ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 661/2022

Ședința publică din data de 03 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1 . Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 10 septembrie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat:

- în principal, anularea Ordinului M.A.I nr. 1122/05.01.2006 și a Normelor Metodologice aprobate prin acesta, privind stabilirea cheltuielilor de întreținere pe timpul școlarizării, a cheltuielilor efectuate pe perioada cursurilor/programelor de specializare, perfecționare, stagii de practică, în țară sau străinătate și modul de recuperare al acestora;

- în subsidiar, anularea în parte a Normelor Metodologice aprobate prin Ordinul M.A.I nr. 1122/05.01.2006, respectiv anularea art. 9 din acest act.

Prin sentința civilă nr. 206 din 27 ianuarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii de fond și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, reținerea cauzei în vederea rejudecării și pronunțarea unei soluții de admitere a cererii de chemare în judecată.

Prin decizia nr. 4040 din 21 noiembrie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 206 din 27 ianuarie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Prin sentința civilă nr. 2345 din 02 octombrie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal - veche a admis acțiunea în parte formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și a anulat în parte art. 9 din anexa Ordinului MAI nr. 1122/2006, în măsura în care:

- include în cheltuielile de hrana, zilele de învoire și de practica;

- include în cheltuielile de cazare, zilele de vacanțe, concedii, permisii, invoiri, practica.

Totodată, a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 50 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în taxa timbru și a dispus ca, în baza art. 23 din Legea nr. 554/2004, prezenta hotărâre se va publica în Monitorul Oficial, în ipoteza rămânerii ei definitive.

Împotriva sentinței civile nr. 2345 din 02 octombrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal - veche, a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., recurentul-pârât a învederat că, prin modalitatea în care a procedat la pronunțarea sentinței civile recurate judecătorul fondului a depășit atribuțiile puterii judecătorești, ajungând, practic, să normeze, încălcând astfel principiul separației puterilor în stat și art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat că în raport de prezumția de legalitate, veridicitate și autenticitate de care se bucură orice act administrativ, în cuprinsul acțiunii reclamantul nu a probat/dovedit, în nici un moment nelegalitatea articolului de ordin incriminat și, deși reclamantului îi incumbă obligația legală a dovedirii, dincolo de orice îndoială rezonabilă, a nelegalității actului administrativ cu caracter normativ, s-a ajuns la situația în care instituția publică este forțată să probeze legalitatea normelor juridice supuse analizei.

În acest sens, a susținut că reglementarea actuală a Ordinului M.A.I. nr. 1122/2006 este legală și temeinică, nu lasă loc arbitrariului, nu contravine prevederilor actelor normative cu forță juridica superioară și nu aduce atingere drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățeanului prevăzute în Constituție, inclusiv dreptului de proprietate invocat în cererea de chemare în judecată.

În opinia recurentului-pârât instanța de fond nu a ținut cont că o normă juridică nu poate fi nelegală prin sine însuși, cu excepția situației în care aceasta contravine ordinii publice sau bunelor moravuri, iar aceasta nu poate fi apreciată ca nelegală prin raportare la modalitatea în care este aplicată.

Astfel, pentru a putea fi dovedită nelegalitatea unui act administrativ trebuie examinate temeiurile de drept în baza și în aplicarea căreia a fost emisă norma respectivă, iar în acest context, recurentul-pârât a apreciat că ordinul contestat a fost emis cu respectarea dispozițiilor art. 5 din Decretul nr. 473/1971 privind încheierea de angajamente de către candidații admiși să urmeze instituțiile militare de învățământ și instituțiile civile de învățământ superior, ale art. 9 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 137/1991 privind înființarea Academiei de Poliție a Ministerului Afacerilor Interne, precum și ale art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, aceste norme juridice constituind temeiul de drept în baza căruia a fost emis Ordinul M.A.I. nr. 1122/2006.

În concret, contrar celor reținute de prima instanță, recurentul-pârât a arătat că pentru stabilirea cheltuielilor cu hrănirea, potrivit reglementării legale a Ordinului M.A.I. nr. 1122/2006, din numărul total al zilelor de școlarizare se scad zilele de permisii, învoiri și vacanțe, toate situațiile care determină modificări de efective și nu se scad cheltuielile cu hrănirea efectuate pe perioada practicii, deoarece elevii primesc, conform prevederilor legale menționate, fie hrană în natură, fie, pe baza de stat de plată, valoarea financiară a normei de hrană. Prin urmare, cheltuielile cu hrănirea se calculează la numărul total de zile în care aceștia se află în școală și sunt hrăniți în natură, la care se adaugă numărul de zile când se află în practică și primesc bani pentru hrană.

Totodată, recurentul-pârât a învederat că prima instanță, în mod nelegal a considerat că învoirile trebuie considerate drept permisii. Or, o astfel de constatare este inexactă, în condițiile în care permisia se acordă pentru motive/situații clar reglementate, fie ca recompensă, fie pentru situații ce necesită prezența fizică a celui în cauză în altă localitate, de regulă, cea de domiciliu și se emite în acest scop ordin de serviciu cu menționarea deplasării. Pe de altă parte, învoirea este mai restrânsă în timp și este destinată acordării de timp liber pentru a fi petrecut în afara unității de învățământ, dar în garnizoană/localitate. A precizat că, dacă în cazul permisiei elevul/studentul nu beneficiază de hrănire pe durata acesteia, motiv pentru care permisia este exceptată de la calcularea drepturilor de hrană, pe timpul învoirii acesta poate părăsi incinta unității de învățământ, dar i se menține obligația regulamentară de respectare a programului orar stabilit prin regulamentul de ordine interioară al instituției, precum și dreptul de a servi cele trei mese zilnice la unitate, porțiile individuale fiind pregătite împreună cu celelalte, iar cel în cauză fiind alocat în scopul asigurării hrănirii acestuia. Faptul că cel în cauză are beneficiul de a decide sa nu revină în unitate și pe cale de consecință să nu participe la servirea meselor la unitatea de învățământ nu poate fi, în niciun caz, interpretat în sensul că acesta nu are dreptul ca pe timpul învoirii să servească masa, dimpotrivă, instituția de învățământ efectuează cheltuieli cu hrănirea, iar decizia individuală adoptată de elevul/studentul aflat în învoire este un act de voință unilateral ce nu poate fi invocat în culpa instituției.

De asemenea, în situația în care elevul/studentul părăsește unitatea din motive imputabile lui, iar alimentele care au fost alocate în vederea preparării hranei nu mai pot fi retrase în depozit, alocarea la norma de hrană în cazul respectiv se consideră efectuată. Chiar mai mult, elevii/studenții care își desfășoară activitatea în cadrul unității de școlarizare în zilele de vineri, sâmbătă și duminică pot beneficia de învoiri, fiind alocați la norma zilnică de hrană.

Nu în ultimul rând, recurentul-pârât a susținut și că în ceea ce privește cheltuielile de cazare instanța de fond a aplicat în mod eronat prevederile legale/regulamentare incidente, respectiv art. 5, 6, 7 și 10 din Ordinul M.A.I. nr. 1122/2006, precum și dispozițiile art. 50 din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 16 ianuarie 2020, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, apărări formulate și în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Criticile vizând depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, încadrate de recurentul-pârât în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., sunt nefondate.

Înalta Curte are în vedere că acest motiv de casare privește nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor, respectiv săvârșirea, de către instanța de judecată, a unor acte aflate în sfera de competență a organelor puterii executive sau legislative, situație care nu se regăsește în speță.

Astfel, instanța de fond nu a depășit atribuțiile puterii judecătorești, posibilitatea și limitele exercitării controlului judecătoresc al actelor administrative fiind reglementată atât la art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituția României, cât și în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar actul administrativ care face obiectul cauzei nu se încadrează în actele ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrative prevăzute la art. 5 din Legea nr. 554/2004.

De altfel, criticile recurentului-pârât vizează în concret încălcarea și aplicarea greșită a legii de instanța de fond, însă aceste aspecte se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate în acest context.

Criticile ce se subsumează motivului de casare prevăzut de art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt întemeiate.

Astfel, reclamantul A. a solicitat, în principal, anularea Ordinului M.A.I. nr. 1122/05.01.2006 de aprobare a Normelor Metodologice privind stabilirea cheltuielilor de întreținere pe timpul școlarizării, a cheltuielilor efectuate pe perioada cursurilor/programelor de specializare, perfecționare, stagii de practică, în țară sau străinătate și modul de recuperare a acestora de la persoanele care nu-și respectă angajamentele încheiate, iar în subsidiar, anularea doar în parte a Normele Metodologice aprobate prin Ordinul M.A.I. nr. 1122/05.01.2006, respectiv anularea art. 9 din acest act.

Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 1122/2006 reglementează stabilirea cheltuielilor de întreținere pe timpul școlarizării, a cheltuielilor efectuate pe perioada efectuării cursurilor în țară și în străinătate și modul de recuperare a acestora de la persoanele care nu-și respectă angajamentele încheiate și a fost emis având în vedere dispozițiile art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, forma în vigoare la data introducerii acțiunii, potrivit cărora "Polițistul care a absolvit o instituție de învățământ a Ministerului Afacerilor Interne și căruia i-au încetat raporturile de serviciu în primii 10 ani de activitate din motive imputabile lui este obligat să restituie cheltuielile efectuate cu pregătirea sa, proporțional cu perioada rămasă până la 10 ani, potrivit angajamentului încheiat în acest sens".

Înalta Curte amintește că legalitatea actului administrativ presupune ca actul să fie emis de autoritatea competentă în limitele competenței sale, în forma și cu respectarea procedurii prevăzute de lege, să fie conform cu Constituția, legile și actele normative în vigoare.

Potrivit dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, art. 1 alin. (2), "Actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, republicată, cu dispozițiile prezentei legi, precum și cu principiile ordinii de drept.", iar principiul ierarhiei actelor normative prevăzut de art. 4 impune ca actele normative să se elaboreze în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte, iar cele date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului să se emită în limitele și potrivit normelor care le ordonă.

În ceea ce privește ordinele cu caracter normativ, dispozițiile art. 77 prevăd că se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, iar potrivit art. 78, ordinele trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora.

În dezacord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte constată, raportat la motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, că Ordinul contestat nu încalcă prevederile Legii nr. 24/2000, fiind adoptat în concordanță cu actele normative de nivel superior în baza și în executarea cărora a fost emis, nefiind încălcat art. 70 din Legea nr. 360/2002.

Totodată, nu se poate reține că prevederile Ordinul M.A.I. nr. 1122/05.01.2006 nu sunt accesibile, precise și previzibile sau completează art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, dând naștere unei incoerențe legislative și ambiguități în modul de calcul al cheltuielilor de școlarizare.

Astfel, art. 9 din Ordinul contestat prevede că suma totală reprezentând cheltuielile de întreținere pe timpul școlarizării se calculează ținând seama de cele menționate la art. 5, 6, 7 și 8 și a următoarei formule: C1=Ch+Ce+Cc+Ct+Ca, unde C1 = total cheltuieli de întreținere pe timpul școlarizării pentru o persoană, Ch = Norma zilnică de hrană x Numărul zilelor calendaristice de școlarizare din care s-au scăzut zilele de vacanță/concediu/permisii, Ce = Norma anuală de echipare: 365 x Numărul zilelor calendaristice de școlarizare, C. civ. = Cheltuielile anuale pentru cazare: 365 Numărul elevilor/studenților x Numărul zilelor calendaristice de școlarizare, Ct = cheltuielile cu documentele de transport dus-întors x Numărul vacanțelor/concediilor/permisiilor asigurate pe timpul școlarizării, Ca = suma reprezentând drepturile salariale.

La stabilirea sumei reprezentând cheltuielile cu hrănirea și echiparea, potrivit art. 5 din Ordin, se are în vedere valoarea financiară a normelor de hrănire și echipare în vigoare la data îndepărtării elevului/studentului ofițer din instituție de învățământ, respectiv la data trecerii în rezervă a cadrului militar în activitate sau încetării raporturilor de serviciu ale polițistului și funcționarului public, iar art. 6 din Ordin prevede că la stabilirea sumei reprezentând cheltuielile de cazare se are în vedere nivelul cheltuielilor efectuate în acest scop de instituția de învățământ la data îndepărtării elevului/studentului ofițer din instituție de învățământ, respectiv la data trecerii în rezervă a cadrului militar în activitate sau încetării raporturilor de serviciu ale polițistului și funcționarului public.

Instanța de recurs reține că prin aceste dispoziții se stabilește modalitatea de calcul a cheltuielilor de întreținere pe perioada școlarizării și nu se încalcă prevederile art. 70 din Legea nr. 360/2002, care obligă la restituirea cheltuielilor efectuate cu pregătirea, cheltuielile de întreținere avute în vedere fiind cheltuielile de hrănire, echipare, transport și pentru drepturile salariale, având în vedere că pregătirea include punerea la dispoziție a echipamentului, drepturile salariale, care se acordă pe întreaga durată a școlarizării, cheltuielile de cazare, efectuate pentru zilele calendaristice de școlarizare, cheltuielile de hrană, pentru zilele calendaristice de școlarizare din care se scad zilele de vacanță/concediu/permisii.

În acest context, instanța de control judiciar constată că în mod nelegal judecătorul fondului nu avut în vedere că modalitatea concretă de stabilire a cheltuielilor cu pregătirea poate face obiectul analizei de către instanța de judecată a legalității deciziei de imputare, prin determinarea cheltuielilor efectiv suportate de unitatea de învățământ pe parcursul școlarizării, iar în cauză, cercetarea actului administrativ a cărui anulare se solicită se efectuează exclusiv în raport de actele normative de nivel superior în baza și în executarea cărora a fost emis, iar nu prin raportare la situația de fapt particulară a reclamantului.

Totodată, trebuie avut în vedere că răspunderea materială este angajată în condițiile O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, pentru pagubele în legătură cu formarea, administrarea și gestionarea resurselor financiare și materiale, inclusiv a dispozițiilor art. 50, potrivit cărora evaluarea pagubelor se face, potrivit dispozițiilor legale, la data constatării acestora.

În consecință, aspectele invocate de reclamant prin care critică cuantumul sumei stabilite prin decizia de imputare și propune un alt calcul aferent cheltuielilor de școlarizare, privesc în mod direct modul de stabilire a sumei care i-a fost imputată intimatului-reclamant și vizează în realitate evaluarea pagubei, așadar fondul cauzei ce are ca obiect anularea deciziei de imputare, în cadrul căreia se poate contesta cuantumul cheltuielilor efectuate cu pregătirea reclamantului, stabilite în mod concret, neputând fi invocate și analizate în prezenta cauză.

Cu privire la dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, reclamantul a invocat forma în vigoare a legii la data formulării acțiunii, însă se impune a fi avută în vedere forma incidentă la data emiterii Ordinului nr. 1122/2006, când erau în vigoare dispozițiile art. 10 din Legea nr. 24/2000, care prevedeau că, în vederea intrării lor în vigoare legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, ordonanțele și hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de organele administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Acestea au fost modificate ulterior prin Legea nr. 194/2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 24/2000 (art. 10 devenind art. 11 în urma republicării legii), în sensul că, în vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, și a fost introdus și alin. (1)^1, care a prevăzut excepțiile de la regimul de publicare în Monitorul Oficial al României, deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii, și actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate.

Referitor la nepublicarea Ordinului în Monitorul Oficial al României, raportat la normele în vigoare la momentul emiterii acestui act administrativ, instanța de recurs reține că, potrivit dispozițiilor art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, în vigoare la data emiterii ordinului a cărui anulare se solicită, "nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, partea I, dacă legea nu prevede altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională", Ordinul nr. 1122/2006 fiind încadrat în categoria actelor exceptate de la obligația publicării lor.

Înalta Curte nu poate reține nici critica reclamantului privind încălcarea garanțiilor privind integritatea dreptului de proprietate, "bunul" fiind chiar suma de bani ce se reține prin decizia de imputare.

Astfel, răspunderea patrimonială în sarcina polițistului care a absolvit o instituție de învățământ a Ministerului Afacerilor Interne și căruia i-au încetat raporturile de serviciu în primii 10 ani de activitate din motive imputabile lui este atrasă în temeiul dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, care prevede obligația de restituire a cheltuielilor efectuate cu pregătirea sa, proporțional cu perioada rămasă până la 10 ani, potrivit angajamentului l-a încheiat în acest sens.

În acest sens, este de observat că prin Decizia nr. 37/2010 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 69 alin. (1) lit. e) și art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 150 din 08 martie 2010, Curtea Constituțională a reținut că "(...) restituirea are în vedere acele sume investite în vederea pregătirii profesionale a polițistului, sume a căror acordare nu se mai justifică de vreme ce beneficiarul lor renunță la această calitate într-un termen mai scurt decât cel considerat de legiuitor ca justificând efortul financiar al statului pentru acest obiectiv. Pentru aceste motive, Curtea consideră că nu pot fi reținute criticile de neconstituționalitate raportate la prevederile art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale."

Pentru toate acestea, în baza art. 496 din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 2345 din 02 octombrie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal - veche.

Casează sentința recurată și, în rejudecare:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 03 februarie 2022.