ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2328/2021

Ședința publică din data de 13 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 22.03.2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul pentru Situații de Urgență (DSU), anularea ordinului nr. 6699/21.03.2021 emis de șeful DSU.

Prin sentința nr. 422 din data de 29 martie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția rămânerii fără obiect a litigiului; s-a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, Ministerul Afacerilor de Interne și s-a anulat Ordinul Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. 6699/21.03.2021.

Împotriva sentinței nr. 422 din data de 29 martie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea cererii în anulare ca neîntemeiată.

În motivarea recursului arată că hotărârea recurată a fost pronunțată cu încălcarea și interpretarea greșită a normelor de drept. Instanța de fond a considerat în mod greșit că nu este cazul să analizeze scopul/oportunitatea emiterii actului administrativ contestat și că scopul legitim nu este suficient pentru a emite un act administrativ. Mai arată că oportunitatea emiterii actului administrativ este ea însăși o condiție de legalitate și că la emiterea actelor administrative trebuie să se aibă în vedere ocrotirea sănătății populației.

De asemenea, consideră că instanța trebuie să aibă în vedere respectarea principiului proporționalității măsurilor aplicate prin Ordin, sens în care invocă dispozițiile art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020, temeiul de drept al măsurii aplicate, precum și dispozițiile art. 1 din Legea nr. 136/2020. Arată că cele două texte de lege reglementează domenii și relații sociale distincte, deoarece în timp ce art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 este aplicabil în situația existenței unui risc iminent pentru sănătatea publică, art. 1 din Legea nr. 136/2020 stabilește măsuri aplicabile în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologie și biologic.

Precizează că Ordinul nr. 6699/2021 a fost emis ca răspuns la o situație extraordinară, care prezenta risc iminent pentru sănătatea publică, impunându-se a se reține situația de fapt de la momentul emiterii ordinului, respectiv faptul că în cadrul ședinței Comitetului Județean pentru Situații de Urgență Timiș nu a fost posibilă adoptarea unei decizii concrete, ca urmare a lipsei îndeplinirii condiției de două treimi din voturi, deși recomandările specialiștilor DSP și INSP au fost în sensul continuării măsurilor de carantinare a municipiului Timișoara și a localităților limitrofe.

Consideră că măsura carantinei pentru o perioadă de 72 de ore a reprezentat o măsură necesară, adaptată la contextul epidemiologic din județul Timiș.

Arată că art. 12 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 prevede mecanismul instituirii carantinei zonale care se instituie prin ordin al șefului Departamentului pentru Situații de Urgență sau al persoanei desemnate de acesta, în baza hotărârii comitetului județean pentru situații de urgență, la propunerea direcției de sănătate publică teritoriale și cu avizul Institutului Național de Sănătate Publică.

Susține că în cazul lipsei emiterii Ordinului nr. 6699/2021, întemeiat pe art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020, riscul iminent se concretiza în impactul major asupra comunității din zona municipiului Timișoara și zădărnicea eforturile autorităților. De asemenea, autoritățile locale au emis, după împlinirea termenului de 72 de ore prevăzut în Ordinul contestat, Hotărârea Comitetului Județean pentru Situații de Urgență nr. 37 din 24.03.2021 prin care a fost prelungită măsura carantinei zonale, ceea ce dovedește că măsura dispusă prin Ordinul contestat era necesară.

Invocă rata de incidență cumulată pe 14 zile la nivelul localităților din zona de carantină, concluzionând că adoptarea în timp util a măsurilor suplimentare de protecție a comunităților în zonele unde riscul epidemiologie era semnificativ, a dus la scăderea ratei de incidență în localitățile carantinate.

Intimatul-reclamantul A. nu a formulat întâmpinare față de cererea de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Cu titlu preliminar, se constată că recurentul-pârât, prin reprezentantul său, a invocat în ședința publică din 13 aprilie 2021 un motiv nou de recurs, pe care l-a apreciat a fi de ordine publică, referitor la lipsa de interes a reclamantului în formularea cererii. Întrucât acest nou motiv de recurs a fost invocat cu depășirea termenului de declarare a căii de atac, prevăzut de art. 15 alin. (18) Legea nr. 136/2020, Înalta Curte, constatându-l tardiv, nu îl va analiza pe fond.

Astfel cum dispun prevederile art. 489 alin. (3) C. proc. civ., motivele de casare care sunt de ordine publică se pot invoca și după împlinirea termenului, din oficiu, de către instanță. În cauza de față, excepția lipsei de interes în susținerea cererii introductive nu reprezintă un motiv de casare de ordine publică.

Prima instanță a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, Ministerul Afacerilor de Interne și a anulat Ordinul Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. 6699/21.03.2021, reținând în esență că la emiterea Ordinului nr. 6699/21.03.2021 de către șeful Departamentului pentru Situații de Urgență nu se putea face abstracție de procedura de instituire a carantinei zonale, prevăzută de art. 12 alin. (1) din Legea nr. 136/2020, potrivit căreia era necesară hotărârea comitetului județean pentru situații de urgență. De asemenea, instanța a reținut că măsura nu putea fi dispusă de șeful Departamentului pentru Situații de Urgență strict în temeiul art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020, în condițiile în care procedura de instituire a acestei măsuri este reglementată de Legea nr. 136/2020. Având în vedere că măsura atacată nu a fost dispusă în baza și cu respectarea procedurii legale, prima instanță a constatat că o analiză de proporționalitate a măsurii nu se mai impune.

Printr-un prim rând de critici, recurentul-pârât consideră că în mod greșit instanța de fond nu a tratat oportunitatea emiterii actului administrativ și caracterul necesar al măsurii dispuse și, de asemenea, nu a fost avut în vedere interesul public, reprezentat în cauză de imperativul ocrotirii sănătății publice.

Înalta Curte constată că se impune înlăturarea acestor critici, având în vedere că instanța de fond a tratat cu prioritate motivele de nelegalitate referitoare la procedura emiterii ordinului șefului Departamentului pentru Situații de Urgență, pe care le-a găsit întemeiate. În acest context, urmând un raționament logico-juridic corect, a constatat că nu se mai impune analiza de proporționalitate a măsurii.

Invocatul caracter necesar al măsurilor dispuse prin ordinul atacat, ca și imperativul protejării interesului public, nu sunt apte să suplinească neîndeplinirea de către actul administrativ a cerințelor de legalitate, sub aspectul urmării întocmai a procedurii prevăzute de lege pentru emiterea acestuia.

Prin urmare, toate criticile din recurs prin care se susține oportunitatea emiterii ordinului și caracterul necesar al măsurilor dispuse prin acesta sunt nepertinente, în raport cu motivele reținute pentru anularea acestui act administrativ.

În privința argumentelor care susțin soluția de admitere a cererii, se constată că acestea se circumscriu stabilirii relației dintre cele două acte normative, respectiv Legea nr. 136/2020, care prin art. 12 alin. (1) reglementează instituirea carantinei zonale și O.U.G. nr. 11/2020, care prin art. 7

1

arată că, pentru situațiile în care există un risc iminent pentru sănătatea publică, se împuternicește secretarul de stat, șef al Departamentului pentru Situații de Urgență să dispună prin ordin orice măsuri necesare pentru prevenirea și combaterea efectelor, inclusiv stabilirea unor zone de carantină.

Recurentul critică sentința pronunțată în fond cât privește analiza comparativă făcută de instanță cu privire la cele două dispoziții, finalizată prin concluzia potrivit căreia art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 nu poate reprezenta per se temeiul de drept al emiterii ordinului, arătând că cele două acte normative ar reglementa relații sociale distincte și că art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 ar fi menit să răspundă unor situații extraordinare, precum cea în speță, în care Comitetul Județean pentru Situații de Urgență Timiș nu a adoptat o hotărâre privitoare la prelungirea carantinei din cauza neîntrunirii numărului minim de voturi.

Înalta Curte împărtășește opinia primei instanțe asupra inexistenței unui raport de normă specială - normă generală între art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 și art. 12 alin. (1) din Legea nr. 136/2020.

Astfel, se reține că art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 a reprezentat o primă formă de reglementare în materie de carantinare, ordonanța în care era inserată această normă vizând stocurile de urgență medicală, precum și unele măsuri aferente instituirii carantinei.

Ulterior, prin apariția Legii nr. 136/2020, legiuitorul a revenit cu privire la instituirea carantinei și a prevăzut condițiile și procedura de urmat. În acest sens, sunt relevante următoarele texte din acest act normativ:

Art. 7 alin. (5) din Legea nr. 136/2020:

"(5) Carantina zonală se instituie pentru persoanele aflate și activitățile derulate în perimetrul afectat de situațiile de risc epidemiologic și biologic prevăzute la art. 6."

Art. 12 alin. (1) și (2) din Legea nr. 136/2020:

"(1) Carantina zonală se instituie prin ordin al șefului Departamentului pentru Situații de Urgență sau al persoanei desemnate de acesta, în baza hotărârii comitetului județean pentru situații de urgență, la propunerea direcției de sănătate publică teritoriale și cu avizul Institutului Național de Sănătate Publică.

(2) Prin excepție de la prevederile alin. (1), în situația în care măsura vizează două sau mai multe județe învecinate, carantina zonală se instituie prin ordin al șefului Departamentului pentru Situații de Urgență sau al persoanei desemnate de acesta, la propunerea Institutului Național de Sănătate Publică și cu validarea în termen de cel mult 48 de ore de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență."

În raport de obiectul de reglementare al normelor anterior menționate și de cronologia actelor normative, în mod corect instanța de fond a stabilit că art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 nu are caracter de normă specială și că măsura carantinei zonale trebuie să respecte cerințele de adoptare prevăzute în Legea nr. 136/2020, pentru că o altfel de interpretare ar genera un paralelism legislativ, interzis de art. 16 din Legea nr. 24/2000.

Este adevărat că potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:

"(1) O reglementare din aceeași materie și de același nivel poate fi cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special față de actul ce cuprinde reglementarea generală în materie", iar norma juridică specială poate fi cuprinsă și în alt act normativ. Însă, caracterul special al unei reglementări se determină în funcție de obiectul acesteia, circumstanțiat la anumite categorii de situații și de specificul soluțiilor legislative pe care le instituie, în conformitate cu dispozițiile art. 15 alin. (2) din același act normativ.

În cauza dedusă judecății, dispozițiile art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 se referă la orice măsuri necesare pentru combaterea efectelor pandemiei, inclusiv stabilirea unor zone de carantină, dar procedura de adoptare a acestei măsuri a fost reglementată printr-un act normativ ulterior, respectiv Legea nr. 136/2020, astfel încât nu se poate consideră că dispozițiile art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 ar avea caracter de normă juridică specială în raport cu dispozițiile art. 12 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 136/2020.

Prin urmare, se constată, în ceea ce privește instituirea carantinei zonale, o succesiune de legi în timp, respectiv două acte normative de același nivel și care reglementează aceeași materie, concluzia ce se impune fiind aceea că legea nouă, de imediată aplicare, este cea care guvernează situațiile intervenite sub imperiul său, în speță măsura carantinei zonale neputând fi instituită decât potrivit Legii nr. 136/2020, ce completează cadrul legal precedent privind adoptarea acestei măsuri, lăsate în competența șefului Departamentului pentru Situații de Urgență, însă în condiții, cu un conținut și după o procedură reglementate în mod detaliat.

Completarea implicită a unui act normativ este permisă de dispozițiile art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora "În cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite".

Art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 vizează, cu titlu general, adoptarea oricăror măsuri necesare pentru prevenirea și combaterea efectelor unor situații de risc iminent pentru sănătatea publică, competența în acest sens fiind dată șefului Departamentului pentru Situații de Urgență, iar instituirea unor zone de carantină fiind indicată cu titlu exemplificativ.

Noțiunea de "risc iminent pentru sănătatea publică" nu este definită în O.U.G. nr. 11/2020, iar din preambulul acesteia rezultă că ordonanța a fost adoptată având în vedere contextul specific reprezentat de "declararea de către Organizația Mondială a Sănătății, în data de 30 ianuarie 2020, a stării de urgență pentru sănătatea publică la nivel internațional, din cauza infecțiilor cu noul Coronavirus" și în scopul de a se asigura "instituirea, în cel mai scurt timp, a unui cadru legal modern și a unor mecanisme manageriale perfecționate, menite să asigure, în mod unitar și profesionist, apărarea vieții și sănătății populației, pe timpul producerii unor situații de urgență, generate de tipul de risc epidemii și alte evenimente generatoare de victime multiple care să permită restabilirea rapidă a stării de normalitate".

Așadar existența unui risc de tip epidemiologic iminent, generator al unei situații de urgență, este de natură a constitui premisă a adoptării unei măsuri în temeiul art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020, inclusiv instituirea unor zone de carantină.

În ce privește Legea nr. 136/2020, aceasta are ca obiect de reglementare, potrivit art. 1, "unele măsuri necesare în domeniul sănătății publice cu caracter temporar, în situații de risc epidemiologic și biologic, pentru prevenirea introducerii și limitarea răspândirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul României", iar premisele instituirii carantinei zonale sunt cele prevăzute de art. 7 alin. (5), respectiv existența uneia dintre situațiile de risc epidemiologic și biologic expres și limitativ enumerate la art. 6, ca premise cu caracter general:

"a) epidemie declarată prin ordin al ministrului sănătății; b) urgență de sănătate publică de importanță internațională, certificată prin hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență, în baza declarației Organizației Mondiale a Sănătății; c) pandemie declarată de Organizația Mondială a Sănătății și certificată prin hotărâre de Comitetul Național pentru Situații de Urgență; d) cazul de risc epidemiologic și biologic iminent identificat și constatat de structurile aflate în coordonarea Departamentului pentru Situații de Urgență sau de către instituțiile aflate în subordinea Ministerului Sănătății", la care se adaugă premisele speciale ce rezultă din art. 12 alin. (3), respectiv "riscul răspândirii comunitare nu poate fi controlat prin alte metode, iar procentul persoanelor infectate este peste pragul stabilit de Institutul Național de Sănătate Publică".

Astfel, O.U.G. nr. 11/2020 reprezintă un cadru de reglementare generic ce consacră competența șefului Departamentului pentru Situații de Urgență de a lua orice măsuri necesare pentru prevenirea și combaterea unor situații de risc epidemiologic, în timp ce Legea nr. 136/2020 conține reglementarea de detaliu a măsurilor de sănătate publică ce pot fi luate în situații de risc epidemiologic, printre care se regăsește și carantina zonală, stabilind în amănunt premisele, conținutul și procedura de adoptare a unei atare măsuri.

Caracterul derogatoriu al art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 prin raportare la dispozițiile privind carantina zonală din Legea nr. 136/2020 nu poate fi reținut nici din perspectiva cronologiei, conținutului și scopului actelor normative analizate și nici din aceea a conținutului măsurii ori a premiselor adoptării sale.

Astfel, pe de o parte, așa cum s-a arătat în cele ce preced, O.U.G. nr. 11/2020 nu definește "instituirea unor zone de carantină" și nu stabilește conținutul unei atare măsuri, în timp ce Legea nr. 136/2020 reglementează în detaliu aceste aspecte.

Pe de altă parte, nu se poate susține că premisele de instituire a măsurii sunt diferite, ambele acte normative fiind incidente în situații de risc epidemiologic.

Sub acest aspect, se cuvine a preciza că, deși Legea nr. 136/2020 operează și cu noțiunea de "risc iminent", definită la art. 3 lit. d) și acoperind situații particulare față de riscul general epidemiologic și biologic ce constituie premisa aplicării sale, această definiție servește, așa cum se arată în teza introductivă a art. 3, doar pentru aplicarea Legii nr. 136/2020, neputând fi extrapolată pentru a explicita "riscul iminent" la care se referă art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 și care, așa cum s-a arătat deja, nu este definit în corpul acesteia și nici nu poate fi interpretat a reprezenta altceva decât riscul epidemiologic invocat în preambul, avut în vedere și la adoptarea Legii nr. 136/2020.

De asemenea, în cuprinsul Legii nr. 136/2020 nu există prevederi care să justifice, în eventuale situații de "risc iminent" derogări de la condițiile și procedura prevăzute de art. 7 alin. (5) și art. 12.

În același sens, se impune observația că măsura carantinei zonale se instituie în acele situații în care efectele riscului epidemiologic nu pot fi contracarate prin alte măsuri, presupunând, ea însăși, o situație excepțională, de risc iminent.

Se impune a se observa și faptul că, deși Legea nr. 136/2020, la fel ca O.U.G. nr. 11/2020, conferă șefului Departamentului pentru Situații de Urgență competența de a institui carantina zonală, spre deosebire de reglementarea din ordonanța de urgență, condiționează exercitarea acestei competențe fie de acordul prealabil al comitetului județean pentru situații de urgență, când zona vizată nu depășește teritoriul unui județ, fie de confirmarea ulterioară a măsurii de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență, pentru zone ce exced teritoriului unui județ.

Cu alte cuvine, în contextul actual, legiuitorul nu conferă șefului Departamentului pentru Situații de Urgență un drept unilateral de decizie în ce privește instituirea carantinei zonale, ci condiționat de acordul altor autorități publice, locale sau centrale, după caz, ordinul de instituire a măsurii dobândind astfel caracterul unui act administrativ complex. Or, a considera că art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 este o normă cu caracter special în raport cu reglementarea subsecventă a măsurii carantinei zonale, ar însemna ca șeful Departamentului pentru Situații de Urgență să fie abilitat a institui carantina chiar la nivelul întregii țări, printr-un act unilateral de decizie, fără acordul vreunei alte autorități statale, ceea ce contravine în mod flagrant voinței exprimate de legiuitor prin Legea nr. 136/2020 și garanțiilor de respectare a legalității și de protecție a drepturilor particularilor pe care aceasta din urmă le instituie, completând cadrul normativ preexistent.

Prin urmare, pentru aceste considerente, se reține că teza potrivit căreia art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 reprezintă o normă cu caracter special prin raportare la Legea nr. 136/2020, din perspectiva analizată, a instituirii carantinei zonale, nu poate fi primită.

Nu în ultimul rând, interpretarea potrivit căreia, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 136/2020, instituirea carantinei zonale nu se poate face decât în condițiile acesteia este confirmată și de H.G. nr. 293/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, câtă vreme, în ce privește instituirea carantinei zonale, legiuitorul subsecvent face în mod expres trimitere la Legea nr. 136/2020, stabilind în art. 3 din Anexa 3 că "Se poate institui carantina zonală în condițiile art. 7 și 12 din Legea nr. 136/2020 (...)", iar trimiterea din art. 3 al H.G. nr. 293/2021 la art. 7

1

din O.U.G. nr. 11/2020 este circumstanțiată la adoptarea unor măsuri în cadrul acțiunilor de răspuns la nivel național.

Reținând pentru toate aceste motive că, în contextul legislativ actual, instituirea carantinei zonale nu se poate dispune decât în condițiile și după procedura prevăzute de Legea nr. 136/2020, se constată că, în speță, nu doar că emitentul ordinului contestat nu a avut în vedere acest act normativ ca temei al măsurii dispuse, ci și că, în concret, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 12, respectiv lipsește hotărârea comitetului județean pentru situații de urgență, ce are natura juridică a unui acord prealabil obligatoriu, imposibil de deturnat, împrejurare suficientă spre a conduce la concluzia că măsura a fost adoptată în mod nelegal și a justifica anularea actului.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, Ministerul Afacerilor de Interne împotria sentinței nr. 422 din data de 29 martie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență, Ministerul Afacerilor de Interne împotria sentinței nr. 422 din data de 29 martie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 13 aprilie 2021.