ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5728/2022

Ședința publică din data de 25 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat anularea în parte a Ordinului M.A.I. nr. 75/2019 de aprobare a criteriilor de performanță privind constituirea, încadrarea și dotarea serviciilor voluntare și a serviciilor private pentru situații de urgență.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 551 din 08 aprilie 2021, Curtea de Apel București– secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

Respinge cererea de suspendare a judecății formulată de reclamanta A. S.R.L, ca nefondată.

Admite acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

Anulează Ordinul MAI nr. 75/2019.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 551 din 08 aprilie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București– secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

Recurentul-pârât susține în cadrul acestei critici faptul că instanța de fond s-a limitat doar să precizeze că Ordinul MAI nr. 75/2019 încalcă principiile enunțate mai sus, ca urmare a punctului de vedere emis în dosar de Consiliul Concurenței, fără a explica într-o manieră convingătoare raționamentul juridic pe care l-a adoptat, astfel încât hotărârea nu îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv de casare, recurentul-pârât invocă greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente de către prima instanță care, prin sentința atacată, a admis acțiunea reclamantei și a dispus anularea Ordinului MAI nr. 75/2019 pentru aprobarea Criteriilor de performanță privind constituirea, încadrarea și dotarea serviciilor voluntare și a serviciilor private pentru situații de urgență.

Se arată în cadrul recursului că prima instanță a apreciat greșit că Ordinul MAI nr. 75/2019 este nelegal din perspectiva nelegalității procedurii de adoptare și pentru faptul că reclamanta – persoană juridică de drept privat ar avea drepturi vătămate prin impunerea prin ordin a unor obligații nelegale și excesive în raport de actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 59/2016 privind controlul asupra pericolelor de accident major în care sunt implicate substanțe periculoase.

Primul aspect de nelegalitate invocat privește aprecierea greșită și nelegală a primei instanțe privind nelegalitatea ordinului în raport de dispozițiile Legii nr. 24/2000 pe lipsa evaluării prealabile a impactului pe care l-ar fi putut avea adoptarea actului normativ din perspectiva domeniului de activitate, a dimensiunii operatorilor economici cărora li se aplică, a personalului competent să îndeplinească obligațiile specifice prevăzute de ordin a resurselor care ar trebui alocate.

Al doilea aspect de nelegalitate, care vizează procedura de emitere privește aprecierea nelegală în sensul obligativității solicitării avizului Consiliului Concurenței.

Se invocă faptul că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 2 (1) lit. b) și art. 8 (1) lit. b) din Legea nr. 21/2006 pentru a fi necesar conform art. 25 din Legea nr. 21/2006 avizul Consiliului Concurenței pentru emiterea legală a ordinului ca act administrativ cu caracter normativ care nu are un impact anticoncurențial.

Iar obligațiile impuse în concret în sarcina destinatarilor nu pot fi apreciate ca reprezentând condiții discriminatorii pentru o parte din aceștia.

Al treilea aspect de nelegalitate invocat privește aprecierea primei instanțe în ceea ce privește nelegalitatea ordinului contestat pe motiv că ar reprezenta o suprareglementare în raport de dispozițiile Legii nr. 59/2016 în sensul stabilirii unor condiții și obligații neprevăzute de actul normativ cu forță juridică superioară se invocă faptul că un operator economic aflat sub incidența Legii nr. 59/2016 trebuie să respecte corelativ obligațiile impuse prin alte două legi specifice Legii nr. 307/2006 privind apărarea împotriva incendiilor și Legii nr. 481/2004, legi preexistente emiterii ordinului contestat.

Al treilea aspect de nelegalitate privește aprecierea greșită cu privire la dreptul vătămat al reclamantei în sensul obligării constituirii serviciilor private pentru situații de urgență în cadrul operatorilor economici supuși legislației privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanțe periculoase.

Se invocă faptul că această obligație nu vizează toți operatorii economici ci numai aceia la care este identificat riscul mate și/sau foarte mare de incendiu

Totodată, potrivit prevederilor art. 38 din Criteriile de performanță, în cazul în care construcțiile pentru producție și/sau depozitare sau utilajele și instalațiile tehnologice, sunt dotate cu instalații de stingere a incendiilor, potrivit scenariilor de securitate la incendiu și/sau altor documente justificative, exceptând pe cea de hidranți interiori și exteriori, operatorul economic care le administrează nu are obligația dotării serviciului cu autospecială de stingere cu apă și spumă, serviciul constituit fiind de tip P1.

Astfel, inițiatorul actului normativ a avut în vedere condiții cumulative pentru obiectivele care intră sub incidența criteriilor, dar și derogări privind dotarea, în cazul existenței măsurilor compensatorii, obiectivul principal fiind prevederea măsurilor necesare gestionării riscurilor identificate.

Se mai arată că, motivarea promovării actului normativ este efectivă, completă, precisă și circumstanțială, contrar celor reținute de instanța de fond.

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea fondului cauzei, în sensul respingerii acțiunii reclamantei ca neîntemeiate.

1.4 Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității parțiale a recursului în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 și, în rest, respingerea recursului ca nefondat, susținându-se legalitatea sentinței recurate.

Excepția nulității parțiale a recursului a fost respinsă de Înalta Curte în ședința publică de la 25 noiembrie 2022, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor de nelegalitate invocate, prin raportare la ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum și la dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sentința instanței de fond cuprinde motivele de fapt și de drept pe care s-a întemeiat raționamentul juridic ce a condus la soluția pronunțată.

Nemulțumirea recurentului în raport de modalitatea de abordare de către instanța de fond a probatoriului administrat în cauză, în concret, prin fructificarea juridică a probei, constând în punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenței, la solicitarea instanței, nu poate echivala cu nemotivarea hotărârii în oricare dintre ipotezele textului procedural conținut în art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

Reținând că în considerentele sentinței recurate, instanța de fond a analizat și răspuns și apărărilor formulate de autoritatea pârâtă, Înalta Curte constată că hotărârea recurată satisface exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., astfel încât exercitarea controlului judiciar de către instanța de recurs poate fi efectuat pe deplin.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. vizează încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente speței și în temeiul cărora poate fi dezlegat raportul juridic litigios.

Analiza demersului judiciar de către instanța de fond s-a efectuat din dublă perspectivă și anume: a unui control intern de legalitate vizând încălcarea libertății economice și a principiului concurenței neloiale și a unui control extern de legalitate întemeiat pe dispozițiile Legii nr. 24/2000 care prevedeau o evaluarea preliminară a impactului economico-social pe care îl produce actul normativ adoptat.

În ceea ce privește constatarea nelegalității OMAI nr. 75/2019 de aprobare a unor criterii de performanță pe care serviciile voluntare și serviciile private pentru situații de urgență trebuie să le îndeplinească, Înalta Curte reține că instanța de fond a elaborat un raționament juridic greșit, întemeiat pe punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenței și care a abordat chestiunea de drept dedusă judecății, exclusiv din perspectiva dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 privind concurența neloială.

Or, cele două forme de concurență neloială prevăzute de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și îmbrățișate de instanța de fond ca fiind elemente de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, nu pot fi constatate direct pe cale judecătorească, în lipsa unei cercetări efectuate în acest sens de autoritatea cu competențe în materie, respectiv Consiliul Concurenței.

Exprimarea unei opinii de specialitate în calitate de autoritate de reglementare în domeniul concurenței, chiar și la solicitarea instanței de judecată, într-un litigiu care nu are ca obiect săvârșirea unei fapte anteconcurențiale, nu poate echivala cu efectuarea unei anchete de către Consiliul Concurenței, acest din urmă organism nefiind abilitat prin lege să anuleze sau să înlăture de la aplicare acte cu caracter normativ, ci doar să constate că în executare acestuia, instituțiile administrației publice centrale sau locale, obligate să îl aplice, săvârșesc fapte de denaturare a concurenței prin acțiunile sau inacțiunile lor.

Prin urmare, controlul intern de legalitate, respectiv cel care privește conținutul material al actului administrativ normativ atacat, nu poate viza, astfel cum în mod greșit a procedat instanța de fond, aspecte extrinseci domeniului său de reglementare, având în vedere că un act normativ, cu efecte erga omnes nu poate încălca, prin el însuși, principiile concurenței sau să aibă efecte discriminatorii.

Mai mult decât atât, Înalta Curte constată că nici prin prisma oportunității, ca dimensiune a legalității, instanța de fond nu putea să rețină un exces de putere în exercitarea puterii discreționare și a marjei de apreciere, prin raportare la Legea nr. 21/1996 a concurenței și aceasta în temeiul unui punct de vedere exprimat de Consiliul Concurenței.

În ceea ce privește controlul extern de legalitate efectuat de instanța de fond prin raportare la respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 pentru elaborarea actelor cu caracter normativ, Înalta Curte constată că și pe acest aspect, raționamentul instanței de fond este eronat.

În ceea ce privește aspectul de nelegalitate privind procedura de adoptare a ordinului contestat în mod nelegal prima instanță a interpretat aplicat greșit dispozițiile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 pe premisa reținută greșit a lipsei evaluării prealabile a impactului actului normativ și a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996 în ceea ce privește obligativitatea solicitării avizului Consiliului Concurenței.

Înalta Curte constată că prevederea legală invocată ca fiind nerespectată respectiv dispozițiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 are caracter general care nu obligă la necesitatea existenței unui studiu de impact preliminar emiterii Ordinului MAI nr. 75/2019 ca o condiție de valabilitate și legalitate a ordinului.

Din expunerea de motive, note de fundamentare și referatul de aprobare rezultă că ordinul contestat a avut ca bază acte prin care a fost analizat impactul.

În cauză nu poate fi vorba de o lipsă a evaluării impactului actului normativ, așa cum eronat susține instanța de fond, atâta timp cât proiectul de act normativ și-a propus, în primul rând, să stabilească domeniile de activitate ale operatorilor economici și instituțiilor ale căror servicii private pentru situații de urgență nu se supun, prevederilor Criteriilor de performanță, și anume celor din:

- domeniul nuclear;

- calea ferată;

- metrou;

- aeroporturi;

- porturi maritime sau fluviale, atunci când trebuie asigurată intervenția de pe/pe apă;

- exploatări miniere, numai pentru activitățile desfășurate în subteran;

- de înmagazinare subterană;

- în cadrul Sistemului Național de Apărare, Ordine Publică și Securitate Națională;

- în domeniul industriei naționale de apărare;

- în depozitele de;

- Materiale explozive;

- în parcaje subterane.

În ceea ce privește reținerea primei instanțe privind obligativitatea solicitării avizului Consiliului Concurenței în cadrul procedurii de adoptare, Înalta Curte o apreciază ca nelegală, în cauză nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. b) și art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996 -Legea concurenței, dispozițiile legii se aplică actelor și faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează concurența, săvârșite de autoritățile și instituțiile administrației publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența, cu excepția situațiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major.

Situația reglementată prin ordin, respectiv stabilirea criteriilor de performanță, reprezintă situația de excepție, având în vedere că asemenea măsuri sunt dispuse pentru apărarea unui interes public major constând în necesitatea de calibrare a capacității de răspuns operațional în cazul situațiilor de urgență.

În ceea ce privește nemotivarea OMAI nr. 75/2019, reținută de instanța de fond, Înalta Curte constată că prin sentința recurată s-au dezvoltat considerații de ordin teoretic referitoare la obligația motivării actului administrativ, fără a se indica în concret elementele care dovedeau existența acestui viciu de nelegalitate.

Singura afirmație ce poate fi decelată în argumentarea acestui aspect este aceea, conform căreia: "Lipsa unui referat concret de aprobare poate reprezenta și un caz de nemotivare concretă a criteriilor de performanță privind constituirea, încadrarea și dotarea serviciilor voluntare și a serviciilor private pentru situații de urgență".

Or din înscrisurile administrate ca probă în dosarul de fond, rezultă că a fost respectată procedura legală privind emiterea actului administrativ cu caracter normativ, existând un Referat de Aprobare a proiectului de ordin, fiind întocmită Minuta ședinței Comisiei de dialog social a Ministerului Afacerilor Interne, la care au participat partenerii sociali din domeniul de activitate, fiind sistematizate într-un tabel și propunerile transmise de partenerii de dialog social pe proiectul de ordin, pentru respectarea principiului transparenței decizionale .

Mai reține instanța de control judiciar că, potrivit prevederilor art. 19 lit. i) din Legea nr. 307/2006 privind apărarea împotriva incendiilor, republicată, administratorul operatorului economic are obligația să asigure constituirea, cu avizul inspectoratului, a serviciului de urgență privat, precum și funcționarea acestuia conform reglementărilor în vigoare ori să încheie contract cu un alt serviciu de urgență voluntar sau privat, capabil să intervină operativ și eficace pentru stingerea incendiilor. Serviciul privat se constituie, potrivit art. 33 alin. (1) din aceeași lege, în scopul apărării vieții, avutului public și/sau a celui privat împotriva incendiilor și a altor calamități, în sectoarele de competență stabilite cu avizul inspectoratelor.

Prin urmare, în cauză, intimată-reclamantă nu a probat existența unui drept recunoscut de lege vătămat, referitor la obligația constituirii serviciilor private pentru situații de urgență, această obligație existând numai în măsura îndeplinirii criteriilor precizate la art. 3 din Criteriile de performanță.

Potrivit prevederilor art. 37 alin. (2) din Criteriile de performanță, are obligația constituirii serviciului tip P2 operatorul economic supus legislației privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanțe periculoase, care are în administrare în același sector de competență construcții pentru producție și/sau depozitare cu risc mare și/sau foarte mare de incendiu, cu utilajele și instalațiile tehnologice aferente.

Așadar, nu toți operatorii economici supuși legislației privind controlul accidentelor majore, în care sunt implicate substanțe periculoase, au obligația constituirii serviciului privat, așa cum afirmă reclamanta, ci numai aceia, în cazul cărora este identificat riscul mare și/sau foarte mare de incendiu.

Față de cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că în cauză, hotărârea instanței de fond este afectată de viciul de nelegalitate consacrat de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluția fiind pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, în rejudecare, pe fond, va respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 551 din 08 aprilie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București– secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare, pe fond:

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 25 noiembrie 2022.