ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5577/2022

Ședința publică din data de 22 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 27.04.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat instanței anularea Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 75/2019 pentru aprobarea Criteriilor de performanță privind constituirea, încadrarea și dotarea serviciilor voluntare și a serviciilor private pentru situații de urgență, anularea Adresei nr. x/24.02.2020 emisă de Ministerul Afacerilor Interne prin care a fost soluționată plângerea prealabilă formulată împotriva Ordinului Ministerul Afacerilor Interne nr. 75/2019 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului litigiu.

Prin sentința civilă nr. civile nr. 1085 din 4 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

S-a dispus anularea Ordinului MAI nr. 75/2019 și adresa nr. x/24.02.2020 emisă de pârâtul MAI.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este întemeiat, pentru următoarele considerente:

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. invocându-se greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente de către prima instanță care prin sentința atacată a admis acțiunea reclamantei și a dispus anularea Ordinului MAI nr. 75/2019 pentru aprobarea Criteriilor de performanță privind constituirea, încadrarea și dotarea serviciilor voluntare și a serviciilor private pentru situații de urgență.

Se arată în cadrul recursului că prima instanță a apreciat greșit că Ordinul MAI nr. 75/2019 este nelegal din perspectiva nelegalității procedurii de adoptare și pentru faptul că reclamanta - persoană juridică de drept privat ar avea drepturi vătămate prin impunerea prin ordin a unor obligații nelegale și excesive în raport de actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 59/2016 privind controlul asupra pericolelor de accident major în care sunt implicate substanțe periculoase.

În raport de acest motiv de casare se invocă de recurentul-pârât pentru aspecte de nelegalitate.

Primul aspect de nelegalitate invocat privește aprecierea greșită și nelegală a primei instanțe privind nelegalitatea ordinului în raport de dispozițiile Legii nr. 24/2001 pe lipsa evaluării prealabile a impactului pe care l-ar fi putut avea adoptarea actului normativ din perspectiva domeniului de activitate, a dimensiunii operatorilor economici cărora li se aplică, a personalului competent să îndeplinească obligațiile specifice prevăzute de ordin a resurselor care ar trebui alocate.

Al doilea aspect de nelegalitate, care vizează procedura de emitere privește aprecierea nelegală în sensul obligativității solicitării avizului Consiliului Concurenței.

Se invocă faptul că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. b) și art. 8 (1) lit. b) din Legea nr. 21/2006 pentru a fi necesar conform art. 25 din Legea nr. 21/2006 avizul Consiliului Concurenței pentru emiterea legală a ordinului ca act administrativ cu caracter normativ care nu are un impact anticoncurențial.

Iar obligațiile impuse în concret în sarcina destinatarilor nu pot fi apreciate ca reprezentând condiții discriminatorii pentru o parte din aceștia.

Al treilea aspect de nelegalitate invocat privește aprecierea primei instanțe în ceea ce privește nelegalitatea ordinului contestat pe motiv că ar reprezenta o suprareglementare în raport de dispozițiile Legii nr. 59/2016 în sensul stabilirii unor condiții și obligații neprevăzute de actul normativ cu forță juridică superioară se invocă faptul că un operator economic aflat sub incidența Legii nr. 59/2016 trebuie să respecte corelativ obligațiile impuse prin alte două legi specifice Legii nr. 307/2006 privind apărarea împotriva incendiilor și Legii nr. 481/2004, legi preexistente emiterii ordinului contestat.

Al treilea aspect de nelegalitate privește aprecierea greșită cu privire la dreptul vătămat al reclamantei în sensul obligării constituirii serviciilor private pentru situații de urgență în cadrul operatorilor economici supuși legislației privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanțe periculoase.

Se invocă faptul că această obligație nu vizează toți operatorii economici ci numai aceia la care este identificat riscul mate și/sau foarte mare de incendiu

Totodată, potrivit prevederilor art. 38 din Criteriile de performanță, în cazul în care construcțiile pentru producție și/sau depozitare sau utilajele și instalațiile tehnologice, sunt dotate cu instalații de stingere a incendiilor, potrivit scenariilor de securitate la incendiu și/sau altor documente justificative, exceptând pe; cea de hidranți interiori și exteriori, operatorul economic care le administrează nu are obligația dotării serviciului cu autospecială de stingere cu apă și spumă, serviciul constituit fiind de tip P1.

Astfel, inițiatorul actului normativ a avut în vedere condiții cumulative pentru obiectivele care intră sub incidența criteriilor, dar și derogări privind dotarea, în cazul existenței măsurilor compensatorii, obiectivul principal fiind prevederea măsurilor necesare gestionării riscurilor identificate.

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea în sensul respingerii acțiunii reclamantei ca neîntemeiate.

La dosar reclamanta-intimată a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat susținându-se legalitatea sentinței recurate și neîndeplinirea cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În baza art. 63 C. proc. civ. în recurs s-a formulat de petentul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului-pârât.

Prin cererea de intervenție s-a justificat interesul formulării intervenției și pe fond s-au arătat aspectele de nelegalitate ale soluției de anulare a Ordinului MAI nr. 75/2019 inclusiv implicațiile practice ale anulării definitive a acestui act normativ.

Se solicită admiterea cererii de intervenție și admiterea recursului.

Motivat, în ședința publică din 22. XI.2012, Curtea a admis cererea de intervenție accesorie formulată în cauză.

La dosar intimata-reclamantă a depus concluzii scrise.

Analizând recursul declarat și cererea de intervenție accesorie formulată admisă și calificată ca o apărare în interesul recurentului - pârât, Curtea pentru următoarele considerente comune ambelor cereri, apreciază ca fondat recursul declarat în cauză fiind îndeplinite condițiile cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În opinia Curții soluția pronunțată de instanța de fond prin care s-a dispus anularea Ordinului MAI nr. 75/2019 este nelegală, fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incident.

În aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material incidente privește atât aprecierea de drept material incidente privește atât aprecierea instanței din perspectiva nelegalității procedurii de adoptare cât și în ceea ce privește constatarea încălcării unor drepturi ale reclamantei-intimate ca formă pretins vătămată de dispozițiile ordinului contestat.

În ceea ce privește aspectul de nelegalitate privind procedura de adoptare a ordinului contestat în mod nelegal prima instanță a interpretat aplicat greșit dispozițiile art. 3 alin. 2 din Legea n.24/2000 pe premisa reținută greșit a lipsei evaluării prealabile a impactului actului normativ și a dispozițiilor art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 21/1996 în ceea ce privește obligativitatea solicitării avizului Consiliului Concurenței.

Curtea constată că prevederea legală invocată ca fiind nerespectată respectiv dispozițiile art. 3 alin. 1 din Legea nr. 24/2000 are caracter general care nu obligă la necesitatea existenței unui studiu de impact preliminar emiterii Ordinului MAI nr. 75/2019 ca o condiție de valabilitate și legalitate a ordinului.

Din expunerea de motive, note de fundamentare și referatul de aprobare rezultă că ordinul contestat a avut ca bază acte prin care a fost analizat impactul.

În cauză nu poate fi vorba de o lipsă a evaluării impactului actului normativ, așa cum eronat susține instanța, atâta timp cât proiectul de act normativ și-a propus, în primul rând, să stabilească domeniile de activitate ale operatorilor economici și instituțiilor ale căror servicii private pentru situații de urgență nu se supun, prevederilor Criteriilor de performanță, și anume celor din:

- domeniul nuclear;

- calea ferată;

- metrou;

- aeroporturi;

- porturi maritime sau fluviale, atunci când trebuie asigurată intervenția de pe/pe apă;

- exploatări miniere, numai pentru activitățile desfășurate în subteran;

- de înmagazinare subterană;

- în cadrul Sistemului Național de Apărare, Ordine Publică și Securitate Națională;

- în domeniul industriei naționale de apărare;

- în depozitele de;

- Materiale explozive;

- în parcaje subterane.

În ceea ce privește reținerea primei instanțe privind obligativitatea solicitării avizului Consiliului Concurenței în cadrul procedurii de adoptare, Curtea o apreciază ca nelegală, în cauză nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. b) și art. 8 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 21/1996.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996 -Legea concurenței, dispozițiile legii se aplică actelor și faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează concurența, săvârșite de autoritățile și instituțiile administrației publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența, cu excepția situațiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major.

În situația reglementată prin ordin, respectiv stabilirea criteriilor de performanță reprezintă situația de excepție având asemenea măsuri sunt dispuse pentru apărarea unui interes public major care îl reprezintă necesitatea de calibrare a capacității de răspuns operațial în cazul situațiilor de urgență.

În ceea ce privește reținerea primei instanțe în sensul încălcării dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 21/1996 în sensul că ordinul prin criteriile impuse ar reglementa condiții discriminatorii, aceasta este apreciată ca legală de Curte.

Aceasta deoarece criteriile de performanță stabilite au un caracter tehnic operativ și pe de altă parte doar serviciile private pentru situații de urgență constituite ca societăți prestatoare de servicii pot concura pe piața de profil aceștia reprezentând o pondere foarte mică din totalul - 56 de servicii cu 171 sectoare atribuite, iar în cadrul acestor servicii private nu există diferențe de tratament în condițiile în care toate serviciile private pentru situații de urgență au obligația să obțină avizele specifice conform Ordonanței MAI nr. 75/2019.

În aprecierea Curții este nelegală aprecierea primei instanțe cu privire la existența unui drept vătămat al reclamantei prin conținutul în concret al ordinului și faptul că acest ordin ar adăuga la lege reprezentând o supra reglementare față de prevederile dispozițiilor Legii nr. 59/2016.

Curtea apreciază că în cauză reclamanta-intimată nu are un drept recunoscut de lege vătămat, în calitate sa de operator economic care intră prin obiect sub incidența dispozițiilor art. 28 alin. 3 din Legea nr. 59/2019, iar ordinul prin conținut, respectiv prin criteriile de performanță stabilite s-a impus pentru apărarea unui interes public. Interesul constă eliminarea greutăților întâmpinate la implementarea criteriilor de performanță aprobate prin ordinul anterior nr. 96/2016.

Ordinul MAI nu a reprezentat o supra reglementare față de prevederile Legii nr. 59/2016, în condițiile în care obligațiile stabilite au în principal un caracter tehnic și în al doilea rând obligațiile sunt impuse și printr-un act normativ special reprezentat de Legea nr. 481/2004 privind protecția civilă potrivit cărora operatorii economici a căror activitate prezintă pericol de accidente majore în care sunt implicate substanțe periculoase se supun prevederilor legislației specifice, iar conform art. 1 alin. 2 din Legea nr. 59/2016, prevederile acestuia nu aduc atingere dispozițiilor privind protecția civilă.

Curtea apreciază că prima instanță, în analiza controlului de legalitate a Ordinului MAI nr. 75/2019 prin care au fost aprobate Criteriile de performanță privind constituirea, încadrarea și dotarea serviciilor voluntare și și privește pentru situații de urgență a interpretat și aplicat greșit dispozițiile legilor speciale incidente în raport de obiect și de obligațiile destinatarilor acestor legi, nefiind justificată reținerea privind o supraregelementare în raport de dispozițiile din lege.

Operatorii economici a căror activitate prezintă pericole de accidente majore în care sunt implicate substanțe periculoase se supun atât Legii nr. 481/2004 în baza căreia a fost emis O.M.A.I. nr. 75/2019 (art. 15. alin. (4) din lege), cât și Legii nr. 59/2016, aspect care contrazice mențiunile Curții.

Potrivit prevederilor art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 59/2016privind controlul asupra pericolelor de accident major în care sunt implicate substanțe periculoase, operatorul economic aflat sub incidența acestei legi, are obligația să ia toate măsurile necesare, potrivit prevederilor legislației în vigoare, pentru a preveni accidentele majore în care sunt implicate substanțe periculoase și pentru a limita consecințele acestora asupra sănătății umane și asupra mediului.

În conformitate cu prevederile art. 10 lit. b) din Legea nr. 481/2004 privind protecția civilă, republicată, constituirea serviciilor pentru situații de urgență face parte din organizarea pentru protecția civilă și reprezintă obligația operatorilor economici.

Totodată, potrivit prevederilor art. 19 lit. i) din Legea nr. 307/2006 privind apărarea împotriva incendiilor, republicată, administratorul operatorului economic are obligația să asigure constituirea, cu avizul inspectoratului, a serviciului de urgență privat, precum și funcționarea acestuia conform reglementărilor în vigoare ori să încheie contract cu un alt serviciu de urgență voluntar sau privat, capabil să intervină operativ și eficace pentru stingerea incendiilor. Serviciul privat se constituie, potrivit art. 33 alin. (1) din aceeași lege, în scopul apărării vieții, avutului public și/sau a celui privat împotriva incendiilor și a altor calamități, în sectoarele de competență stabilite cu avizul inspectoratelor.

În cauză reclamanta-intimată nu a probat existența unui drept recunoscut de lege vătămat, referitor la obligația constituirii serviciilor private pentru situații de urgență, această obligație existând numai în măsura îndeplinirii criteriilor precizate la art. 3 din Criteriile de performanță.

Potrivit prevederilor art. 37 alin. (2) din Criteriile de performanță, are obligația constituirii serviciului tip P2 operatorul economic supus legislației privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanțe periculoase, care are în administrare în același sector de competență construcții pentru producție și/sau depozitare cu risc mare și/sau foarte mare de incendiu, cu utilajele și instalațiile tehnologice aferente.

Așadar, nu toți operatorii economici supuși legislației privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanțe periculoase au obligația constituirii serviciului privat, așa cum afirmă reclamantul, ci numai aceia unde este identificat riscul mare și/sau foarte mare de incendiu.

Față de cele expuse mai sus, Curtea constată că în cauză sunt îndeplinite condițiile motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În baza art. 496-497 C. proc. civ. și art. 30 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul și va casa sentința atacată și rejudecând va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantă.

Pentru aceleași considerente arătate cu privire la recurs Curtea va admite cererea de intervenție accesorie în interesul recurentului-pârât formulată în recurs de Inspectoratul General pentru Situații de Urgență.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 1085 din 4 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată, și rejudecând:

Respinge acțiunea formulată de intimata - reclamantă A., ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenție accesorie în interesul recurentului - pârât Ministerul Afacerilor Interne, formulată în recurs de Inspectoratul General pentru Situații de Urgență.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 noiembrie 2022.