganizării este extinsă. Măsurile care implică alegeri de natură organizatorică pot fi cenzurate în contencios administrativ numai dacă se dovedește caracterul lor vădit inadecvat, doar o astfel de situație echivalând cu excesul de putere.

În cazul unei decizii administrative la a cărei adoptare autoritatea se bucură de o marjă largă de apreciere, instanța poate analiza, din perspectiva oportunității, situația de fapt reținută de autoritatea emitentă a actului (ca impunând măsurile), sub  aspectul pertinenței, credibilității și coerenței acesteia, însă nu poate analiza eficiența celor decise.

ICCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 41 din 11 ianuarie  2023

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 2 mai 2018 pe rolul Tribunalului București, Secția a VIII-a litigii de muncă și asigurări sociale, reclamanții A. și B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Institutul Cultural Roman („I.C.R.”), anularea Hotărârii nr. 3/09.02.2018 a Consiliului de Conducere al I.C.R., anularea Ordinului nr. 92/23.03.2018 al președintelui I.C.R., anularea Ordinului nr. 93/23.03.2018 tot al președintelui I.C.R., anularea actelor adiționale încheiate între contestatori și I.C.R. la data de 02.04.2018 care au vizat modificarea contractelor de muncă, obligarea intimatului la revenirea la structura organizatorică anterioară, obligarea intimatului la reintegrarea contestatorilor în funcțiile și pe posturile deținute anterior modificărilor organizatorice și plata unei despăgubiri egale cu diferențele salariale indexate, majorate, actualizate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în calitate de salariați ai I.C.R. pe funcțiile și posturile deținute anterior, cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de ședință din data de 10 decembrie 2018, Tribunalul București, Secția a VIII-a litigii de muncă și asigurări sociale a dispus disjungerea capetelor de cerere privind: i) anularea actelor adiționale încheiate cu I.C.R. la data de 02.04.2018, acte care au vizat modificarea contractelor de muncă, ii) obligarea intimatului la revenirea la structura organizatorică anterioară, iii) obligarea la reintegrarea reclamanților în funcțiile și pe posturile deținute anterior modificărilor contractuale, iv) obligarea intimatului la plata unei despăgubiri egale cu diferențele salariale indexate, majorate, actualizate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în calitate de salariați ai I.C.R. pe funcțiile și posturile deținute anterior, v) obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată, cu formarea unui nou dosar cu nr. x/3/2018, rămas pe rolul Tribunalului.

În aceeași ședință publică, prin sentința civilă nr. 9214/10.12.2018, Tribunalul București, Secția a VIII-a litigii de muncă și asigurări sociale, cu privire la restul capetelor de cerere, și anume: a) anularea Hotărârii nr. 3/09.02.2018 a Consiliului de Conducere al I.C.R., b) anularea Ordinului nr. 92/23.03.2018 al președintelui I.C.R. și c) anularea Ordinului nr. 93/23.03.2018 tot al președintelui I.C.R., a reținut necompetența materială și funcțională a instanței și a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, ca instanță de contencios administrativ și fiscal (obiectul prezentei cauze).

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 592 din 15 iulie 2020, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Institutul Cultural Român, având ca obiect anularea Hotărârii nr. 3/09.02.2018 a Consiliului de Conducere al I.C.R. și a Ordinelor nr. 92/23.03.2018 și nr. 93/23.03.2018, ale președintelui I.C.R.

Împotriva sentinței civile menționate anterior la punctul I.2, au declarat recurs reclamanții A. și B., prin care, invocând incidența motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii, iar în rejudecarea fondului cauzei, admiterea cererii, anularea Hotărârii nr. 3/09.02.2018 a Consiliului de Conducere al I.C.R., a Ordinului nr. 92/23.03.2018 și a Ordinului nr. 93/23.03.2018 emise de președintele I.C.R., cu obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului, arată că oportunitatea emiterii actului administrativ este un aspect al legalității acestuia, care poate fi controlat de instanța de contencios administrativ.

În cazul de față, motivarea/fundamentarea reorganizării Institutului are relevanță, deoarece condițiile legale pentru restructurarea I.C.R. nu sunt îndeplinite prin simplul fapt al întrunirii majorității calificate în consiliul de conducere.

Motivarea actului administrativ de reorganizare este o expresie a puterii discreționare pe care o are consiliul de conducere de a aprecia momentul și rațiunile restructurării organigramei, de a aprecia oportunitatea acestor masuri, care devine astfel un element pe legalitate.

Primei instanțe i s-a solicitat să controleze legalitatea actelor administrative atacate, în sensul verificării dacă masurile luate prin acestea corespund unor nevoi obiective, reale și serioase ale I.C.R. și nu ascund o reorganizare abuzivă.

Potrivit Deciziei nr. 757/2017 a Curții Constituționale, o instanță de contencios administrativ poate aprecia oportunitatea unui act administrativ în situația în care acesta a fost emis cu exces de putere.

Hotărârea nr. 3/09.02.2018 privind aprobarea structurii organizatorice și a Regulamentului de Organizare și Funcționare al I.C.R., a fost adoptată cu exces de putere, lezând drepturile și interesele reclamanților, precum și pe cele ale instituției.

Din probatoriul administrat la fondul cauzei rezultă fără putință de tăgadă că decizia de reorganizare a I.C.R. a fost luată fără o prealabilă analiză și evaluare a tuturor factorilor și criteriilor care influențează oportunitatea adoptării actului.

Necesitatea motivării reorganizării propuse este recunoscută și subliniată de însuși intimatul-pârât, care invocă rapoartele de audit intern și nota de fundamentare asumată de departamentul juridic al I.C.R.

Însă, afirmațiile I.C.R. sunt contrare realității, întrucât singura notă de fundamentare depusă la dosarul cauzei este cea cu nr. 3434/22.03.2018, de stabilire a statului de funcții și, de asemenea, nu există niciun raport de audit privitor la activitatea DRAG.

Din înscrisurile prezentate de I.C.R. (documente cu caracter intern) nu reiese motivația sau necesitatea reorganizării direcției în cauză.

Cât privește nota de fundamentare (fără număr de înregistrare) prezentată de intimatul-pârât, recurenții-reclamanți arată că înscrisul este neavenit, nefiind emis și înregistrat potrivit procedurilor I.C.R., iar din minuta ședinței consiliului de conducere al I.C.R. din 9.02.2018 se conturează caracterul discreționar al procesului de modificare a structurii I.C.R.

Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective, așa cum s-a statuat în practica instanței supreme (Decizia nr. 482/2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție , Secția de contencios administrativ).

Consiliul de Conducere al I.C.R. a adoptat o hotărâre abuzivă, fără fundament obiectiv, real și serios.

I.C.R., prin DRAG, este singurul organism cu expertiză în domeniul cultural în comunitățile istorice si care s-a bucurat de flexibilitate și inițiativă prin trecerea sub control parlamentar, conform O.U.G. nr. 27/2012. Or, tocmai aceasta libertate de acțiune a fost suprimată prin efectele reorganizării, respectiv trecerii acestei direcții la rang de compartiment.

Cu rea-credință se afirmă că au fost consultați directorii de departamente, pentru că reclamantul A. - în calitate de director la acea vreme - nu a fost primit la consultări.

Intimatul-pârât induce ideea unei suprapuneri de sarcini între DRAG și DGRS, însă sarcinile nu erau suprapuse, date fiind funcțiunile și obiectivele diferite ale celor două direcții. DGRS exportă cultură, iar DRAG promovează și protejează identitatea națională și acționează pentru întărirea legăturilor cu românii din afara frontierelor României și pentru păstrarea, dezvoltarea și exprimarea identității lor naționale.

Organigrama ar trebui sa constituie înscrisul ce precedă statul de funcții, însă, în speță s-au dorit funcțiile (a se vedea nota de fundamentare referitoare la 14 posturi create pentru Cabinetul președintelui și a celor doi vicepreședinți), ca după aceea să se contureze organigrama.

Din analiza structurii organizatorice nu reiese nicidecum vreo schimbare, ceea ce denotă că s-a recurs la un mecanism artificial și nefundamentat de aprobare a unui act administrativ, cu exces de putere.

La adoptarea hotărârii de reorganizare, Consiliul de conducere trebuia să ia în calcul o serie de factori și criterii stabilite printr-o notă de fundamentare, având obligația de a motiva actul administrativ.

Or, nota de fundamentare nu este însușită de nicio persoană prin semnătură, nu poartă dată și număr de înregistrare, fiind elaborată strict în interesul litigiului aflat pe rol. Toate acestea demonstrează că votul acordat de Consiliul de conducere, în lipsa unei analize a oportunității reorganizării I.C.R., a fost un vot de principiu, fără a se cunoaște în concret ce presupune noua structură.

Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimatul–pârât Institutul Cultural Român a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că actele administrative contestate de reclamanți au fost adoptate cu respectarea prevederilor legale incidente, iar reclamanții nu au indicat motive de nelegalitate.

Oportunitatea este marja de apreciere lăsată autorității publice, de a alege între mai multe căi posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.

I.C.R., prin Consiliul de conducere, este în drept să stabilească structura organizatorică a instituției, respectiv numărul și denumirea compartimentelor - direcții generale, direcții, servicii, birouri, compartimente și relațiile de subordonare ale acestora.

În mod justificat, instanța de fond a considerat că oportunitatea emiterii actelor administrative nu poate face obiectul controlului în contencios administrativ, deoarece ea operează în limitele marjei de apreciere a managementului instituției.

Verificarea, de către instanța de contencios administrativ a actelor administrative contestate de către reclamanți se poate realiza doar din perspectiva legalității acestora, nu și a oportunității lor, cunoscut fiind că doar din prima perspectivă litigiul este unul de contencios de plină jurisdicție.

Din analiza motivelor de recurs se poate observa că acestea se referă strict la oportunitatea emiterii actelor administrative și nu vizează nicio critică din perspectiva legalității actelor contestate. De asemenea, reclamanții-recurenți nu identifică excesul de putere săvârșit în adoptarea/emiterea acestor acte administrative.

5.

Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 9 iulie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 11 ianuarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și în lumina dispozițiilor legale incidente

, Înalta Curte constată că

recursul declarat de reclamanți este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a respins cererea reclamanților de anulare a Hotărârii nr. 3/2018 a Consiliului de conducere al I.C.R., precum și a Ordinelor nr. 92/2018 și nr. 93/2018 ale președintelui I.C.R., prin care a avut loc desființarea Direcției Românii din Afara Granițelor din cadrul I.C.R., reținând, în esență, că necesitatea reorganizării instituției este un aspect care ține de oportunitatea, iar nu de legalitatea emiterii actului administrativ, iar reclamanții nu au făcut dovada săvârșirii unui exces de putere la adoptarea actelor.

Hotărârea instanței de fond este recurată din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-reclamanți arătând că și oportunitatea actului administrativ poate fi controlată de instanța de contencios administrativ, iar în cauză ar fi trebuit să se constate săvârșirea excesului de putere.

Înalta Curte constată că prin sentința recurată nu s-a negat exercitarea controlului judecătoresc asupra actului administrativ, din perspectiva oportunității adoptării/emiterii acestuia, în măsura în care se identifică un exces de putere.

Cu o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a statuat în sensul că oportunitatea emiterii actului administrativ poate fi analizată în contencios administrativ numai din perspectiva excesului de putere.

Astfel, anularea actului poate interveni numai în condițiile identificării exercitării dreptului de apreciere al autorității publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Recurenții-reclamanți afirmă că exercitarea dreptului de apreciere al conducerii I.C.R. asupra reorganizării instituției a avut loc cu afectarea dreptului lor la muncă, desființarea direcției anterior menționate conducând la schimbarea funcțiilor, locului muncii și salariilor reclamanților.

Însă, așa cum a reținut și instanța de fond, marja de apreciere a organelor de conducere învestite cu atributul analizării oportunității reorganizării este extinsă.

Astfel de măsuri, care implică alegeri de natură organizatorică, nu pot fi cenzurate în contencios administrativ decât dacă se dovedește caracterul lor vădit inadecvat, numai o astfel de situație echivalând cu excesul de putere.

În cazul unei decizii administrative la a cărei adoptare autoritatea se bucură de o marjă largă de apreciere, instanța poate analiza, din perspectiva oportunității, situația de fapt reținută de autoritatea emitentă a actului (ca impunând măsurile), sub  aspectul pertinenței, credibilității și coerenței acesteia, însă nu poate analiza eficiența celor decise.

I.C.R. a prezentat nota de fundamentare care a stat la baza hotărârii Consiliului de conducere, din aceasta rezultând că a avut loc o evaluare a activității direcțiilor, a potențialului logistic și a resurselor umane aferente fiecărei structuri, propunându-se măsuri de reorganizare pentru o mai bună realizare a obiectivelor instituției.

Recurenții-reclamanți arată că nota de fundamentare a măsurilor de reorganizare, pe care intimatul o invocă a fi stat la baza hotărârii consiliului de conducere, nu este însușită de nicio persoană prin semnătură și nu poartă număr și dată de înregistrare.

Această critică a fost analizată și de instanța de fond, care a reținut corect că reclamanții nu au indicat temeiuri de drept care să impună formalități de prezentare a instrumentului de fundamentare a măsurilor.

Minuta ședinței Consiliului de conducere al I.C.R. din data de 9 februarie 2018 face dovadă că nota de fundamentare a fost prezentată membrilor organului colegial de conducere al instituției, măsurile organizatorice nefiind dispuse arbitrar.

Recurenții-reclamanți arată că hotărârea consiliului de conducere al I.C.R. nu s-a bazat pe o analiză a factorilor relevanți și a criteriilor apte să influențeze adoptarea soluției de reorganizare, însă astfel nu fac decât să susțină viziunea proprie, potrivit căreia direcția în cauză nu ar fi trebuit desființată, respectiv transformată în compartiment în cadrul unei alte direcții a I.C.R.

Or, susținerile recurenților referitoare la eventualul impact negativ pe care l-ar produce desființarea DRAG sau  presupusa lipsă de eficiență a măsurilor dispuse exced limitelor controlului în contencios administrativ.

Având în vedere că analiza oportunității presupune un control de proporționalitate al măsurii, iar exces de putere este doar vădita eroare de apreciere asupra măsurii decise, instanța de judecată nu are competența de a substitui aprecierile de ordin organizatoric ale autorității, dat fiind că evaluarea nevoilor de reorganizare ale instituției este apanajul organelor de conducere ale acesteia.

De asemenea, când autoritatea are drept de opțiune între mai multe soluții legale posibile, actul său nu poate fi anulat de instanța de contencios administrativ.

În concluzie, nu constituie motive de nelegalitate argumente precum importanța activității desfășurate de direcția desființată, nesuprapunerea sarcinilor DRAG și DGRS (care ar fi direcții cu funcțiuni și obiective diferite) sau cele privitoare la lipsa caracterului real și serios al motivelor de reorganizare.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., nefiind identificate motive de casare a sentinței atacate, Înalta Curte a respins recursul reclamanților, ca nefondat.