ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5151/2021

Ședința publică din data de 28 octombrie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 09.03.2021 pe rolul Curții de apel București, urmare pronunțării regulatorului de competență, reclamanta Comuna Spinuș a formulat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, Ministerul Finanțelor Publice, cerere de: - suspendare a efectelor Notificării nr. x/19.03.2020 (înregistrată sub nr. x/07.04.2020) emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației prin intermediul căreia s-a dispus restituirea sumei de 3.104.479,46 RON în sarcina reclamantei; - suspendarea efectelor Adresei nr. x/27.05.2020 emisă de Ministerul Finanțelor Publice și a Adresei nr. x din data de 29.05.2020 emisă de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, prin intermediul cărora s-a dispus sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din T.V.A. a bugetului reclamantei.

Prin încheierea din data de 23 martie 2021 (încheiere de dezbateri și de amânare a pronunțării) Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, precum și excepția inadmisibilității acțiunii invocată de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor.

Prin sentința nr. 537 din 13 aprilie 2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Comuna Spinuș în contradictoriu cu pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor și Ministerul Finanțelor Publice și a dispus suspendarea executării efectelor notificării nr. x/19.03.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Amenajării Teritoriului, prin intermediul căreia s-a dispus obligarea reclamantei să restituie suma de 3.104.479,46 RON, dar și a efectelor adresei nr. x/27.05.2020 emisă de Ministerul Finanțelor Publice și a adresei nr. x STZ 5527/29.05.2020 emisă de A.J.F.P. Bihor, prin care s-a dispus sistarea alimentării cu sume defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din T.V.A. a bugetului reclamantei, până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva sentinței au declarat recurs toate cele trei autorități pârâte Ministerul Finanțelor, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.

Pârâtul Ministerul Finanțelor a declarat recurs atât împotriva sentinței cât și împotriva încheierii din data de 23.03.2021, calea de atac fiind întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În privința încheierii din data de 23.03.2021, recurentul a arătat că prin apărările formulate în cauză a invocat excepția inadmisibilității cererii de suspendare în ceea ce privește adresa nr. x/27.05.2020 emisă de Ministerul Finanțelor (cu denumirea anterioară), întrucât acest înscris nu este un act administrativ, conform definiției din art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme adresa transmisă de Ministerul Finanțelor Publice către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice.

Instanța de fond a apreciat, în mod greșit, că stabilirea încadrării adresei emise de Ministerul Finanțelor "în tiparul juridic reglementat de prevederile art. 2 punctul 1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004" reprezintă o chestiune care ține de fondul cauzei.

În opinia recurentului, nu era necesar a se pune în discuție fondul cererii de suspendare pentru a fi soluționată excepția inadmisibilității, astfel că la momentul în care această excepție a fost pusă în discuția părților existau două posibilități: - ori excepția era admisă și cererea de suspendare formulată în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor trebuia respinsă ca inadmisibilă; - ori excepția era respinsă și cererea de suspendare era analizată inclusiv în raport de adresa emisă de Ministerul Finanțelor.

Instanța de fond nu a dispus unirea excepției cu fondul, ci, de la sine putere, a considerat că excepția nu ar fi excepție, ci o apărare de fond. Este evident că în situația în care se constata că înscrisul în discuție nu are natura unui act administrativ, în cazul respingerii cererii de suspendare față de acest pârât, soluția era de respingere a cererii de suspendare ca inadmisibilă, iar nu ca neîntemeiată.

Astfel, instanța de fond a nesocotit dispozițiile art. 237 alin. (2) pct. 1, respectiv art. 245 - 248 C. proc. civ.

În privința sentinței pronunțate de prima instanță, recurentul a arătat că deși a formulat apărări în cauză, din considerentele hotărârii judecătorești nu rezultă că acestea au fost analizate de instanța de fond. Împrejurarea că în prima parte a considerentelor hotărârii judecătorești, instanța de fond a redat din cuprinsul apărărilor formulate de pârâți este lipsită de relevanță, câtă vreme hotărârea nu conține motivele de fapt și de drept pentru care au fost înlăturate aceste apărări.

De asemenea, instanța de fond s-a pronunțat în sensul admiterii cererii de suspendare, prin luarea în considerare și, practic, prin însusirea sustineritor reclamantei, fără însă a rezulta că a existat o verificare și o analiză a acestor susțineri și fără a se indica, în concret, motivele de fapt și de drept care au format convingerea pentru pronunțarea solutiei.

Mai mult decât atât, ceea ce ar fi trebuit să reprezinte raționamentul instanței cu privire la îndeplinirea condiției privind cazul bine justificat, sunt de fapt susținerile fidele ale reclamantei din cuprinsul cererii de suspendare a executării .

Expunând conținutul notificării nr. x/19.03.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Amenajării Teritoriului, conform căreia reclamanta nu a respectat măsurile dispuse în sarcina sa prin procesul-verbal de control nr. x/14.11.2019 și a încălcat prevederi ale Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, recurentul a subliniat și faptul că în cuprinsul notificării în discuție s-a reținut că reclamanta a prezentat, pentru decontarea a două facturi emise în lunile aprilie și iunie 2019, o autorizație de construire care ar fi fost emisă în luna februarie 2019, în condițiile în care singura autorizație de construire cu privire la care autoritatea emitentă (Consiliul Județean Bihor, prin Direcția Arhitect Șef) a recunoscut că a eliberat-o pentru proiectul în discuție, poartă data de 19.08.2019.

Or, așa cum rezultă începând cu pagina 17 din sentința civilă, instanța de fond a analizat îndeplinirea condiției privind cazul bine justificat exclusiv în raport de o parte din situația de fapt reținută în cuprinsul notificării, ulterioară celei în care au fost efectuate decontările pentru cele două facturi emise în lunile aprilie și iunie 2019.

În opinia recurentului, îndeplinirea condiției privind cazul bine justificat trebuia analizată prin raportare la întreaga situație de fapt și de drept reținută în cuprinsul Notificării, iar nu doar la o parte din aceasta. Cu alte cuvinte, nici la momentul soluționării cererii de suspendare pe fond, și nici la acest moment, nu ne aflăm în situația existenței unei îndoieli serioase în privința legalității actelor administrative, care ar rezulta din împrejurările legate de starea de fapt și de drept, urmând ca toate criticile de nelegalitate invocate de reclamantă prin cererea de suspendare să fie analizate la soluționarea cererii de anulare a acelorași acte administrative.

În ceea ce privește condiția privind prevenirea unei pagube iminente, contrar celor reținute de instanța de fond, recurentul a susținut că analiza făcută nu trebuia să fie sumară, ci profundă. În cauză, reclamanta nu a probat, ci doar a susținut existența unei astfel de pagube, astfel încât, pentru neîndeplinirea cumulativă a celor două condiții impuse de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 instanța trebuia să respingă cererea de suspendare a executării formulată de reclamantă.

La rândul său și pârâta Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor a declarat recurs atât împotriva sentinței cât și împotriva încheierii din data de 23.03.2021, acestea fiind criticate prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului s-a arătat că soluția de admitere a cererii de suspendare a executării este rezultatul interpretării și aplicării eronate a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond reținând în mod eronat în motivarea existenței cazului bine justificat a unor aspecte care vizează, în fapt, fondul acțiunii în anulare a actelor ce fac obiectul cererii de suspendare a executării.

Astfel, instanța a constatat, cu încălcarea normelor legale în vigoare, aparența de nelegalitate a adresei emise de Ministerul Lucrarilor Publice, Dezvoltării și Amenajării Teritoriului, apreciind că aceasta se resfrânge în mod direct și asupra adreselor emise de A.J.F.P. Bihor și Ministerul Finanțelor. Între M.L.P.D.A.T. și A.J.F.P. Bihor nu a existat însă nici un raport juridic, astfel că stabilirea de către instanță a acestei "legături de dependență juridică" încalcă prevederile art. 10

1

din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală, coroborate cu prevederile art. 17 alin. (8) din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 28/2013, aprobate prin Ordin nr. 1851/2013 al Ministerul Dezvoltării Regionale si Administrației Publice.

Prezentând mecanismul de sistare a alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepția plăților pentru achitarea drepturilor salariale și a contribuțiilor aferente, atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii, recurenta a arătat că rolul Ministerului Finanțelor și al instituțiilor subordonate este de a pune în aplicare solicitările transmise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, actul emis de acesta bucurându-se de prezumția de legalitate.

De asemenea, instanța a reținut împrejurări de natura a fi apreciate drept indicii de nelegalitate a actului administrativ, însă aceste motive presupun o cercetare aprofundată a legalității actului (atât raportat la starea de fapt cât și la textele legale aplicabile speței), ceea ce nu este permis în cadrul procedurii suspendării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii.

Mai mult decât atât, instanța de fond a reținut în mod greșit ca îndeplinită și condiția "pagubei iminente" prin simpul fapt că "procedând la analiza sumară a înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, se reține că veniturile proprii obținute de U.A.T. Comuna Spinuș sunt insuficiente pentru continuarea activității și pentru susținerea cheltuielilor de funcționare și de dezvoltare a comunei, iar blocarea alimentării reclamantei cu cote defalcate din impozitul pe venit cât și cu sume defalcate din T.V.A. pentru echilibrarea bugetelor locale până la concurența sumei de 3.104.479,46 RON agravează situația patrimonială negativă a bugetului acesteia, existând riscul pertubării functionării normale a autorităților locale de la nivelul comunei, în considerarea blocării celei mai importante surse de alimentare a bugetului local (80%)".

Astfel, instanța a reținut îndeplinirea condiției reglementate de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea 554/2004, ignorând faptul că reclamanta a invocat existența mai multor contracte de finanțare, dar nu a făcut și dovada stadiului implementării proiectelor aferente. Mai mult decât atât, cuantumul creanței bugetare nu este suficient pentru a demonstra existența pagubei iminente, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecință a executării, iar nu însăși executarea actului administrativ atacat.

În ceea ce privește respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a A.J.F.P. Bihor prin încheierea din 23.03.2021, recurenta a arătat că instanța a aplicat în mod eronat dispozițiile art. 46 Codul de procedură fiscală, fiind necesar ca interpretarea acestora să se realizeze și prin prisma prevederilor art. 10

1

din O.U.G. nr. 28/2013, conform cărora în mecanismul de sistare a alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepția plăților pentru achitarea drepturilor salariale și contribuțiilor aferente atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii, rolul Ministerului Finanțelor și al instituțiilor subordonate, respectiv A.J.F.P. Bihor - D.G.R.F.P. Cluj Napoca este doar de a pune în aplicare solicitările transmise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.

Pe de altă parte, instanța de fond a încălcat și prevederile art. 13 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013, conform cărora administrațiile județene ale finanțelor publice sunt structuri fără personalitate juridică care funcționază în cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, recurenta a arătat că aceasta a fost, în mod nelegal, apreciată drept o apărare de fond și a reiterat argumentele conform cărora adresa nr. x/29.05.2020 - emisă de A.J.F.P. Bihor nu reprezintă un act administrativ în înțelesul prevederilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă o simplă adresă de informare prin care i se aduc la cunoștință reclamantei măsurile luate la solicitarea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, potrivit adresei nr. x/2020 . Așadar, adresa atacată, privită izolat, nu poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ.

Pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și a solicitat casarea sentinței, rejudecarea acțiunii și respingerea acesteia ca neîntemeiată.

În motivarea căii de atac a arătat că prima instanță a pronunțat o solutie nelegală prin aplicarea greșită a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 și a reținut existența aparenței de nelegalitate a Notificării nr. x/19.03.2020, rezultată, în esență, din faptul că autoritatea contractantă și-a îndeplinit obligația de obținere a autorizației de construire ulterior încheierii contractului de finanțare, fapt ce exclude aplicarea prevederilor art. 10

1

alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, care instituie obligația beneficiarilor de restituire a sumelor primite de la MDLPA, utilizate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale.

În privința cazului bine justificat, recurentul a apreciat că motivele pe care se sprijină soluția instanței constituie rezultatul unei analize pe fondul litigiului. Deși instanța de fond pretinde că a efectuat o analiză "sumară", a fost realizată o veritabilă judecată asupra fondului, întrucât se concluzionează că autoritatea contractantă a deținut autorizația de construire nr. x/19.08.2019, în raport de care nu se poate reține că fondurile puse la dispoziție de MDLPA au fost utilizate cu nerespectarea dispozițiilor legale. Însă, aceste aspecte și raționamentele emise asupra normei țin de legalitatea actutui, care se analizează odată cu fondul cauzei și nu constituie împrejurări legate de starea de fapt și de starea de drept care să creeze o îndoiată serioasă în privința legalității actutui administrativ.

Astfel, prima instanță pretinde starea de legalitate a lucrărilor executate prin aceea că, așa cum impune contractul de finanțare, a fost obținută autorizația de construire nr. x/19.08.2019 după încheierea acestuia, iar lucrările au fost realizate în baza autorizației de construcție. Trebuie remarcat însă, că autorizația de construire nr. x/19.08.2019, pe care se bazează întreaga construcție logică a soluției primei instanțe, a fost obținută ulterior executării lucrărilor, împrejurare față de care nu se poate susține legalitatea executării acestor lucrări, întrucât aceasta ține exclusiv de realizarea acestora în baza autorizației obținute și, evident, după data eliberării acesteia. Mai mult decât atât, nu trebuie pierdut din vedere faptul că, potrivit obligațiilor contractului de finanțare, beneficiarul U.A.T. Comuna Spinuș a prezentat instituției pârâte drept autorizație de construire pentru aceste lucrări un înscris (autorizația de construire nr. x/21.02.2019) ce nu a fost recunoscut nici de autoritatea menționată ca emitentă (Consiliul Județean Bihor), nici de U.A.T. Comuna Spinuș, fiind încălcate astfel prevederile Legii nr. 10/1995 și ale Legii nr. 50/1991, precum și prevederile contractului de finanțare nr. x/29.11.2017, respectiv art. Vll alin. (2) referitor la obligațiile beneficiarului.

A mai arătat recurentul că un alt aspect ce trebuie lămurit este cel vizând temeiul restituirii sumelor, reprezentat de nerespectarea obligațiilor contractuale prin executarea unor lucrări în ilegalitate, fără respectarea prevederilor privind autorizarea executării lucrărilor, întrucât în perioada 08.03.2019 - 17.10.2019, lucrările au fost executate fără autorizație. Doar lucrările executate după data obținerii autorizației nr. x/19.08.2019 pot fi considerate în legalitate, cele realizate anterior fiind executate ilegal.

Controalele efectuate la beneficiarul U.A.T. Comuna Spinuș au relevat faptul că suma de 3.104.479,46 RON reprezentând valoarea totală decontată pentru lucrări efectuate în baza AC nr. 7/21.02.2019 și a ordinului de începere a lucrărilor nr. 736 din 07.03.2019. a fost solicitată și utilizată de reclamantă cu nerespectarea prevederilor legale invocate de Corpul de control, respectiv dispozițiile art. 24 din Legea nr. . 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții coroborate cu cele ale art. 21 lit. b) și art. 23 din Legea nr. 10/1995. Așadar, U.A.T. Comuna Spinuș a solicitat transferuri repetate de sume de la bugetul de stat în perioada în care nu deținea, în fapt, autorizație de construire și nici după emiterea AC nr. 178/19.08.2019 nu a comunicat această autorizație la minister, ceea ce contravine, de asemenea, prevederilor menționate.

Contrar opiniei primei instanțe, pentru legalitatea lucrărilor nu se putea avea în vedere faptul că, în urma controalelor ISC, acestea corespund din punct de vedere calitativ și cantitativ, întrucât respectarea legii prin prisma autorizării execuției de lucrări nu este opțională și nu este subsumată executării corespunzătoare a lucrărilor. Chiar și executate corespunzător calitativ și cantitativ, lucrările executate fără autorizație de construire sunt lucrări executate ilegal. Interesul public în derularea programelor de finanțare a obiectivelor de investiții trebuie să vizeze nu numai realizarea efectivă a unor lucrări în teren, ci, în primul rând, respectarea legii și a prevederilor contractului de finanțare în realizarea obiectivului de investiții și în relatia cu finanțatorul.

Sintetizând, recurentul a apreciat că trebuie avute în vedere următoarele aspecte: - pentru solicitările de plată decontate de MDLPA, în perioada anterioară emiterii AC nr. 178/19.08.2019, ce fac obiectul notificării, U.A.T. comuna Spinuș a declarat (prin anexa nr. 4) că acestea sunt executate; - simpla executare a lucrărilor fără îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, inclusiv cele privind emiterea de avize/acorduri/autorizații, nu este suficientă pentru a justifica utilizarea legală a fondurilor transferate/decontate; - U.A.T. comuna Spinuș a susținut în corespondența purtată cu ministerul că, pentru lucrările ce fac obiectul notificării, a intrat în legalitate prin emiterea ulterioară a AC nr. 178/19.08.2019. Cu toate acestea, se poate observa că AC nr. 178/19.08.2019 nu este emisă prin parcurgerea unei proceduri de intrare în legalitate, ca urmare a unei constatări prealabile a ISC privind executarea de lucrări fără autorizație de construire; - în aceste condiții, presupunând că Certificatul de urbanism nr. x/09.05.2019 și AC nr. 178/19.08.2019 au fost emise cu respectarea prevederilor legale, respectiv pe baza unei documentații prezentate de solicitant în care să se consemneze situația reală a terenului la data solicitării, nu poate fi acceptată autorizarea inclusiv a lucrărilor executate anterior emiterii AC nr. 178/19.08.2019, în condițiile în care nu exista un act de control prealabil care să constate existența unor lucrări pe terenul respectiv; - ISC nu a dispus și nici nu ar fi putut să dispună intrarea în legalitate, - neclaritățile instituției pârâte cu privire la intrarea în legalitate a beneficiarului sunt întărite chiar de U.A.T. Comuna Spinuș, care, prin adresa nr. x/15.12.2020, înregistrată la MDLPA cu nr. x/21.12.2020, a depus încă o autorizație de construire înregistrată cu nr. x/15.12.2020, emisă de Primăria Comunei Spinuș, iar prin adresa nr. x/16.12.2020, înregistrată la MDLPA cu nr. x/21.12.2020, a solicitat compensarea sumei de 3.571.923,29 RON, nedecontată de minister, cu suma de 3.104.479,46 RON ce face obiectul notificării, susținând că AC nr. 2/15.12.2020 "completează AC nr. 178/19.08.2019".

În ceea ce privește cerința pagubei iminente, recurentul a arătat că prima instanță a considerat în mod greșit că este îndeplinită, reținând perturbarea previzibilă gravă a funcționării autorității reclamante prin diminuarea patrimoniului cu sumele de bani ce trebuie restituite.

Astfel, măsura suspendării executării s-ar justifica numai dacă actul administrativ în litigiu ar stabili în sarcina intimatei obligații a căror îndeplinire i-ar produce un prejudiciu greu de înlăturat în ipoteza anulării actului. Această condiție nu este îndeplinită în speță, pentru că nu poate fi reținută paguba iminentă prin plata creanței. Însă, în condițiile în care sumele de bani ce se solicită a fi restituite reprezintă sume ce au fost virate în contul intimatei-reclamante, care se regăsesc în patrimoniul acesteia prin lucrările la obiectivele de investiții ce au fost executate până în prezent, nu se confirmă teza diminuării patrimoniului.

Intimata-reclamantă Comuna Spinuș a depus întâmpinare față de recursurile promovate și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea acestora ca nefondate și menținerea ca legale a sentinței și încheierii atacate.

Examinând sentința și încheierea atacate prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Comuna Spinuș a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea, întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, de suspendare a executării Notificării nr. x/19.03.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației prin care s-a dispus restituirea sumei de 3.104.479,46 RON în sarcina reclamantei, dar și a adreselor nr. x/27.05.2020 emisă de Ministerul Finanțelor Publice și nr. x din data de 29.05.2020 emisă de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, prin care s-a dispus sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din T.V.A. a bugetului reclamantei.

Fiind învestită cu recursurile declarate de autoritățile pârâte împotriva soluției de admitere a cererii reclamantei, dar și împotriva încheierii din data de 23 martie 2021, Înalta Curte reține că acestea conțin critici similare, ce vor analizate prin considerente comune.

Astfel, în privința recursurilor declarate de pârâții Ministerul Finanțelor și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor împotriva încheierii din data de 23 martie 2021, se observă că argumentele recurenților vizează modul de soluționare a excepției inadmisibilității cererii de suspendare a executării celor două adrese emise de aceștia, precum și excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor.

Chiar dacă, astfel cum a susținut și prima instanță, analiza completă a celor două adrese se poate realiza doar în cadrul acțiunii în anulare, contrar susținerilor recurenților Înalta Curte constată că adresele nr. x/27.05.2020 și nr. x/29.05.2020 au fost emise de Ministerul Finanțelor Publice și de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, în considerarea Notificării nr. x/19.03.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, respectiv cu scopul punerii în executare a măsurilor dispuse prin aceasta.

Cele două adrese reflectă măsura sistării plăților/virării fondurilor către reclamantă, astfel încât nu se poate pretinde că ele nu produc efecte juridice de sine stătătoare și nu reprezintă acte administrative a căror suspendare a executării să poată fi dispusă de instanța de contencios administrativ.

De asemena, Înalta Curte apreciază că este neîntemeiată și susținerea recurentei Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor vizând lipsa calității sale procesuale pasive, câtă vreme aceasta este emitentul adresei nr. x/29.05.2020, iar în materia contenciosului administrativ raportul juridic litigios se naște între emitentul actului contestat și persoana vătămată de efectele respectivului act.

În privința recursurilor declarate împotriva soluției primei instanțe de admitere a cererii de suspendare a executării, se constată că pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a invocat și cazul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

În prezenta cauză, contrar susținerilor recurentului, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția adoptată, iar instanța de control judiciar constată că sentința civilă recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. De altfel, se observă că prin argumentele aduse pe această cale se invocă, în esență, o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte subliniază și faptul că instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza A. împotriva României: "În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei.

Astfel, se reține că potrivit art. 14 din legea contenciosului administrativ, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 autorității publice care a emis actul sau a celei ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței pe fond, cerere ce poate fi promovată conform art. 15 din același act normativ și prin acțiunea în anulare, în tot sau în parte, a actului atacat.

Admisibilitatea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ este condiționată de întrunirea cumulativă a cerințelor prevăzute de normele legale precizate mai sus, respectiv sesizarea autorității emitente sau celei ierarhic superioare, existența cazului bine justificat așa cum este bine definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, respectiv împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ și paguba iminentă definită de art. 2 lit. ș) din același act normativ, fiind reprezentată de prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorității publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea condițiilor referitoare la existența cazului bine justificat și a pagubei iminente este supusă aprecierii judecătorului, care are de efectuat o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei; pentru admiterea cererii, acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă și unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie, însă, evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din această perspectivă, instanța de control judiciar constată ca fiind fundamentată aprecierea primei instanțe, în sensul identificării împrejurărilor calificate de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 drept cazuri bine justificate și nu poate primi susținerile recurenților conform cărora aspectele reținute de prima instanță în motivarea existenței cazului bine justificat sunt aspecte ce țin de fondul acțiunii în anulare.

În speță, s-a reținut, în mod corect, o aparență de nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită, câtă vreme motivul solicitării de restituire a sumelor decontate și al refuzului de transfer al sumelor alocate este legat de pretinsa nerespectare de către reclamantă a prevederilor Legii nr. 10/1995 referitoare la obligațiile de obținere a acordurilor, avizelor și, în fine, a autorizației de construire.

Astfel, sunt nefondate argumentele recurenților vizând autorizarea ulterioară a lucrărilor finanțate pe baza contractului de finanțare nr. x/13.12.2017, respectiv faptul că autorizația în discuție este diferită față de cea depusă inițial la dosarul cauzei. Instanța de fond a constatat, în mod just, că, în considerarea raporturilor contractuale întemeiate pe contractul de finanțare menționat, reclamanta și-a îndeplinit obligațiile asumate, a executat lucrările previzionate, iar aceasta sunt conforme proiectului.

Or, dispozițiile art. 10

1

din O.U.G. nr. 28/2013 prevăd că restituirea sumelor achitate în abaza contractelor de finanțare se impune numai în situațiile în care sumele respective au fost utilizate de către beneficiari în mod necuvenit, adică într-un alt scop ori cu încălcarea, de exemplu a procedurilor de atribuire.

De asemenea, în acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte observă că aparența de nelegalitate a notificării conteste rezultă și din faptul că lucrările efectuate în perioada 08.03.2019-17.10.2019 au făcut obiectul unei expertize tehnice de specialitate, dar și al unui control efectuat de Corpul de Control al Ministerului Dezvoltării la data de 19.12.2019, prin care s-a constatat că lucrările sunt conforme din punct de vedere calitativ și cantitativ.

Pe de altă parte, se constată că potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 9 alin. (3) din O.U.G. nr. 28/2013 proiectul de investiție "Îmbunătățirea infrastructurii rutiere în comuna Spinuș, județul Bihor" reprezintă un obiectiv nou de investiție, pentru care reclamanta avea obligația de a obține autorizația de construire valabilă după data încheierii contractului de finanțare nr. x/13.12.2017.

Cum reclamanta a obținut autorizația de construire nr. x/19.08.2019 emisă de Consiliul Județean Bihor pentru "Îmbunătățirea infrastructurii rutiere în comuna Spinuș, județul Bihor", instanța de fond a subliniat în mod corect că pentru încheierea valabilă a contractului de finanțare, obținerea autorizației de construire nu a reprezentat un motiv de eligibilitate, astfel încât este exclusă incidența în cauză a prevederilor art. 10

1

alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 28/2013, care instituie obligația beneficiarilor de a restitui sumele primite de la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, utilizate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale.

În privința aparenței de nelegalitate a celor două adrese emise în vederea punerii în executare a măsurilor dispuse prin notificarea nr. x/19.03.2020, contrar susținerilor recurenților, Înalta Curte constată că aceasta este în strânsă legătură cu indiciile de nelegalitate a notificării, câtă vreme aceasta din urmă a produs efectul juridic subsecvent de sistare a alimentării cu sume defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din T.V.A. a bugetului reclamantei.

Contrar susținerilor recurenților, în cauză este îndeplinită și condiția referitoare la paguba iminentă, instanța de fond apreciind, în mod corect, impactul deosebit și efectele notificării contestate și a celor două adrese prin care se aduc la îndeplinire măsurile din cuprinsul acesteia. Astfel, sunt nefondate susținerile recurenților conform cărora reclamanta nu ar fi dovedit iminența producerii unei pagube, câtă vreme, în contextul sistării alimentării bugetului reclamantei obligarea acesteia la restituirea sumelor decontate anterior conduce la blocarea proiectului "Îmbunătățirea infrastructurii rutiere în comuna Spinuș, județul Bihor" și periclitează însăși desfășurarea activităților curente, prin imposibilitatea susținerii cheltuielilor de funcționare normală și de dezvoltare a comunei.

Pentru considerentele expuse, constatând că încheierea și sentința recurate nu sunt afectate de nelegalitate și nu pot fi reformate prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile promovate în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâții Ministerul Finanțelor și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor împotriva sentinței nr. 537 din 13 aprilie 2021 și împotriva încheierii din data de 23 martie 2021, ambele pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației împotriva sentinței nr. 537 din 13 aprilie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 octombrie 2021.