ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 968/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 07.08.2018, reclamantul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a formulat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și M.D.R.A.P. - Direcția Generală Programe Europene Capacitate Administrativă - AMPOCA, cerere de chemare în judecată privind anularea Deciziei nr. 193/20.03.2018, precum și a Notei de constatare a abaterii și de stabilire a reducerilor procentuale nr. 5891/18.01.2018 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, prin Direcția Generală Programe Europene Capacitate Administrativă.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 364 din 01 februarie 2019 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche a respins cererea de chemare în judecată promovată de reclamantul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și M.D.R.A.P. - Direcția Generală Programe Europene Capacitate Administrativă - AMPOCA, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că instanța s-a limitat la a reda conținutul Deciziei nr. 193 din 20.03.2018 emise de pârât, fără a analiza criticile reclamantei formulate în privința notei de constatare contestate, aspect ce echivalează cu o nemotivare a sentinței pronunțate. Totodată, instanța de fond a dat o interpretare eronată dispozițiilor legale în materie, respectiv art. 18 din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice și art. 16 - 17 din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice. Astfel, dispozițiile menționate folosesc sintagma "contractul de achiziție publică" la singular, însă în opinia recurentului, bunurile achiziționate și față de care s-au aplicat corecții nu au același obiect și nici nu sunt destinate unei utilizări identice ori similare. A apreciat recurentul că instanța de fond a interpretat eronat și prevederileart. 17 alin. (3) din H.G. nr. 395/2016 potrivit cărora "În cazul în care autoritatea contractantă implementează proiecte finanțate din fonduri nerambursabile și/sau proiecte de cercetaredezvoltare, prevederile alin. (1) se aplică prin raportare la fiecare proiect în parte", deoarece aceste prevederi nu pot fi interpretate fără a ține cont de dispozițiile legale reglementate prin art. 4 alin. (1) lit. a) (privind autoritatea contractantă) din Legea nr. 98/2016, respectiv prevederile art. 16, art. 17 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 395/2016 și respectiv art. 18 (privind produsele similare) din Legea nr. 98/2016. Totodată, atunci când a făcut aplicarea celor două prevederi legale instanța nu a avut în vedere și dispozițiile art. 13 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 395/2016, conform cărora "Prin excepție de la art. 12 alin. (1), în cazul în care autoritatea contractantă implementează proiecte finanțate din fonduri nerambursabile și/sau proiecte de cercetare-dezvoltare, are obligația de a elabora distinct pentru fiecare proiect în parte un program al achizițiilor publice aferent proiectului respectiv, după semnarea contractului de finanțare/cofinanțare aferent. " Or, raportându-se la art. 12 alin. (1) din același act normativ, recurentul a subliniat faptul că în planul anual al achizițiilor sunt prevăzute achizițiile propuse a derula în anul următor, fiecare achiziție în parte urmând a se desfășura potrivit procedurilor de achiziție determinate în funcție de valoarea estimată, prevăzută în plan. Astfel, în planul/programul de achiziție aferent proiectului în cauză au fost prevăzute o serie de achiziții, fiecare dintre ele derulându-se în funcție de valoarea estimată, aprobată de altfel de către AMPOCA, autoritatea contractantă nefăcând altceva decât să respecte prevederile legale. De asemenea, prin cererea de chemare în judecată recurentul nu a invocat faptul că procedura de achiziție a fost determinată după codul CPV al produselor achiziționate, ci doar a dorit să demonstreze faptul că produsele achiziționate nu erau destinate unor utilizări identice sau similare, iar M.D.R.A.P. - AMPOCA nu a probat contrariul, respectiv faptul că instituția ar fi utilizat "metode de calcul al valorii estimate a achiziției cu scopul de a evita aplicarea procedurilor de atribuire" prevăzute de Legea nr. 98/2016. Prin gruparea produselor achiziționate pe criteriul codurilor CPV s-a dorit doar a se sublinia faptul că acestea nu sunt destinate unei utilizări identice ori similare. Valoarea estimată se calculează cumulat pentru bunuri cu același obiect (în corespondență cu codurile CPV sau destinate utilizării identice ori similare, or pentru situația analizată nu sunt îndeplinite aceste condiții și astfel nu se pot cumula tabletele cu stațiile de lucru, NAS - uri sau servere cu echipamente IT, etc. Nu în ultimul rând recurentul a apreciat că instanța de fond a dat o interpretare eronată dispozițiilor art. 98 alin. (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 coroborate cu prevederile art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, la art. 20 prevede obligația celui care se consideră discriminat de a "prezenta fapte pe baza cărora poate fi prezumată existența unei discriminări directe sau indirecte".

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalității Deciziei nr. 193/20.03.2018 și a Notei de constatare a abaterii și de stabilire a reducerilor procentuale nr. 5891/18.01.2018 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, prin Direcția Generală Programe Europene Capacitate Administrativă. Prin nota de constatare atacată autoritatea pârâtă a aplicat o reducere procentuală de 25% din valoarea contractelor de achiziții încheiate în baza contractului de finanțare nr. x/17.03.2016 aferent proiectului "Evaluarea riscurilor la dezastre la nivel național (RO-RISK)", cod SIPOCA30, în sarcina reclamantului fiind reținută abaterea constând în încălcarea prevederilor art. 2 alin. (2) pct. b și pct. d), art. 11 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 98/2016, prin aplicarea achiziției directe și a procedurilor simplificate a echipamentelor și softurilor IT. Fiind învestită cu recursul reclamantului declarat împotriva soluției de respingere a acțiunii, Înalta Curte constată că primul motiv de recurs invocat - art. 488 pct. 6 C. proc. civ. vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, iar prima instanță a prezentat motivele reținute în fundamentarea soluției pronunțate asupra actelor administrative deduse judecății, acestea fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut. De asemenea, contrar susținerilor recurentului, hotărârea conține analiza efectivă a criticilor de nelegalitate formulate de reclamant și argumentele instanței pentru înlăturarea lor. Potrivit celui de al doilea motiv de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente, iar soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, în cadrul proiectului finanțat prin contractul nr. x/17.03.2016 încheiat de părțile din prezenta cauză, în sarcina reclamantului Inspectoratul General pentru Situații de Urgență au fost identificate abateri de la legalitate, reglaritate și conformitate privind legislația achizițiilor publice prin faptul că autoritatea contractantă a achiziționat prin achiziție directă și procedură simplificată echipamente și softuri IT, deși valoarea cumulată a acestora, la nivelul proiectului, depășește pragul procedurii simplificate, fiind astfel evitată aplicarea unei proceduri de atribuire corespunzătoare pragurilor valorice stabilite prin Legea nr. 98/2016. Prin calea de atac promovată recurentul-reclamant a invocat o pretinsă interpretare și aplicare eronată a dispozițiilor art. 16, art. 17 din H.G. nr. 395/2016, respectiv art. 18 din Legea nr. 98/2016, în opinia acestuia fiind respectate procedurile de achiziție determinate în funcție de valoarea estimată a fiecăreia prevăzută în planul aferent proiectului, aprobat de către AMPOCA. Înalta Curte reține caracterul nefondat al acestor argumente și, din coroborarea dispozițiilor legale anterior menționate cu prevederile contractuale, constată că regimul juridic aplicabil achizițiilor publice derulate în cadrul implementării unor proiecte finanțate din fonduri nerambursabile este expres prevăzut de legislația în materie, care în esență instituie obligații în sarcina autorităților contractante, cu referirea precisă la noțiunea de "proiect", finanțat din surse nerambursabile, iar nu la aceea de achiziție în funcție de codul CPV, așa cum pretinde recurentul. De asemenea, faptul că proiectul are mai mulți beneficiari (lider + 13 parteneri), fiecare dintre aceștia dispunând de un buget propriu în cadrul proiectului, permite efectuarea achizițiilor de către fiecare beneficiar în parte, însă valoarea estimată a contractelor de produse/servicii similare se determină prin cumul la nivelul întregului proiect. A mai apreciat recurentul că bunurile achiziționate și față de care s-au aplicat corecții nu au același obiect și nici nu sunt destinate unei utilizări identice sau similare", astfel că valoarea bunurilor achiziționate nu putea fi cumulată, pe de o parte fiind vorba de achiziții cu COD CPV distinct, pe de altă parte acestea nu erau destinate unor utilizări identice sau similare. Contrar acestor susțineri, Înalta Curte amintește faptul că estimarea valorii nu se realizează pe cod CPV, ci luând în calcul scopul atribuirii contractului, respectiv necesitățile pe care urmează să le acopere executarea contractului, urmând ca în funcție de această valoare estimată, autoritatea contractantă să stabilească procedura de atribuire a contractului de achiziție publică corespunzătoare. Utilizarea codurilor CPV asigură descrierea cât mai exactă a obiectului contractului și nu are legătură directă cu estimarea valorii contractului de achiziție. În cauză, recurentul a derulat trei proceduri simplificate și o achiziție directă achiziționând, printre altele, "tablete, stații de lucru, NAS -uri sau servere cu echipamente 'T, etc", iar autoritatea pârâtă dar și instanța de fond au reținut, în mod corect, că între echipamente nu există diferențe semnificative atât de obiect cât și de utilizare încât să se susțină că nu trebuie cumulate valorile de achiziție. Totodată, echipamentele fac parte din gama normală de produse care sunt furnizate/comercializate de către operatorii economici cu activitate constantă în sectorul "electronice și IT". Aceste produse trebuie să corespundă scopului proiectului, în sensul art. 16 din H.G. nr. 395/2016, respectiv funcționarea sistemului RO-RISK. Contrar susținerilor recurentului, se constată că valoarea estimată a unui contract de achiziție în cadrul unui proiect, nu se poate obține prin raportarea la bugetele partenerilor din acel proiect, ci la necesitățile/obiectivele stabilite prin proiectul finanțat din fonduri nerambursabile, ce se regăsesc într-un plan de achiziții al proiectului, și nu în planurile de achiziții pe partener/parteneri (bugetele partenerilor). Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține și faptul că sentința primei instanțe nu relevă o interpretare eronată dispozițiilor art. 98 alin. (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 coroborate cu prevederile art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind evident, în contextul anterior expus, că aplicarea corecției s-a realizat cu respectarea principiului proporționalității, în funcție de natura și de gravitatea neregularităților constatate. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.